Система органов, обладающих полномочиями в сфере бюджетного контроля

Рассматривая государственный финансовый контроль, а следовательно, и бюджетный, как функцию управления финансовыми потоками, следует заметить, что эта функция осуществляется всеми органами власти и управления независимо от характера их основной деятельности. Государственный финансовый контроль является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависят от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках государственного финансового контроля.

Бюджетный контроль осуществляют Президент РФ, представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, специализированные контрольные органы.

Президент РФ обращается с ежегодным бюджетным посланием к Федеральному Собранию РФ, подписывает и обнародует федеральные законы, представители Президента РФ принимают участие в рассмотрении секретных статей федерального бюджета.

В структуре Администрации Президента РФ существует Контрольное управление Президента РФ[1], которое от имени Президента осуществляет следующие контрольные полномочия:

  • а) контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
  • б) контроль над реализацией общенациональных проектов;
  • в) контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
  • г) контроль над реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;
  • д) информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений о предупреждении и об устранении выявленных нарушений.

Законодательные (представительные) органы в процессе осуществления бюджетного контроля имеют права:

  • а) получать от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимые сопроводительные материалы при утверждении бюджета;
  • б) получать от финансовых органов оперативную информацию об исполнении бюджетов;
  • в) утверждать (или отказывать в утверждении) отчет об исполнении бюджета;
  • г) создавать собственные контрольные органы (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);
  • д) оценивать деятельность органов, исполняющих бюджеты.

При реализации контрольных полномочий законодательных (представительных органов) важную роль играют специально созданные собственные контрольные органы, а именно Счетная палата РФ, контрольные палаты и т. п.[2]

В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции РФ Государственная Дума и Совет Федерации образуют Счетную палату РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Счетная палата отличается от других органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, прежде всего тем, что ее образование предусмотрено нормами Конституции РФ.

В отчете о работе Счетной палаты РФ в 2007 г. было отмечено, что в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ система контроля Счетной палаты РФ интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за исполнением бюджета каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях:

  • 1) стадии предварительного контроля проектов бюджетов на очередной финансовый год;
  • 2) стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года;
  • 3) стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год.

В силу Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» ее задачами являются:

  • 1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • 2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;
  • 3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;
  • 4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
  • 5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;
  • 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;
  • 7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
  • 8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;
  • 9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либоуправляютею, атакже имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и прочие льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот.

По результатам контрольных мероприятий Счетная палата РФ выдает предписания, представления, а Коллегия Счетной палаты РФ по согласованию с Государственной Думой РФ может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита. При выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений Счетная палата направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Председатель Счетной палаты РФ (2000—2013) С. В. Степашин высказывает позицию о выделении государственного аудита как особого вида государственного контроля. Он отмечает, что государственный аудит — «это система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами»1. И обосновывает существование конституционного аудита как «нового направления в социальных науках, исследующего конституционные основы, теорию, методологию и практику государственного аудита как особого экономического, социального, общественно-политического института, главной целью которого является осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению вверенными им общественными ресурсами»[3] [4].

Однако эффективности фактической модели государственного аудита не способствует отсутствие у Счетной палаты сколько-нибудь значимых полномочий юридического принуждения. Правовой статус Счетной палаты не представляет права ее аудиторам применять санкции к нарушителям финансового законодательства. Более того, отмечает С. В. Степашин, Счетная палата не наделена полномочиями по привлечению к ответственности лиц, не явившихся по вызову на слушания в Счетную палату, в то время как подобная неявка является неуважением органа государства, т. е. по всем юридическим правилам образует состав наказуемого деяния[5].

Законодательство субъектов РФ выделяет две группы контрольносчетных органов:

  • 1) счетные палаты, которые самостоятельны, независимы в своей деятельности от иных государственных институтов;
  • 2) счетные палаты, являющиеся составной частью законодательных (представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов, не наделенных правами юридического лица.

Ассоциация контрольно-счетных органов РФ на IV конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ приняла Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, среди которых принципы: законности, независимости, объективности, системности, гласности, ответственности, профессионализма, соблюдения профессиональной этики.

Реализация данных принципов должна осуществляться одновременно с созданием единой, функционально структурированной системы органов финансового контроля Российской Федерации.

Бюджетный контроль также осуществляют исполнительные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, местная администрация муниципальных образований.

В соответствии со ст. 266 Б К РФ финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Кроме того, органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую при осуществлении парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, БК РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, органы исполнительной власти в первую очередь осуществляют бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета. Контроль за исполнением бюджета осуществляется по двум основным направлениям:

  • 1) за исполнением бюджета по доходам (контроль за зачислением на единый счет бюджета доходов; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов; зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм; уточнением администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
  • 2) исполнением бюджета по расходам (контроль за принятием бюджетных обязательств; подтверждением денежных обязательств;

санкционированием оплаты денежных обязательств; подтверждением исполнения денежных обязательств).

Однако контрольные полномочия присущи органам исполнительной власти и на стадии составления проекта бюджета, а также на стадиях составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора[6] осуществляет финансовый контроль над использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Данная Служба контролирует исполнение органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Также Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет права:

в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях — получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций — проверять денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы — сличать записи, документы и данные с записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания об устранении выявленных нарушений;

контролировать своевременность и полноту устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;

заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

привлекать в установленном порядке к проработке вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;

давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной службы финансовобюджетного надзора;

контролировать деятельность территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и подведомственных организаций.

Федеральное казначейство[7] является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство контролирует:

непревышение лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

непревышение бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

непревышение кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований;

непревышение кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных ассигнований;

соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

наличие у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.

В соответствии со ст. 269 БК РФ главные распорядители бюджетных средств ведут финансовый контроль над подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств контролируют использование субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Также они вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, в том числе в части полноты и достоверности представляемой бюджетной отчетности.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов. Они контролируют правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты в бюджет государственной пошлины и денежных взысканий (штрафов).

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета и вправе проводить проверки указанных лиц.

В соответствии со ст. 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

  • [1] См. подробнее Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утвержденииПоложения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации».
  • [2] См.: Погосян Н. Д. Указ, соч.; Шохин С. О. Правовое обеспечение деятельностиконтрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): дис. ... д-раюрид. наук. М., 1999; Степашин С. В. Конституционный аудит. М., 2006.
  • [3] Степашин С. В. Указ. соч. С. 15.
  • [4] Там же. С. 22.
  • [5] Там же. С. 200.
  • [6] См. постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утвержденииПоложения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
  • [7] См. постановление Правительства РФ от 5 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральномказначействе».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >