Место государственного и муниципального финансового контроля в системе финансового права

Понятие и принципы государственного и муниципального финансового контроля как подотрасли финансового права

Государственный и муниципальный финансовый контроль, как отмечалось выше, осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, т. е. в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти.

В рыночных условиях происходит усложнение финансовой деятельности, и как следствие — к усложнению финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики, в том числе рыночной экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. д. Следовательно, финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан- предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.

Представляется возможным определить финансовый контроль как деятельность уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением законности в процессе собирания, распределения, перераспределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан.

Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои формы, методы, способы реализации. Раскрытию сущности контроля способствует рассмотрение его во всех аспектах своего проявления. Однако определяющим его назначение в обществе является выявление его соотношения с государственным управлением. В связи с этим наиболее полной характеристике финансового контроля способствует рассмотрение его в системе категорий «цель — средство — результат»'.

Целью государственного управления является достижение в обществе правового порядка, деятельности, строящейся в строгом соответствии с требованиями закона, которая закрепляется в нормативноправовых актах. Для достижения названной цели государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности. Следовательно, финансовой контроль, включая государственный, выступает средством достижения стоящих перед государством целей — установления правопорядка. Соответственно, целью финансового контроля является достижение правопорядка, а не только соблюдение законности, как принято говорить об этом в специальной литературе. Подобный подход не отражает всех аспектов финансового контроля, ограничивает его социальное назначение.

Поскольку обеспечение законности является не конечной целью правового регулирования, а условием достижения стабильности, урегулированное™ правом различных общественных отношений, финансовый контроль не сводится только к контролю того, как субъекты финансовых отношений соблюдают законодательство страны. Учитывая противоречивый характер последнего, цели государства были бы упрощены и сведены лишь к некоей констатации того, имеет место правонарушение или нет. Функции финансового контроля, направления его деятельности позволяют ему, как мы отмечали выше, выступать каналом обратной связи, дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т. п.

Основная цель человеческой деятельности состоит в удовлетворении жизненных потребностей в той или иной сфере общественных отношений, в том числе в сфере финансовых. С позиций государственной власти эта деятельность членов общества должна проходить в рамках закона, не противоречить нормативным требованиям, регулирующим общественные отношения, в которые они вступают. В этом аспекте мы говорим о цели и правового регулирования, и государственного управления. Только в случае соответствия поведения людей нормам закона возможны достижение и установление в обществе правопорядка как реализованной цели правового регулирования и государственного управления. [1]

Для достижения цели необходимы соответствующие средства, по отношению к которым эта цель выступает первичной, детерминирующей. Благодаря средству реализованная цель обретает объективность, конкретность. Цель в данном случае определяет правовые, организационные (имеются в виду специализированные органы) средства, с помощью которых эта цель достигается[2]. Определенной цели должны соответствовать и определенные средства по ее реализации, между ними существует необходимое отношение. Поэтому связь названной цели и финансового контроля предстает не как внешнее отношение, независимых друг от друга явлений, а как внутреннее необходимое, как особого рода единство [3].

Организация государством проведения финансового контроля путем придания ему правовой формы, а также создания соответствующих организационных структур предстает средством достижения стоящих перед ним целей. Финансовый контроль в данном отношении выступает как категория «средство». «В качестве средства явления выступают в отношениях с целью не столько в своем собственном движении и собственной жизни, сколько лишь в той связи, которая соединяет их с целями, которым они служат и по отношению к которым они как раз и определяются как средства... Средство есть не что иное, как определенность объекта через цель»[4]. В действительности соотношение государственного управления, правового регулирования, финансового контроля, законности, правопорядка не является простым и должно быть рассмотрено в виде сложной системы отношений. В частности, в финансовом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов. Однако определяет содержание, направленность финансового контроля его местоположение в рассмотренной нами связи «цель — средство — результат».

В рыночных условиях, как отмечалось, происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие — усложнение и финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики. Усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. д. Следовательно, финансовый контроль в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов охватывает финансовую деятельность не только государственных и муниципальных организаций, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей.

Достижение поставленных перед финансовым контролем, в первую очередь государственным финансовым контролем, целей требует реализации определенных задач: а) проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений; б) проверки правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т. д.); в) проверки соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами;

  • г) выявления внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов;
  • д) превентивной задачи, состоящей в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины; е) проверки законности в деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности.

Результатом реализации названных задач является достижение правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности. Финансовый контроль обеспечивает, таким образом, обратную связь, что является необходимым условием принятия верных управленческих решений.

Публичные интересы в области финансового контроля заключаются в успешной реализации финансовой политики, эффективном использовании публичных финансовых ресурсов. Общесоциальное значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются:

  • 1) соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами;
  • 2) экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их публичным интересам.

Реализация публичных интересов при осуществлении финансового контроля в условиях проведения экономических реформ в Российской Федерации предполагает: установление скоординированной структуры государственного и иных видов финансового контроля в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и единой системы информационного обеспечения между субъектами финансового контроля;

разработку механизма взаимодействия и четкого разграничения полномочий и ответственности между субъектами государственного финансового контроля в целях исключения дублирования и параллелизма в работе;

определение основных положений взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;

усиление контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций, в том числе связанных с незаконным вывозом за рубеж и репатриацией российского капитала, и проверку выполнения государственных международных финансовых обязательств;

противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

установление порядка осуществления финансового контроля органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и создание единой системы мониторинга финансовых операций как основы информационного обеспечения государственного финансового контроля;

совершенствование бюджетных процедур в целях минимизации условий, способствующих потерям и нецелевому использованию бюджетных средств, обеспечения возврата их незаконного использования и поступления доходов от их использования в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, муниципальных образований и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

внесение изменений в уголовное, гражданское, бюджетное и административное законодательство РФ в части усиления мер ответственности за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств;

согласованное планирование проведения контрольных мероприятий всеми органами государственного финансового контроля в текущем году на очередной год;

установление единой методологии (стандартов) и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;

сотрудничество с органами государственного финансового контроля стран СНГ, иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами финансового контроля;

повышение кадрового, информационно-технического и материального обеспечения органов государственного финансового контроля, унификацию форм и методов их работы, более качественную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов в области государственного финансового контроля.

Представляется, что выделение и формулирование в законодательстве реализации публичных интересов как важнейшей составляющей политики социального государства в качестве основной цели осуществления финансового контроля в современных условиях является принципиальным.

Серьезным заблуждением является неверная трактовка целепола- гания публичного интереса при осуществлении государственного финансового контроля. В качестве основной цели подобного контроля зачастую декларируется проверка законности расходования финансовых средств. Но при этом за пределами научного анализа остаются вопросы реализации публичного интереса. При таком подходе разработка концепции государственного финансового контроля с неизбежностью сводится к набору неких эмпирических (финансово-отчетных) сведений о допущенных нарушениях, что само по себе полезно, но явно недостаточно, так как подобная констатация не содержит механизмов преодоления подобного положения.

Публичные интересы в сфере финансового контроля обусловливаются целым комплексом причин:

  • а) обеспечение контроля за расходованием финансовых средств происходит в интересах населения страны;
  • б) верно избранная система финансового контроля способствует привлечению не только иностранных инвестиций в экономику страны, но и средств негосударственных организаций на выполнение общесоциальных задач в рыночных условиях. Это обеспечивается с помощью банковской инфраструктуры, других финансовых учреждений и кредитных организаций;
  • в) эффективный финансовый контроль обеспечивает необходимую взаимосвязь между планируемым правительством, государственными финансовыми учреждениями уровнем экономического развития страны и фактическими результатами. Это способствует совершенствованию механизмов принятия и реализации управленческих решений в сфере публичных финансов.

Решение перечисленных выше задач невозможно без структурирования самого финансового контроля, определения его собственного предмета. Следует подвергнуть глубокому анализу собственную организацию государственного финансового контроля, рациональность осуществляющих его структур, их специализацию, координационные и субординационные взаимосвязи между ними. Элементы финансового контроля обнаруживаются в деятельности многих государственных и общественных органов. В то же время существует целый ряд подсистем государственных органов, которые заняты исключительно реализацией данных функций и полномочий.

Таким образом, стоящую перед финансовым контролем систему задач можно представить следующим образом:

обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед федеральным бюджетом, а также проверка выполнения этих обязательств;

проверка правильности использования государственными и муниципальными органами находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов;

контроль за сбалансированностью между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных фондов в целях недопущения перерасхода денежных средств;

проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств организациями;

выявление внутренних резервов производства в целях возможностей повышения рентабельности производства, более рационального и эффективного использования материальных и денежных средств;

предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины.

Решение данных задач позволит при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства обеспечить целевое и эффективное использование финансовых средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это будет реально способствовать усилению вертикали власти, что сегодня является одним из главных направлений государственного строительства в России, и дальнейшему развитию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Одним из важнейших направлений государственного финансового контроля является обеспечение публичных интересов в бюджетной сфере.

Публичные интересы при осуществлении бюджетного контроля состоят в следующем:

выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения стоящих перед обществом целей и задач в условиях рынка;

определение доходов бюджета по отдельным налогам и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребностей бесперебойного финансирования всех мероприятий общесоциального значения, предусмотренных бюджетом;

согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направляемой на преодоление инфляционных тенденций в экономике и на обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования), что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ, включая приоритетные национальные проекты;

осуществление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;

автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через систему автоматизации финансовых расчетов.

Задачи в области бюджетной политики, решения которых необходимо добиться в ходе подготовки и исполнения федерального закона о федеральном бюджете на очередной год, диктуются необходимостью достижения реального устойчивого экономического роста, обеспечения экономической безопасности государства и на этой основе повышения уровня жизни населения. Важнейшие из этих задач формулируются в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

В соответствии с положениями, содержащимися в посланиях Президента РФ, Правительство РФ обязано:

  • а) детализировать цели бюджетной политики;
  • б) добиваться реалистичности при формировании параметров основных макроэкономических показателей и основных характеристик федерального бюджета. Ошибки в прогнозировании социально-экономического развития, недооценка последствий негативных процессов, развивающихся в экономике, социальной сфере и финансовом секторе обрекают бюджетное планирование на неудачу;
  • в) контролировать целевое расходование бюджетных средств.

Как отмечалось выше, финансовый контроль не сводится только к проверке соблюдения норм законодательства органами, организациями, должностными, физическими лицами. Он должен быть направлен на выявление разработанной и проводимой публичной властью финансовой политики и соответствовать основным целям социального правового и демократического государства.

Объектом финансового контроля выступают не только денежные средства, но и материальные, трудовые и иные ресурсы.

Как отмечалось выше, формирование рынка на современном этапе сказалось и на финансовой деятельности, и на проведении финансового контроля в процессе ее осуществления. Изменились цели, задачи финансового контроля, его содержание и сфера применения. Как следствие, были упразднены органы народного, партийного контроля и сформированы новые контрольные органы, что позволяет говорить об изменении субъектного состава финансового контроля1.

Осуществление финансового контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права. Существуют различные мнения относительно ее расположения в системе финансового права.

Традиционно финансовый контроль определяют как институт финансового права, который относят к общей[5] [6] или особенной его части[7].

В последнее время в науке финансового права принято говорить о финансовом контроле как институте финансового права, относящемся к общей части финансового права, вместе с тем отмечается специфика проведения финансового контроля в сфере бюджета, налоговых отношений, страхования, кредитования, а также валютного контроля1. Необходимо отметить комплексность данного института, включающего нормы различных отраслей права, в том числе конституционного, административного, финансового[8] [9]. Вместе с тем представляется возможным высказать и иную позицию о месте финансового контроля в системе финансового права.

Несмотря на многообразие видов финансового контроля, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, его осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер самих финансов и финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, следует говорить об особой роли финансового контроля, в первую очередь государственного, на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Выделение названных финансово-правовых норм в подотрасль финансового права обусловлено важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом.

В теории права под подотраслью понимается обособленная часть отрасли права, объединяющая институты и нормы, которые регулируют специальные виды однородных по содержанию общественных отношений в области, составляющей предмет регулирования основной отрасли[10]. Необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась М. И. Пис- котиным. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права[11].

Для того чтобы определенная совокупность правовых норм могла образовать подотрасль, ей необходимо обладать рядом качеств. Она должна регулировать особую область однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. «Такая совокупность норм составляет цельную и обособленную систему, которая является главным подразделением соответствующей отрасли права. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии»[12].

В связи с этим представляется возможным говорить об особенностях данной подотрасли. Они заключаются в том, что это единственная подотрасль финансового права со сложной структурой, состоящей из финансово-правовых норм, включенных как в общую, так и в особенную его часть. К общей части финансового права можно отнести финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов. Финансово-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности и вследствие этого обладающие специфическими целями, задачами, содержанием, выраженными в специальных нормативных актах (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, банковское, страховое, валютное законодательство); сюда можно отнести и нормы, определяющие правовой статус контрольных органов в конкретной области финансовой деятельности, которые включаются в соответствующие институты финансового права.

Нормы, его образующие, носят всеобъемлющий, всепроникающий характер и могут различаться по следующим основаниям: 1) по целям и задачам осуществления финансового контроля в конкретной сфере финансовой деятельности; 2) объектам (содержанию или направлениям его осуществления); 3) формам и методам; 4) органам, на которые возложено его проведение (при этом необходимо учитывать их правовой статус и полномочия); 5) регламентирующим осуществление конкретных видов финансового контроля нормативным актам.

Структура другой подотрасли финансового права — налогового права — также включает общую и особенную части. Однако в отличие от финансового контроля налоговое право содержит нормы, которые относятся только к особенной части финансового права.

Сказанное позволяет не только подтвердить сделанный выше вывод о финансовом контроле как подотрасли финансового права, включающей финансово-правовые нормы общей и особенной его частей, но и обратить внимание на следующее. Нормы общей части финансового контроля оказываются как бы растворены, рассредоточены по различным нормативным правовым актам, регламентирующим отдельные виды финансового контроля.

Думается, что сказанное является аргументом необходимости принятия единого федерального закона, полностью посвященного вопросам регулирования финансового контроля, его роли в современных рыночных условиях. В нем должны быть раскрыты понятие, цели, задачи, принципы финансового контроля, формы и методы его проведения, перечень уполномоченных государственных органов. До сих пор законодательно не определено понятие ревизии, ее видов, не закреплены требования, предъявляемые к акту ревизии, и т. д. Принятие данного закона позволит восполнить имеющиеся пробелы в законодательстве, избежать дублирования перечисленных понятий в различных нормативных актах, упорядочить систему контрольных органов, их компетенцию, а также исключить нормы права, противоречащие друг другу.

  • [1] См.: Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты разработкисистемы категорий теории права. М., 1976. С. 150—186.
  • [2] 2 См.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 381.
  • [3] См.: Грачева Е. Ю. Понятие и структура правовой основы государственной и общественной жизни. М., 1983. С. 5, 6; Она же. Социалистическая законность и упрочение правовой основы государственной и общественной жизни // Соблюдение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел: сб. тр. адъюнктовАкадемии МВД СССР. М., 1984. С. 65; и др.
  • [4] Трубников Н. Н. О категориях «цель», «средство», «результат». М., 1968. С. 72.
  • [5] См.: Коростелев Ю. В. Государственный финансовый контроль: проблемы и решения // Финансы. 1997. № 8. С. 3—5; Белолипецкий В. Г. О совершенствовании государственного финансового контроля в России // Финансы. 1998. № 4. С. 47—50.
  • [6] См., например: Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1978;Советское финансовое право: учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М.,1982; Советское финансовое право: учебник / отв. ред. Г. С. Гуревич. М., 1985; Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право. Киев, 1983; Златарев Е., Христофоров В. Указ, соч.; Соколова Э. Д. Роль финансового контроля в управлении развитым социалистическим обществом // Innerstaatliches und internationales Finanzrecht derRGW-Lander und der SFRJ. Vol. 9-12. Mai 1983. S. 127-131; Bakese M. Ceskoslovenskefinancni pravo. Praha, 1979.
  • [7] См.: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствованиифинансовой деятельности Советского государства. М., 1983; Савин А. Ю. Финансовоеправо. М., 1997; и др.
  • [8] См.: Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996; Финансовое право: учебник /отв. ред. Я. И. Химичева. М., 1999; Зубаков А. В. Финансовое право:учеб, пособие. Минск, 1993; Предборський В. А. Финансовое право: курс лекций. Киев,1998; и др. Ранее автор настоящей главы и сама разделяла данную точку зрения. См.:Грачева Е. Ю., Куфакова Я. А., Пепеляев С. Г. Указ, соч.; Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д.Указ. соч.
  • [9] См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111.
  • [10] См.: Теория государства и права: учебник / под ред. А. М. Васильева. М., 1983.С. 284; Общая теория права и государства: учебник / под ред. В. В. Лазарева. М., 1996.С. 170, 171.
  • [11] См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50—56; и др.
  • [12] См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 50.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >