Контрольное правоотношение

Исследование контрольных правоотношений, как разновидности финансовых правоотношений, облегчит поиск оптимальных рекомендаций обновления законодательства о контроле с учетом современных требований1. Специфика правоотношения проявляется в различных классификациях, в том числе по отраслям права, по их системно-функциональному характеру с учетом разграничения на регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, правотворческие, правоприменительные и правореализующие не по отраслям права, а по их служебной роли в правовом механизме[1] [2]. Это положение полностью распространяется и на контрольные правоотношения, которые представляют собой правовую связь между контролирующим и подконтрольным субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случаях их нарушения.

Контрольные правоотношения имеют государственно-властный характер, т. е. представляют собой «властеотношения». Любой вид социального контроля есть атрибут власти, важнейшее его проявление. Следовательно, контрольным отношениям всегда присущ властноволевой момент. Это означает, что каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем1. Например, властные полномочия контролирующих органов выражаются в том, что в пределах отведенной им компетенции они вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных органов, независимо от их желания определять вопросы, по которым необходима проверка, избирать в пределах своей компетенции и принимать на месте меры к устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц[3] [4].

В контрольном правоотношении выделяют два уровня: материальный и процессуальный, а точнее, организационный и организуемый, где правоотношения организационные (организующие) призваны обеспечить движение других общественных отношений, которые условно определяются как организуемые.

Материально-правовой аспект организуемых правоотношений самый многообразный, он объединяет управленческие, хозяйственные, кадровые, правотворческие, правоохранительные и многие иные правоотношения, которые являются объектом отдельного изучения. Мы же исследуем контрольно-процессуальные, организующие правоотношения.

Контрольные правоотношения, во-первых, построены на началах субординации, так как всегда строятся на принципе власти и подчинения; во-вторых, как правило, имеют иной состав участников, нежели состав участников организуемых отношений; в-третьих, складываются не ради осуществления своих интересов, а ради реализации «чужого» интереса, заложенного в организуемых отношениях, и, как правило, имеют вспомогательный характер, выполняют служебную роль по отношению к последним.

Структура любого правоотношения включает следующие элементы: субъекты, содержание и объекты. Важное значение имеют и юридические факты, являющиеся основаниями возникновения, изменения или прекращения правоотношений.

Особую роль в контрольных правоотношениях играют субъекты, выполняющие функцию генератора складывающихся специфических социальных связей по поводу реализации конкретной нормы материального права и в целях установления объективной истины и вынесения решения по делу. При помощи субъекта определяются задачи, характер, формы и объем контроля. По отношению к нему остальные компоненты имеют вспомогательный, производный характер[5].

Характер субъектов контрольного правоотношения весьма разнообразен, но прежде всего многообразен их состав. Субъекты подразделяются, с одной стороны, на группу, непосредственно заинтересованную в результатах контрольного процесса, т. е. на тех, чьи интересы защищаются, а реализации субъективных прав, осуществлению юридических обязанностей и юридической ответственности подчинен весь арсенал процессуальных способов, средств и приемов, с другой — на группу «лидирующих» субъектов, выполняющих свои функции в «чужих» интересах в целях оптимального решения контрольного дела и наделенных определенными властными полномочиями. К первой группе относятся субъекты контролируемые, ко второй — контролирующие.

Отличительной особенностью контроля является его осуществление всеми без исключения органами государства и их должностными лицами, что не исключает существования системы специальных контрольных органов. Множественность органов, осуществляющих контрольную деятельность, позволяет выделить критерии их систематизации: по характеру властных полномочий; организационно-правовые формы проведения контроля; направленность контрольной деятельности, характер соединения юрисдикционных и организационных способов воздействия; юридические последствия контроля; контроль со стороны государственных, муниципальных органов и негосударственных контрольных органов, правоохранительных органов.

Таким образом, государственно-властное начало в контрольном правоотношении предполагает наличие обязательного, специального (лидирующего) субъекта, являющегося активным носителем функций контроля в отличие от другой стороны, которая испытывает контрольное воздействие первой. Законодательство не только указывает на субъектов, наделенных полномочиями проведения финансового контроля, но и определяет круг контролируемых субъектов.

Несмотря на властный характер контрольно-процессуальных правоотношений, их субъекты связаны между собой коррелятивными связями. Например, контрольно-процессуальным полномочиям лидирующего субъекта корреспондирует контрольно-процессуальная обязанность или юридическая ответственность подконтрольного субъекта. Чтобы специфическая социальная связь такого типа не оказалась только возможностью, предусмотренной нормами процессуального характера, субъекты контрольных правоотношений должны обладать в первую очередь правосубъектностью, которая сама выступает элементом правового статуса. Таким образом, чтобы должностное лицо, орган или организация стали субъектами контрольных правоотношений, требуются наличие процессуальной регламентации их деятельности в нормах процессуального права (определение в пределах компетенции полномочий для субъектов, осуществляющих контроль, и наделение процессуальными правами и обязанностями контролируемых субъектов) и соответственно совершение предусмотренных процессуальными нормами контрольных действий.

Кроме обязательных субъектов контрольного правоотношения, между которыми существует корреспондирующая связь, можно выделить факультативные, т. е. все другие субъекты, чьи процессуальные действия служат лишь средствами доказывания (свидетели, эксперты и др.). Их цель — выполнение государственных задач.

Итак, субъекты контрольных правоотношений подразделяются на лидирующих, непосредственно заинтересованных и вспомогательных.

Вопрос о содержании контрольных правоотношений представляет не только теоретический интерес, он имеет большое практическое значение. От того насколько точно и полно будет установлено содержание контрольных правоотношений и сам характер субъективных контрольно-процессуальных прав, обязанностей, полномочий и юридической ответственности, зависит эффект разбирательства юридического дела, а следовательно, и принятие справедливого, законного решения, что в итоге обеспечивает эффективность всего контрольного процесса.

Исходными положениями в раскрытии специфики содержания контрольного правоотношения, установлении характера связей составляющих его компонентов являются, с одной стороны, выводы общей теории права о содержании правоотношений, а с другой — принципиальные характеристики субъектов контрольных правоотношений, являющихся непосредственными носителями этого содержания.

Некоторые авторы полагают, что наиболее плодотворным при раскрытии процессуального правоотношения будет подход, при котором правоотношение рассматривается в качестве специфической социальной связи. Это содержание наиболее контрастно проявляется не столько наличием у его субъектов правомочий, юридических обязанностей или юридической ответственности, сколько благодаря тому, что составляющие его компоненты в конкретных правоотношениях связаны между собой и всегда корреспондируют друг другу. На эту связь обращает внимание и Е. В. Шорина, отмечая, что в контрольном правоотношении «праву одной стороны проверять законность и целесообразность управленческой деятельности, фактическое исполнение принятых решений и даваемых заданий корреспондирует обязанность другой — создавать нужные для этого условия, выполнять требования контролирующего органа. В свою очередь, проверяемый орган государственного управления, его руководитель вправе требовать, чтобы проводимый за их работой контроль не выходил за рамки полномочий, установленных для проверяющего органа или лица законодательством» 1.

Права и обязанности органов контроля характеризуются большим разнообразием, что составляет благоприятную почву для их классификации. При рассмотрении данного вопроса мы исходим из того, что права органов государственного контроля в то же время являются их обязанностями, так как деятельность по осуществлению контроля всегда связана с выполнением возложенных на контролирующий орган обязанностей. В данном аспекте целесообразно выделять контрольные полномочия соответствующего лидирующего (контролирующего) субъекта процесса, а также корреспондирующие им контрольно-процессуальные права, обязанности и ответственность заинтересованных (подконтрольных) субъектов процесса.

Обычно выделяют четыре группы контрольных полномочий[6] [7]:1) выполнять контроль по своей инициативе беспрепятственно в любое время в пределах своей компетенции; 2) давать в случае необходимости соответствующим органам и должностным лицам указания обязательного характера по устранению вскрытых нарушений и их последствий; 3) привлекать к ответственности виновных должностных лиц; 4) вырабатывать рекомендации превентивного характера, что особенно важно для осуществления финансового контроля в сфере финансовой деятельности.

Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет сказать, что данная классификация имеет общий характер, так как отражает особенности полномочий большинства органов контроля. Однако наряду с общими чертами, предопределяемыми единой сущностью функции контроля, полномочия субъектов контроля имеют и отличия, вытекающие из природы самого субъекта и вида контрольного производства.

К полномочиям первой группы относятся права проводить ревизии, проверки и обследования подконтрольных объектов по своей инициативе, беспрепятственно в любое время посещать их и получать от подконтрольных субъектов необходимую документацию, статистические отчеты, справки, иные материалы, объяснения должностных лиц, отражающие содержание их деятельности по проверяемым вопросам и т. п. Этим полномочиям соответствуют обязанности подконтрольных субъектов создавать контролирующим субъектам условия, необходимые для работы.

Факт наличия у «лидирующих» субъектов полномочий на осуществление контроля позволяет проводить его при первой необходимости независимо от согласия и желания руководителей тех или иных подконтрольных субъектов.

Ко второй группе относятся полномочия давать в случае необходимости соответствующим органам и должностным лицам указания обязательного характера по устранению вскрытых нарушений и их последствий. Ими наделены все органы государственного контроля.

Третью группу составляют полномочия, связанные с возможностью привлечения к юридической ответственности должностных лиц, виновных в недостатках и нарушениях, и оказания на них государственного воздействия — полномочия по привлечению к административной ответственности, предоставленные государственным инспекциям.

Четвертая группа объединяет полномочия по выработке рекомендаций превентивного характера. Эти полномочия реализуются в процессе обобщения результатов проверок, выявления и изучения причин конкретных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработки и проведения в жизнь предупредительных мероприятий организационного и воспитательного характера, дачи рекомендаций и обязательных указаний подконтрольным субъектам по применению соответствующих превентивных мер.

Законодательство не только предоставляет контролирующим субъектам определенные полномочия, но и наделяет подконтрольные субъекты правом обжаловать решения контрольных органов в определенный срок.

В общей теории права традиционно объектами правоотношений признаются различные материальные и нематериальные блага, способные удовлетворять потребности субъектов, т. е. интерес управомоченного лица. В ряде исследований, где в той или иной мере затрагиваются вопросы процессуальных правоотношений, высказаны мнения, что объектом указанного правоотношения признается материальное правоотношение, ради которого и сложилось процессуальное правоотношение, либо понятием объекта охватывается и то, и другое1.

Принимая во внимание специфику субъектного состава контрольного правоотношения, можно говорить о двух аспектах в исследовании объекта контрольного правоотношения: применительно к «лидирующим» субъектам и «ординарным» участникам процесса.

Объект в контрольном правоотношении, способный удовлетворять интерес подконтрольных субъектов, непосредственно заинтересованных в результатах процесса, можно условно обозначить как внешний объект — то, по поводу чего складывается данное правоотношение. Фактически он соответствует объекту материально-правового отношения.

Однако когда речь идет о «лидирующих» субъектах, наделенных властными полномочиями в контрольном процессе, не ставится вопрос о личной материальной или нематериальной заинтересованности контролирующего субъекта в процессе осуществления предоставленных ему полномочий, он действует в «чужом» материальном интересе, выполняя свои служебные функции. В данном случае можно говорить о непосредственном объекте в контрольном правоотношении, т. е. о том, на что направлено правоотношение. В качестве непосредственного объекта выступает само правовое воздействие контролирующего субъекта на подконтрольный субъект.

Непосредственным объектом контрольного правоотношения выступает субъективная деятельность контролируемых, различаемая применительно к трем сферам общественной деятельности: политико-административной, хозяйственной и социально-культурной. Сфера народного хозяйства, например, как объект контрольного правоотношения в материально-структурном плане включает отрасли промышленности, капитального строительства, транспорта и т. п.

Решение любого юридического дела всегда связано с анализом фактических обстоятельств. Отмечая это, С. С. Алексеев одновременно полагает, что с практической точки зрения применение юридических норм и представляет собой в значительной своей части деятельность, направленную на анализ юридических фактов. Вот почему необходимы знания о юридических фактах, их особенностях, разновидностях, составах[8] [9].

Если субъекты представляют собой генерирующий компонент в составе процессуального правоотношения, объекты характеризуют его с сущностной стороны, то юридические факты являются динамической основой процессуальных правоотношений. Причем юридический факт — это не просто жизненный случай, а факт, определенным образом расцениваемый нормами права. Естественно, что конкретное жизненное обстоятельство может быть представлено в виде юридического факта, если оно предусмотрено нормой права (обычно такое указание содержится в гипотезе правовой нормы). Это вытекает из традиционного определения юридических фактов как конкретных жизненных обстоятельств, с которыми нормы права связывают динамику (движение) правоотношений (возникновение, изменение и прекращение).

В контрольных правоотношениях обнаруживается многочисленность и разнородность юридических фактов. Особенностью является то, что они в единственном числе не имеют юридической силы и выступают только в виде фактического (юридического) состава — органической совокупности нескольких жизненных обстоятельств.

Роль своеобразного юридического факта при возникновении контрольно-процессуального правоотношения выполняет соответствующее материальное правоотношение. Представляется, что, во-первых, характером материально-правового отношения определяется подведомственность контрольного дела соответствующему субъекту контроля и, во-вторых, одной из особенностей юридических фактов контрольного правоотношения является то, что в их совокупности (юридическом составе) определяющее значение приобретают такие факты, которые формируются в материальных правоотношениях. Они передают юридическую энергию нормы материального права в динамику контрольного производства.

Юридические события как вид юридических фактов — это обстоятельства, не зависящие от воли людей. Существование данной правовой категории в структуре юридических составов не вызывает сомнений. Однако природа их такова, что события могут служить только поводом к совершению действия или к бездействию лиц, участвующих в процессе. В совокупности с правомерными действиями, т. е. в пределах единых фактических составов, события могут играть роль зависимого, подчиненного явления по отношению к действиям, и наоборот. Так, истечение сроков влечет наступление существенных правовых последствий: утрачивается право на обжалование, правовой акт вступает в законную силу и т. п.

Из вышесказанного вытекают следующие особенности: 1) динамика содержания контрольных правоотношений всегда обусловлена наличием не отдельных юридических фактов, а юридических состаbob; 2) юридические составы контрольных правоотношений охватывают соответствующее материальное правоотношение, юридически значимые контрольно-процессуальные действия, юридические события, юридические состояния, процессуальные акты-документы.

Правовые акты-документы контрольных органов относятся к категории правоприменительных. Юридическая природа таких актов заключается в том, что они являются результатом реализации государственно-властных полномочий компетентных контрольных органов. Контрольные акты-документы отграничиваются от нормативных актов, так как принимаются в порядке контроля за выполнением уже действующих актов. Содержащиеся в них государственно-властные предписания направлены на обеспечение исполнения законов и иных юридических актов. Указанная специфика имеет принципиальное значение: акты-документы контрольных органов не входят в общую систему нормативных актов государства.

Можно выделить следующие особенности актов-документов контрольных органов: 1) они носят персонифицированный характер (касаются конкретных организаций и определенных должностных лиц и всегда указывают на определенные субъекты исполнения); 2) предписания контрольных органов связаны с разрешением конкретного юридического дела, касаются определенных жизненных обстоятельств; 3) они являются актами разового действия.

Все акты-документы контрольных органов можно подразделить на две группы: принимаемые по вопросам внешнего контроля (по результатам контрольной деятельности) и принимаемые по вопросам организационной работы самих контрольных органов.

Несмотря на многообразие контрольных актов-документов, к ним предъявляется ряд общих требований: подзаконность, обоснованность и всесторонность. Подзаконность — это общее правовое свойство контрольных актов-документов, относящееся как к самому содержанию акта, так и к его форме. Подзаконность наглядно прослеживается в наименованиях актов, когда прямо указывается, что речь идет о результатах выполнения заданий и т. п. Требование обоснованности предполагает, чтобы предписания, содержащиеся в контрольном акте-документе, были основаны на истинных фактах, определенным образом доказанных и зафиксированных. Эти факты должны достаточно полно отразить положение дел на подконтрольном объекте, что обеспечит выполнение требования всесторонности.

К требованиям, предъявляемым к форме контрольного акта-документа, можно отнести следующие: издается на основе и в соответствии с применяемыми нормами, т. е. носит подзаконный характер; принимается компетентным субъектом контроля в пределах предоставленных ему полномочий; выносится при условии точного соблюдения норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению в данном случае; содержит индивидуально-конкретные правовые предписания, обращенные к определенным лицам; носит государственно-властный характер; вызывает возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений; подтверждает наличие или устанавливает отсутствие материально-правовых отношений; служит одним из средств выполнения организующей и творческой деятельности государства; выносится в определенном порядке и выражается в установленной законом форме.

Следовательно, контрольный акт-документ должен содержать следующие данные: от какого органа или лица он исходит; какова дата его принятия; какому конкретному лицу адресуется данный акт; в чем состоит существо решения вопроса; в соответствии с какими фактическими материалами принято данное решение; каково конкретное авторство контрольного акта-документа; каков срок вступления (исполнения) акта в силу; каков порядок обжалования; каковы юридические последствия.

Немаловажное значение приобретает и сама форма изложения содержания контрольного акта-документа. Он должен отвечать требованиям: конкретности, краткости, четкости, ясности и т. п. В контрольном акте-документе должен быть заложен весь тот практический и теоретический материал, который позволяет охарактеризовать такой акт как законный, обоснованный и всесторонний.

В структуре контрольных актов-документов можно выделить три части: вводная, констатирующая, резолютивная. Каждая из них должна отвечать определенным требованиям. Во вводной части указываются: наименование контрольного акта-документа; наименование контрольного органа; место и время вынесения акта; указание, в отношении кого, какого органа осуществляется контроль; указание на основные вопросы, подлежащие выяснению в процессе контроля, и др. В констатирующей части излагается состояние дел на подконтрольном объекте; даются анализ фактических обстоятельств дела, их доказательственное значение; делаются выводы о состоянии дел на подконтрольном объекте; указываются юридические нормы, которые кладутся в основу принимаемого контрольного акта-документа. Резолютивная часть содержит конечные выводы из установленных фактических обстоятельств.

Акты-документы в контрольном производстве имеют определенное назначение и выполняют фиксационную, информационную и динамическую функции.

Определяющей функцией является фиксационная, поскольку контрольные документы предназначены для закрепления, объективизации полученных в ходе совершения контрольных действий результатов на любом отрезке контрольного производства. В этом аспекте контрольные документы являются следствием логического завершения элементарных контрольных действий (акт ревизии).

Информационную функцию выполняет любой контрольный документ, ибо в каждом из них заложена информация о фактах.

При помощи контрольных документов как специфических юридических фактов осуществляется возникновение, изменение и прекращение конкретных контрольных правоотношений, поэтому можно говорить о динамической функции контрольных документов.

В зависимости от непосредственного назначения в динамике контрольного процесса и отдельного контрольного производства все документы можно подразделить на исходные, промежуточные, завершающие и информационные.

  • [1] Подробнее о финансовом правоотношении см.: Сорокин В. Д. Административнопроцессуальные отношения. Л., 1968; Ермакова Т. С. Финансовое правоотношение. Л.,1985; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997.
  • [2] Подробнее о понятии и видах правоотношений см.: Александров Н. Г. Законностьи правоотношения в советском обществе. М., 1955; Брауде И. Л. К вопросу об объектеправоотношения по советскому гражданскому праву // Советское государство и право.1951. № 3. С. 56—59; Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе.М., 1958; Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношения. М.,1980; Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959; Халфина Р. О. Общее учение оправоотношении. М., 1974; и др.
  • [3] См.: Селивон Н. Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов.Киев, 1980. С. 81.
  • [4] См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М„ 1981. С. 183.
  • [5] См.: Шорина Е. В. Указ. соч. С. 43.
  • [6] Шорина Е. В. Указ. соч. С. 43—44.
  • [7] Подробнее о контрольных полномочиях субъектов см.: Алехин А. П., Кармолиц-кий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М.,1996; Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; Воронина Л. И.,Шохин С. О. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика примененияв России. М., 1997; и др.
  • [8] См.: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 109—112;Божьев В. П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М., 1975. С. 139; Дюря-гин И. Я. Право и управление. М., 1981. С. 106.
  • [9] См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >