Опыт борьбы с коррупцией в странах Азиатско-Тихоокеанского региона

Н. А. Мельникова - доцент кафедры административно-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент

В настоящее время в России создана нормативная база по противодействию коррупции, однако, пока еще нельзя говорить о том, что все положения достаточны и эффективны. По данным неправительственной международной организации Трансперенси Интернешнл (Transparency International), которая проводит исследования по вопросам борьбы с коррупцией во всем мире и ежегодно определяет индекс восприятия коррупции, Россия в 2014 г. занимает 136-е место из 174 стран, набрав 27 баллов[1].

Значительную роль в развитии антикоррупционного законодательства, выработке эффективных мер борьбы с коррупцией должен играть успешный опыт зарубежных стран по противодействию коррупции на государственной службе, который можно использовать в России, в том числе и в уголовно-исполнительной системе.

Региональные системы противодействия коррупции складываются и развиваются в зависимости от различных факторов, в первую очередь, сама специфика данного явления откладывает свой отпечаток. Так, анализ научной литературы по рассматриваемой тематике позволил выделить три основные региональные модели коррупции.

  • - европейская модель (невысокий уровень коррупции, практически отсутствует ее низовой уровень (бытовой). Достаточно низкий уровень коррупции достигается системой различных мер - наряду с правовыми, организационными, институциональными средствами эффективно действуют институты гражданского общества, традиции, отношение к историческим и культурным истокам);
  • - азиатская модель (при тотальном контроле государства за всеми сферами жизнедеятельности общества коррупция выступает привычным и приемлемым социальным явлением, которое связано с самой государственной властью);
  • - латиноамериканская модель (попустительство коррупционным проявлениям создает условия для существования теневых и криминализированных секторов экономики).

Следует отметить, что приведенная классификация описывает «идеальные типы», в действительности возможно их различное сочетание.

В рамках азиатской модели наиболее интересным представляется опыт противодействия коррупции на государственной службе Сингапура и Китая, поскольку данным странам существенно удалось снизить уровень коррупции за несколько лет. При этом их особенностью является применение наиболее жестких мер реагирования уже на совершенные факты коррупционного проявления.

Обратимся к опыту Сингапура. В 1952 году британским колониальным правительством было создано специальное постоянно действующее Бюро по расследованию коррупции (CPIB - Corrupt Practices Investigation Bureau), напрямую подчиняющееся премьер-министру. Руководит CBIP директор, напрямую ответственный перед премьер-министром. При этом высшие должностные лица не вправе оказывать влияние на реализацию ими соответствующих полномочий. Бюро несет ответственность за поддержание принципа неподкупности и честности на государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе.

В его обязанности входит проверка случаев злоупотребления в кругу государственных служащих и извещение о них надлежащим органам для принятия нужных мер. Представителями Бюро широко используются профилактические меры, которые заключатся в своевременном выявлении потенциально возможных фактах коррупции в государственных органах, а также недостатков в их системе управления. В случае установления подобных пробелов бюро рекомендует руководителям данных государственных организаций принять соответствующие меры по их устранению.

Функции CPIB:

  • - получать и исследовать жалобы, утверждающие бесчестные приемы;
  • - исследовать злоупотребления служебным положением и проступки государственных служащих, содержащих признаки коррупции;
  • - предотвращать коррупцию, исследуя методы и процедуры в государственной службе, чтобы минимизировать возможности для бесчестных приемов[2].

Сотрудники CBIP имеют право проверять банковские счета, наличие имущества у государственных служащих, их супругов, детей, других родственников и в необходимых случаях друзей. Если в CBIP имеется информация о том, что государственный служащий и его семья живут не по средствам, то незамедлительно начинается расследование, направленное на изучение источников их доходов. Дача ложных показаний СВ1Р от государственных и частных организаций является преступлением, карающимся тюремным заключением и штрафом.

В отношении коррупционных преступлений, совершаемых государственными служащими, в Уголовном кодексе Сингапура предусмотрена целая глава[3].

Характерной особенностью государственной службы Сингапура является лишение неприкосновенности должностных лиц и презумпция виновности служащего, подозреваемого в коррупционном правонарушении. Любое вознаграждение, полученное государственным служащим от заинтересованного лица, считается коррупционным действием, пока не доказано обратное. При этом обязанность доказывания своей невиновности возложено на служащего. Так же негативные последствия совершенных коррупционных правонарушений служащим отражаются на членах его семьи, так как они теряют возможность трудоустроится на достойную работу.

В случае совершения коррупционного преступления, государственный служащий, наравне с лишением свободы, обязан вернуть извлеченную преступным путем выгоду в полном объеме в государственный бюджет.

Государственные служащие могут быть достаточно состоятельными, но они обязаны указать источники приобретения материальных ценностей. Также государственные служащие каждые полгода обязаны предоставлять сведения о полученных доходах и о доходах членов своих семей.

Предупреждением коррупционных преступлений и правонарушений является высокая заработная плата государственных служащих. Государственным служащим, находящимся на ответственных постах, были подняты зарплаты до уровня топ-менеджеров частных корпораций. Первоначально заработная плата была зафиксирована на высоком уровне, но вскоре она стала зависеть от сумм налогов на доходы, уплачиваемых частным сектором.

Весьма важную роль в борьбе с коррупцией на государственной службе играют независимые и объективные средства массовой информации. СМИ освещают все выявленные факты коррупции, если в них замешаны государственные служащие, и это является одной из главных новостей.

Еще одной страной Азиатско-Тихоокеанского региона является Китай. Опыт Китая в борьбе с коррупцией интересен тем, что в этой стране самые строгие меры наказания за коррупционные преступления.

Сформировавшееся положение дел в вопросе борьбы с коррупцией и нужность принятия еще более действенных мер по ее пресечению спровоцировали руководство Китайской Народной Республики к созданию в декабре 2007 года национального всекитайского органа - Государственного управления по предупреждению коррупции (ГУПК), главой которого была назначена министр контроля Ма Вэнь. Указанное ведомство обладает широкими полномочиями не только по выявлению коррупции, но и по разработке целого комплекса антикоррупционных мер[4].

Ведомство непосредственно подчинено Госсовету КНР, его сотрудники занимаются выявлением государственных служащих, склонных к совершению коррупционных действий, разрабатывают комплекс мер по предотвращению коррупции в правительстве и партии.

Фактически создана специализированная антикоррупционная служба с огромными полномочиями: ГУПК самостоятельно берет под наблюдение подозреваемых чиновников, проводит собственные расследования, и проводить их задержание. С этой целью во всех провинциях КНР созданы региональные структуры ГУПК, которые занимаются борьбой с коррупцией на местном уровне[5].

Порядок приема на службу и решения всех вопросов, связанных с прохождением государственной службы, в Китае регулируется Временным положением о государственных служащих[6].

В КНР существует особый порядок отбора и зачисления кандидатов на государственную службу, чтобы уже на данной стадии выявить лиц, склонных к коррупционным правонарушениям.

Процедура поступления на службу детально регламентирована:

  • 1) публикуется информация о наборе на вакантные должности;
  • 2) проводится апробация компетентности кандидатов на службу;
  • 3) организуется открытый экзамен для лиц, прошедших проверку компетентности;
  • 4) в отношении лиц, сдавших экзамены, осуществляется проверка по идеологическим, политическим и морально-этическим качествам, способности к службе;
  • 5) по итогам испытаний и проверки составляются списки предполагаемых лиц для зачисления сотрудников в отделы кадров народных правительств городов с районным делением и выше для ознакомления и принятия решения[7].

Особенность данной процедуры заключается в том, что наравне с общими требованиями (уровень образования, возраст, здоровье) в обязательном порядке учитываются морально-этические качества служащего и политико-идеологические аспекты.

Впервые принятым на государственную службу сотрудникам устанавливается испытательный срок равный одному году, по истечении которого принимается решение об официальном назначении на должности или решение о лишении статуса государственного служащего, если кандидат не отвечает предъявляемым требованиям. Кроме этого, государственные служащие, претендующие на руководящую должность, обязаны иметь двухлетний опыт работы на должностях не управленческого звена.

В отношении служащих ежегодно проводятся проверки. На время их проведения административные государственные органы формируют специальные аттестационные комиссии на непостоянной основе или группы по проверке, которые уполномочены проводить обследования государственных служащих по их моральным качествам, дисциплинированности, способностям, заслугам, обращая при этом главное внимание на проверку практических успехов в работе. Если в отношении государственного служащего, назначенного на руководящую должность, проводится проверка, то одним из критериев оценки его деятельности может служить демократическое обсуждение или мнение народа.

По результатам ежегодных проверок могут применяться меры поощрения или наказания государственных служащих, их обучение и переподготовка, увольнение в отставку, а также упорядочение их должностей, разрядов и заработной платы. Кроме того, за добросовестное исполнение служебных обязанностей и успехи в деятельности государственные служащие поощряются с обязательным материальным вознаграждением.

Для государственных служащих Китая предусмотрены определенные антикоррупционные запреты. Государственные служащие должны жестко соблюдать дисциплину и не допускать следующих действий: пренебрегать служебным долгом, причинять вред работе; противодействовать решениям и приказам вышестоящих инстанций; обманывать руководство и массы; заниматься расточительством государственных средств; заниматься казнокрадством, хищениями, подкупами, брать взятки или использовать служебное положение в своих корыстных интересах и в частных интересах других лиц; злоупотреблять служебными полномочиями, посягать на интересы масс, причинять вред отношениям между правительством и народными массами; нарушать общественную мораль, оказывать неблаговидное влияние; участвовать самому или поощрять разврат, наркоманию, суеверия, азартные игры и другую подобную деятельность; заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль[8].

Все государственные служащие, как вновь принимаемые, так и перемещаемые по должности, проходят обучение и подготовку, в это обучение входят и антикоррупционные аспекты. Одним из оснований для назначения на должности и повышения в должности государственных служащих являются их оценки и характеристики, полученные в период их обучения и подготовки.

Также одним из способов борьбы с коррупцией на государственной службе Китая на практике удостоверившим свою эффективность является ротация кадров во всех органах власти.

Ротация государственных служащих проводится как внутри государственных административных органов, так и с работниками других учреждений, предприятий и практических организаций. Ротация предусматривает передвижения на другие должности, перемещения по должности, назначения на замену должности и откомандирование для закалки[9]. Административные государственные органы обязаны ежегодно в определенной пропорции совершать ротацию государственных служащих и иметь определенное количество вакантных мест для принятия государственных служащих по перемещению на другие должности. Назначаемые на должности в административных государственных органах должны пройти жесткую проверку, отвечать предъявляемым требованиям в отношении деловых способностей и должной компетентности, идейно-политического уровня. Так же предусмотрено их обучение в институтах администрации или другом образовательном учреждении по профилю занимаемой должности, после чего они официально назначаются на должности.

Важный фактор в противодействии коррупции в системе государственной службы Китая - высокая и достойная заработная плата, которая начисляется в зависимости от уровня ответственности и сложности выполняемой работы по единой тарифной сетке. Кроме этого, зарплата государственных служащих примерно соответствует зарплате сотрудников госпредприятий, периодически увеличивается оклад, а также установлены надбавки и премии для успешных сотрудников.

Наказания за совершение коррупционных преступлений предусмотрены Уголовным кодексом КНР, в котором глава 8 «Коррупция и взяточничество» полностью посвящена санкциям за данные преступные деяния[10]. Так, в зависимости от тяжести последствий совершенного деяния к преступникам-коррупцио- нерам могут применяться различные тюремные сроки, вплоть до пожизненного лишения свободы, конфискация имущества и смертная казнь.

По мнению китайского исследователя Чжао Кэ, пропаганда борьбы с коррупцией исходит изнутри партии, от государственных служащих в общество, но центр этой пропаганды сосредотачивается на членах партии, руководителях и кадровых работниках. Путем углубления понимания этого явления, воспитания, усиления борьбы с коррупцией и повышения их сознательности развитие коррупции было сдержано[11].

Таким образом, анализ опыта противодействия коррупции в Синграпуре и Китае как представителей Азиато-Тихоокеанского региона позволил выявить положительные меры, заимствование которых возможно на государственной службе во ФСИН России. К ним относятся:

  • - в случае создания специального независимого органа по борьбе с коррупцией учесть опыт создания и работы СР1В (Бюро по расследованию случаев коррупции);
  • - законодательно предусмотреть возможность увольнения без права повторного приема сотрудника, если он не отвечает предъявляемым требованиям в период прохождения испытательного срока;
  • - законодательно закрепить дополнительное требование о наличии двухлетнего опыта работы по определенному направлению деятельности при назначении сотрудника ФСИН России на руководящую должность;
  • - разработка и внедрение обязательного антикоррупционного обучения как для вновь принятых на службу сотрудников уголовно-исполнительной системы, так и для действующих;
  • - закрепление в ведомственных нормативных правовых актах ротации руководителей служб, подразделений и учреждений ФСИН России. В настоящее время вопросы плановой ротации кадров в системе органов и учреждений ФСИН России приобретают особое значение, при этом важно подчеркнуть, что данный метод в рамках работы с кадрами в целях минимизации возможных коррупционных проявлений успешно зарекомендовавшей себя в развитых зарубежных стран. В свою очередь, в уголовно-исполнительной системе России необходимо его правовое закрепление. В органах МВД России уже законодательно закреплен данный институт. Согласно федеральному закону от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 возможность ротации прописывается в служебном контракте и фактически реализуется только с согласия самого сотрудника. При подготовительных процедурах к данному перемещению в отношении сотрудников проводятся стандартные проверки, в том числе по линии службы собственной безопасности. Институт ротации доказал свою эффективность, поэтому для повышения престижа труда и развития нормативной базы в данной сфере требуется закрепить ротацию как обязательную процедуру при прохождении службы в уголовно-исполнительной системе.

  • [1] Transparency International: Индекс восприятия коррупции 2014 года.[Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий. URL: http://gtmarket.ru (дата обращения: 12.03.2015)
  • [2] Corrupt Practices Investigation Bureau // Prime Minister’s Office Singapore,2010. S.3.
  • [3] См.: Penal code of Singapore. 1985. URL: http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/ lxwesin.htm (дата обращения: 30.06.2012). 28
  • [4] См.: Шмелева К.Л. КНР против коррупции: стратегия, практика, криминологическая оценка // Российский следователь. 2010. № 7. С. 34.
  • [5] См.: Габуев А. Коррупция в Китае набирает аппаратный вес // Коммерсантъ. 2007. № 164. С. 26.
  • [6] См.: Современное законодательство Китайской Народной Республики:Сб. нормат. актов / Под ред. Л.М. Гудошникова. М., 2004. С. 106.
  • [7] См.: Там же. С. 110.
  • [8] См.: Современное законодательство Китайской Народной Республики /под ред. Л. М. Гудошникова. С. 113.
  • [9] Там же. С. 118.
  • [10] См.: Уголовный кодекс Китайской Народной Республики / Под ред.А.И. Коробеева; пер. с кит. Д. В. Вичикова. СПб., 2001. С. 254.
  • [11] См.: Кэ Ч. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах Китая //Прокурорская и следственная практика. 1999. № 3-4. С. 219.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >