Полная версия

Главная arrow Право arrow Административная юстиция

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ. ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Возмещение вреда: история вопроса, ответственность за убытки

Суть вопроса о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями административных органов, нельзя всесторонне и полно раскрыть, не обратившись к истокам этого понятия как такового, без изучения его в историческом аспекте.

Понятие «ответственность за действия должностных лиц и органов власти» появилось сравнительно недавно.

Например, в средневековой Руси (XIV—XVI вв.) в целях защиты интересов местного населения предусматривалась лишь одна мера ответственности — смертная казнь для чиновников, которые «причинили обиду» местному населению.

В Двинской грамоте великого князя Василия 1398 г. можно было прочесть такую формулировку: «А через сю мою грамоту кто чем изобидит, или кто не имеет ходити по сей грамоте, бытии тому от мене от Великого Князя в казни». В Уставной белозерской грамоте 1488 г. указывалось: «А ком будет Белозерцам горожанам и становым людям и волостным, обида от наместников и от волостелей, и от тиунов обида и от доводчиков, они сами урок наметывают на наместников и на волостелей и на их людей. «А через сю мою грамоту кто что на них воз- мет, или чим изобидит, бытии тому от меня Великого Князя в казнь».

В уставных грамотах содержались также указания на ряд ограничений для местных правителей. Так, Л. Сомов отмечал, что во многих уставных грамотах были положения о мерах обеспечения населения от самовластия и злоупотребления со стороны местных правителей, в частности:

  • — статьи, ограждающие население от лихоимства со стороны местных административных лиц во время их разъезда по подведомственному им округу;
  • — статьи, запрещающие лицам, занимающим административные должности, заниматься торговлей, рыболовством и др., а также деятельностью, которая может принести обывателям материальный ущерб;
  • — определения, грозящие наказанием административным лицам в случае их неправильных действий и указывающие способы обжалования последних1.

Институт ответственности казны за действия чиновников, по сути, был заимствован на Западе, где он существовал уже в XIX в.

В России в XIX в. государственный бюджет только укрепляется, а в XX в. коренным образом меняются устройство власти и перераспределение финансовых средств, а также собственности в целом. Все сосредоточивается в руках государства. Лишь с этого времени возникает потребность в появлении такого института, как ответственность государственной казны за действия чиновников.

Интересным представляется догматическое исследование Н. И. Лазаревского[1] [2]. «В вопросе об имущественной ответственности должностных лиц за убытки, причиненные их неправильными или преступными должностными действиями, прежде всего, — пишет он, — следует установить, какой характер носят юридические основания этой ответственности, частноправовой или публичный». Отвечая на данный вопрос, автор исследования оценивает следующие теории юридических оснований ответственности должностных лиц.

  • 1. Основание ответственности должностных лиц, которое указывает Б. Н. Чичерин в курсе государственной науки. Основания ответственности, установленные в гражданском праве, пределы и условия этой ответственности не могут быть прямо применены к ответственности должностных лиц, но основания последней и ее условия должны быть выведены из существа публичных отношений, возникающих по поводу неправильных должностных действий.
  • 2. Учение французских ученых о «личных действиях» чиновника.
  • 3. Решения Гражданского кассационного департамента Правительствующего сената, который видит основание ответственности должностных лиц в том, что «когда они являются представителями государственной власти, обязанными применять ее со строгим соблюдением закона, они лично отвечают за действия, совершенные ими во вред частным лицам...».

На основе сказанного Н. И. Лазаревский делает вывод: «Из того, что должностные лица обязаны действовать со строгим применением закона, еще вовсе не следует, чтобы они были обязаны отвечать именно денежно: они обязаны отвечать дисциплинарно, быть может, уголовно, но для денежной ответственности чиновника своим имуществом требуется еще какое-либо новое юридическое основание.

Но даже если чиновники обязаны отвечать своим карманом. Перед кем они обязаны отвечать?

Ответ на данный вопрос видится в том, что действующее наше право, как это вполне твердо установлено и наукой и кассационной практикой, различает двоякого рода гражданскую ответственность, возникающую из неправильных действий должностных лиц административных ведомств.

I. Если должностное лицо совершило какое-либо незаконное действие как орган казны по управлению казенным имуществом, то причиненные убытки падают на казну. Казна отвечает за чиновника, как господа и верители отвечают за вред, причиненный их слугами и поверенными.

II. Если же должностное лицо действовало в качестве органа правительственной власти, то за убытки, причиненные его незаконными действиями, казна не отвечает. Ответственность падает всецело на должностное лицо, виновное в причинении этого вреда.

Этот второй род представляет две резко отличающиеся друг от друга разновидности, в зависимости от того, были ли причинены убытки действиями непреступными или же действиями, заключающими в себе признаки деяния, уголовно наказуемого.

В первом случае этого второго рода, т. е. если убытки причинены действием неправильным, но не признаваемым преступным, привлечение к гражданской ответственности совершается непосредственным предъявлением к должностному лицу гражданского иска.

Во втором случае, т. е. если убытки причинены деянием преступным, предъявление иска должно предшествовать преданию виновного должностного лица суду, что возможно только по постановлению начальства этого лица»[3].

Согласно установившейся практике материальные условия ответственности должностных лиц за их неправильные, но не преступные действия определялись ст. 684 Законов гражданских, в силу которой «всякий обязан вознаградить за вред и убытки, причиненные его деянием или упущением, хотя бы сие деяние или упущение и не составляли ни преступления, ни проступка...».

Распространение действия ст. 684 на должностных лиц представляется Н. И. Лазаревскому не соответствующим истинному смыслу этой статьи.

Чтобы уяснить действительный ее смысл, обратимся к истории.

Статья эта была основана на Законе от 21 марта 1851 г. Таким образом, она вступила в силу при действии Свода законов 1842 г. и Уложения о наказаниях 1845 г.

Том X Свода законов издания 1842 г. вопроса о гражданской ответственности должностных лиц не касался вовсе. Вопрос этот регулировался законами уголовными: частью второй т. XV издания Свода законов 1842 г. и Уложением 1845 г.

Хотя по существу своему эти уголовные кодексы и не должны были касаться действий, не содержащих признаков преступления, но и Свод 1842 г., и Уложение 1845 г. в главе о служебных преступлениях предусматривали мельчайшие дисциплинарные провинности, за которые устанавливались выговоры, замечания и даже «предупреждения впредь быть ему исправным».

Каждое «неправильное действие, причинившее кому-либо убытки, несомненно всегда может рассматриваться как дисциплинарная провинность», т. е. как деяние, предусмотренное Уложением. Статья 62 Уложения о наказаниях 1845 г. и вовсе устанавливала имущественную ответственность по поводу всех деяний, предусмотренных Уложением.

Материальные условия гражданской ответственности должностных лиц, установленные Уложением о наказаниях, были изменены законом от 21 марта 1851 г. Закон этот состоял из четырех отделов, каждый из которых имел отдельную нумерацию статей и по сути представлял собой четыре самостоятельных закона.

Первые три отдела определяли ответственность частных лиц, четвертый же был посвящен ответственности чиновников («Дополнительные статьи об ответственности должностных лиц»). В этом отделе было всего шесть статей. Первая из них воспроизведена в ст. 677 Законов гражданских и говорила об ответственности всякого должностного лица за убытки, причиненные противозаконными мерами из корыстных или иных личных видов, по суду доказанных. В остальных статьях речь шла об ответственности судей и других должностных лиц, принимавших участие в постановлении неправильного уголовного приговора. Таким образом, для неправильных, но не преступных действий должностных лиц административного ведомства Закон 1851 г. не устанавливал никаких правил.

Отдел IV Закона от 21 марта 1851 г. являлся специальным законом о гражданской ответственности должностных лиц и, поскольку противоречил закону общему (ст. 62 Уложения о наказаниях), отменял действие последнего. Статья 62 Уложения определяла обязанность вознаградить вред, убыток и обиду вообще виновного в преступлении, причинившего кому-либо вред, убыток и обиду. Учитывая ст. 1 Уложения и то, что Уложение предусматривало мельчайшие дисциплинарные поступки, ст. 62 должна была распространяться и на так называемые неправильные действия. Статья 1 отд. IV Закона от 21 марта 1851 г. говорила об обязанности возместить вред и убыток, причиненные противозаконными действиями, совершенными «из корыстных или иных личных видов, по суду доказанных». Таким образом, убытки, причиненные каким-либо дисциплинарным проступком — нерадением, медленностью, неосмотрительностью, — могли служить основанием для иска, пока гражданская ответственность должностных лиц определялась ст. 62 Уложения о наказаниях 1845 г., и перестали быть таковыми со вступлением в силу Закона от 21 марта 1851 г. Такое ограничение имущественной ответственности должностных лиц лишь случаями служебных преступлений полностью согласуется с тем, что до 1864 г. убытки с должностных лиц могли быть взыскиваемы лишь в порядке уголовного суда.

Насколько можно судить, например, по сборникам решений Общего собрания Сената, на практике разрешения взыскивать убытки с должностных лиц давались лишь в том случае, если действия их могли быть подведены под ст. 677 Законов гражданских, т. е. под ст. 1 Закона от 21 марта 1851 г. Статья 684 Законов гражданских для Общего собрания Сената никогда не являлась основанием для ответственности должностных лиц. Но с течением времени эту статью начали распространять и на должностных лиц.

Тот факт, что на практике установилась ответственность должностных лиц за их неправильные, но не преступные действия по ст. 684, можно объяснить следующим образом. До 1864 г. существовал лишь уголовный порядок привлечения должностных лиц к имущественной ответственности. Этому порядку соответствовала ст. 677 Законов гражданских («Всякое должностное лицо, которое из корыстных или иных личных видов...»). Судебными уставами 1864 г. была создана гражданская ответственность в порядке гражданского суда за действия, не представляющие признаков преступления. Для этого нового процессуального порядка в старых постановлениях первой части т. X никакого материально-правового основания не было, да и не могло быть. Но с введением Судебных уставов начался его поиск; его и нашли, подведя «неправильные действия» должностных лиц под ст. 684.

При изучении Судебных уставов возникает вопрос, кто именно может быть привлечен к ответственности, к кому может быть предъявлен гражданский иск об убытках как к должностному лицу. При ответе на данный вопрос следует учитывать действовавший на тот момент (1864 г.) общий и особый процессуальный порядок рассмотрения исков об убытках. Согласно ст. 1317 и 1330 Устава гражданского судопроизводства в особом, должностном порядке иски предъявляются к лицам, занимающим должности административного ведомства, или же к служащим по выборам в дворянских, городских и земских учреждениях. При этом при определении подсудности лица административного ведомства закон неизменно исходит из класса занимаемой им должности и таким образом делает невозможным предъявление иска в должностном порядке лицу, не занимающему той или иной должности в конкретном классе. Из лиц административного ведомства под указанные статьи не подпадают лица, исполняющие определенные обязанности, не занимая никакой должности, отнесенной к какому-либо классу (например, все причисленные к разным учреждениям). Из лиц, служащих в учреждениях общественного управления (в земствах, городах, сословных учреждениях), под эти статьи не подпадают лица, занимающие должности не по выбору, а, например, по назначению председателем управы или городским головой (служащие в канцеляриях земских и городских управ). В силу прямого постановления закона ст. 1330 Устава гражданского судопроизводства из действия ст. 1330 исключены должностные лица сельского общественного управления.

Убытки, причиненные неправильными действиями тех должностных лиц, которые не подпадают под действие ст. 1317 и 1330, не могут быть взыскиваемы в особом порядке, установленном для должностных лиц. Юридические основания и условия ответственности, так или иначе считающиеся с должностным положением причинившего убытки и с тем, что он причинил их ввиду так или иначе понимаемых им интересов службы, а не из личных видов, имеющие значение при определении процессуального порядка рассмотрения исков об убытках — общего или особого для должностных лиц, установлены законом только на случай рассмотрения дел в особом порядке. Таким образом, установление для должностных лиц сельского общественного управления общего порядка ответственности является вместе с тем и установлением для их должностной деятельности тех оснований ответственности, которые для должностных лиц вообще признаны не соответствующими существу дела и заменены другими. Согласно позиции Сената, нахождение лица на государственной службе либо другой должности или же исполнение определенных обязанностей по вольному найму либо по временному поручению не влияет на определение порядка судебного преследования; и коль скоро преступное деяние вытекает из условий служебной деятельности и представляет собой нарушение обязанностей, возложенных на это лицо, то налицо служебное преступление, караемое в особом порядке.

Не всякое лицо по самому своему положению может совершать должностные действия и на их основе должностные преступления, преследуемые в особом порядке. Надо отличать лиц, исполняющих на том или другом основании служебные обязанности, от лиц, деятельность которых вовсе не носит служебного характера. В самом Законе это различие отсутствует, и провести его пришлось практике Сената.

По установившейся практике Первого и Уголовного кассационных департаментов Правительствующего сената, а также соединенного их Присутствия в должностном порядке преследуются все преступления, совершенные при исполнении или на основе исполнения служебных обязанностей по службе государственной или общественной (земской, городской, сословной или сельской), на каком бы основании эти обязанности ни исполнялись (по назначению от правительства, по выборам, по вольному найму или по временному поручению).

Из преступных деяний, совершаемых лицами, выполняющими какие-либо должностные обязанности, не все подлежат преследованию в особом должностном порядке: для этого «необходимо, чтобы между совершенным деянием и состоянием лица на государственной службе была существенная связь такого рода, при которой деяние вытекало бы из самих условий государственной службы и составляло бы нарушение тех обязанностей, которые возложены на лицо самой службой».

Статьи 1316—1330 Устава гражданского судопроизводства установили не только новый порядок ответственности должностных лиц, они установили новое основание для нее: нерадение, неосмотрительность и медленность, хотя бы они и не вызывались «корыстными или иными личными видами, по суду доказанными», как того раньше требовала ст. 677 Законов гражданских. Таким образом, материальноправовой основой ответственности должностных лиц в порядке гражданского суда по действовавшему русскому праву являлась ст. 1316 Устава гражданского судопроизводства.

Эта статья в действительности устанавливала имущественную ответственность должностных лиц не за всякую вину, а лишь за неосмотрительность, нерадение и медленность.

На рубеже XIX—XX вв. произошли более четкое разграничение в законодательстве и научное осмысление административной ответственности, выделение ее наряду с уголовной и гражданско-правовой.

Однако вопрос о возмещении вреда в начале 1920-х гг. в отечественном законодательстве и отечественной правовой науке рассматривался все же с точки зрения гражданского права, поскольку сама ответственность государства признавалась гражданско-правовой ответственностью за причинение вреда. Более того, на возмещение вреда государством распространялись общие принципы применения обязательств из причинения вреда.

Законодательное регулирование этого вопроса в советское время берет начало в ст. 407 ГК РСФСР 1922 г., где устанавливалось, что «учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом». Двусмысленность терминологии была устранена в ходе практики применения данной статьи, когда под учреждениями стали понимать любые организации, действующие от имени государства, а под действиями и решениями их должностных лиц — властные распоряжения, т. е. акты управления.

Однако уже в 1922 г. наметилась та особенность ответственности государства, которая впоследствии получила дальнейшее развитие: «Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия» (ст. 407 ГК РСФСР 1922 г.). Таким образом, возмещение вреда, причиненного государством, имело два аспекта: публично-правовой (незаконность действий) и частноправовой (причинение вреда вследствие этих незаконных действий). Незаконность действий определялась по правилам публично-правового законодательства, а размер и другие условия возмещения вреда — по правилам ГК РСФСР.

Осторожная критика положений ст. 407 ГК РФ (X. И. Шварц) в период ее действия была тем не менее услышана законодателем, и к 1961 г. в гражданском законодательстве уже были закреплены нормы, положившие начало расширению пределов ответственности государства. К действиям государственных органов был применен общий принцип генерального деликта, зафиксированный в ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, — ответственность государства за любой причиненный вред на общих основаниях.

Следующим этапом стало появление специальных норм об ответственности государства в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей». Этот Указ до настоящего времени выступает основным актом, регулирующим не только основания имущественной ответственности государства[4], но и детальный порядок возмещения такого вреда (порядок определялся Положением, утвержденным этим Указом).

Среди принципиальных положений было установление различия между ответственностью государства за обычный административный акт и за незаконное осуждение и заключение под стражу. Во втором случае вина соответствующих должностных лиц (кроме судей) не является обязательным условием наступления ответственности государства.

Сам же порядок возмещения вреда был регламентирован Положением как особое административное производство, конкретизированное инструкцией, утвержденной в 1982 г. рядом исполнительных государственных органов.

Гражданская ответственность должностных лиц не может определяться теми же принципами, что и ответственность частных лиц. Тот факт, что причинение убытков должностными лицами происходит при исполнении ими служебных обязанностей, не может не придавать специфичности при постановке этой ответственности.

Но в чем именно состоят своеобразные условия имущественной ответственности должностных лиц административного ведомства, русская юридическая литература ответа не дает.

В связи с этим предлагаем обратиться к западной юридической литературе и иностранному праву.

В римском праве по вопросу об условиях гражданской ответственности административных должностных лиц не давалось никаких указаний. Полагаем, что цивилисты этим вопросом вообще мало занимались.

Английские юристы, например А. Дайси, не без самодовольства указывают даже на то, что существующая в Великобритании позиция относительно ответственности должностных лиц иногда до такой степени стесняет свободу их действий, что практически обращает некоторые законы в мертвую букву, но что такое умаление энергии администрации окупается большей неприкосновенностью прав частных лиц.

Несомненно, континентальные исследователи английского права немало поражались, во-первых, тому обстоятельству, что в Великобритании обыватели могли предъявлять иски к должностным лицам, «не испрашивая, как на континенте, ни разрешения на то начальства ответчика, ни того, чтобы это начальство признало обжалованное распоряжение неправильным»; во-вторых, такой особенности английского суда, как ничем не ограниченное право проверять законность каждого административного распоряжения, обращенного к обывателям, а также каждого приказа, издаваемого высшим органом.

Эта строго правовая служебная иерархия, в которой каждый орган признается подчиненным прежде всего закону, а затем, насколько позволяет закон, своему начальству, а также отсутствие каких-либо процессуальных ограничений для предъявления исков должностным лицам администрации обусловливают широкую возможность взыскивать с администрации убытки в тех случаях, когда взыскание этих убытков разрешается законом. Было бы большой ошибкой предполагать, что с точки зрения материального права в Англии господствует принцип ответственности должностных лиц за omnis culpa. По словам Р. Гнейста, по новому законодательству и установившейся практике ответственность ограничивается случаями умышленного злоупотребления властью. Хотя по общему правилу в Англии всякое полномочие, полученное чиновником от общего права (derived from the common law) или от закона (conferred by statute), только в том случае слагает с него ответственность за материальный ущерб, причиняемый его действиями, если его действия вполне правильны. Этот общий принцип действует совместно с законами, устанавливающими известную гарантию в пользу должностных лиц, в силу которой чиновник, действующий добросовестно, в убеждении, что исполняет свой долг, ответственности не подлежит.

С некоторых должностных лиц, по крайней мере в известных категориях их должностных действий, закон вовсе снимает гражданскую ответственность. Например, таможенные и акцизные чиновники не подлежат ответственности за задержание товаров, если казалось, что для этого имеется основание. Кроме специальных законов, снимающих гражданскую ответственность с определенных должностных лиц или в определенных категориях дел, в Великобритании существует ряд общих законов, предоставляющих охрану от гражданской ответственности всем должностным лицам, действующим при исполнении служебных обязанностей. Эти законы «имеют целью ограждение должностных лиц в тех делах, где они действовали в намерении точно исполнить свой долг, но лишь по ошибке нарушили его»; они «прямо ограждают лиц, действующих незаконно, но с добросовестным намерением исполнить свой долг».

Чиновник не подлежит ответственности, если докажет, что он «честно верил в существование такого положения вещей, которое, если бы оно существовало, оправдывало бы меру, принятую чиновником. Требуется, чтобы это убеждение было добросовестно, но не требуется, чтобы оно было разумно».

Таким образом, нельзя утверждать, что по английскому праву материально-правовые условия ответственности должностных лиц совпадали с условиями ответственности частных лиц и что чиновники отвечали за вред, причиненный каждой, хотя бы и добросовестной, их ошибкой.

Во Франции иски об убытках, причиненных неправильными действиями должностных лиц, предъявляются в настоящее время непосредственно в суд. Но предъявленный иск всегда может быть приостановлен префектом посредством возбуждения «конфликта». Тогда дело переходит на рассмотрение Tribunal des conflits, учрежденный Законом от 3 марта 1849 г. Раньше конфликты рассматривались государственным советом, деятельность которого была весьма непопулярна, и Tribunal des conflits явился в свое время уступкой либеральным партиям. В 1852 г. Наполеон его упразднил, возвратив рассмотрение конфликтов в Государственный совет. Декретом от 19 сентября 1870 г. Правительство национальной обороны запретило возбуждение конфликтов.

При установившейся таким образом полной свободе предъявления исков к должностным лицам и при отсутствии каких-либо материально-правовых ограничений ответственности должностных лиц иски к ним начали предъявляться, по мнению правительства, слишком часто, и Законом от 24 мая 1872 г. префектам снова было предоставлено право возбуждать конфликты, для рассмотрения которых вновь был создан Tribunal des conflits.

Он состоит из восьми членов и двух заместителей под председательством министра юстиции. Три члена избираются из своей среды кассационным судом, три — Государственным советом. Остальные два члена и два заместителя избираются теми шестью, порядок избрания которых указан выше. Все они избираются на три года и могут быть выбраны на новые сроки. Этот Трибунал решает, имеются ли в данном деле достаточные основания для привлечения чиновника к имущественной ответственности. В законе нет никаких указаний на то, когда это привлечение возможно.

По отношению к исполнительным должностным лицам Tribunal des conflits признает наличие такой ошибки сравнительно легко, но за нарушение чужих прав они не отвечают, когда действуют согласно полученному предписанию, если только оно не было явно преступным. Что же касается чиновников с решающей властью (agents du gouverremeTt), то добиться разрешения на предъявление в отношении них иска об убытках можно лишь в случае серьезной провинности.

Что касается Пруссии, то там, по старым постановлениям Land- rechta, должностные лица отвечали за omnis culpa и по общим правилам гражданского судопроизводства. Но уже начиная с 1808 г. целый ряд законов установил как материальные, так и процессуальные ограничения этой ответственности. Наконец, 13 февраля 1854 г. был установлен порядок, аналогичный нынешнему французскому; начальство должностного лица, к которому предъявлен иск, могло остановитъ судебное рассмотрение дела, перенести его на рассмотрение Котреtenzkonflikts Gerichtshof; он по своему усмотрению разрешал вопрос, имеется нарушение служебных обязанностей, которое может подлежать ответственности, или нет.

Kompetenzkonflikts Gerichtshof был весьма скуп на разрешение судебного преследования, и понятно, что об ответственности чиновников за omnis culpa не могло быть и речи.

Этот порядок вещей был изменен введением общегерманского гражданского процесса, ввиду которого Kompetenzkonflikts Gerichtshof был упразднен и обязанности его по рассмотрению возбуждаемых конфликтов были переданы Высшему административному суду с тем существенным изменением, что этот административный суд разрешает не предоставленный его усмотрению вопрос, дозволить ли иск, а правовой вопрос: заключается в обжалованных действиях должностного лица превышение служебных полномочий или не заключается. Судя по решениям данного суда, на практике систематически признается возможность такого рода ошибок, которые не представляют нарушение служебного долга и не влекут обязанности чиновника возместить причиненный им вред. В частности, признается, что чиновник не отвечает за вред, причиненный неправильным пониманием неясного закона.

Таким образом, в Великобритании, во Франции, в Пруссии за должностными лицами в известных пределах признается право на ошибку и ответственности за omnis culpa («за всякую вину») в действительности не существует. Считается, что для чиновника должны быть установлены более льготные условия ответственности и распространение на него правил, созданных для частных лиц в их отношениях между собой.

Так, неприменимо к должностному лицу правило «in dubio abstine» («в случае сомнения не применять»), которым может или по крайней мере имеет право руководствоваться частное лицо, когда рискует нарушить чье-либо чужое право. Чиновник нередко обязан принять то или иное решение очень быстро. Заставлять чиновника отвечать за всякую ошибку и в таких делах было бы явно несправедливо. Существуют и такого рода дела, которые предполагают возможность разных толкований и даже ошибки, ввиду чего устанавливается порядок административного обжалования, иногда в несколько инстанций. В таких делах ошибка, которая, возможно, повлекла бы ответственность частного лица, не может влечь ответственности должностного лица, если она не нарушает служебный долг. Чиновник, добросовестно, по крайнему своему разумению применивший к делу свои знания и опыт, но тем не менее допустивший ошибку, если она не вызвана его небрежностью, не может отвечать за нее своим имуществом. Таким образом, западные державы, по крайней мере имеющие разработанное публичное право, против установления ответственности должностных лиц за всякую вину. Не всякая ошибка чиновника должна влечь его гражданскую ответственность.

За какую именно ошибку чиновник должен отвечать?

Германское законодательство с присущим ему стремлением так или иначе ограничить ответственность должностных лиц, установило это ограничение исходя из противопоставления тяжкой и легкой вины. В ряде кантонов Швейцарии существует подобная ответственность за каждую вину. Но наряду с этим во многих из них ответственность возникает лишь за грубую вину. Из других крупных государств Европы можно указать на Италию, где точно так же существует ответственность лишь за грубую вину. Французская теория видела пределы ответственности в так называемой личной вине чиновника. Нередко высказывается мнение, что чиновник должен нести ответственность только за противозаконные действия, но не за нецелесообразные.

Позднее германская наука и германское законодательство стали видеть пределы ответственности должностных лиц в нарушении ими служебного долга. Эта мера ответственности находится в прямой связи с должностным положением чиновника. При этом речь идет о нарушении служебного долга по отношению к обывателю.

В целях всестороннего рассмотрения природы вопроса возмещения убытков, причиненных органами публичной власти, гражданам и юридическим лицам необходимо проанализировать вопрос об ответственности казны на Западе за убытки, причиненные должностными лицами как представителями казны по ее имуществам.

Исторические изменения понятия «казна» в разных государствах Европы могут служить доказательством того, что представление о государстве как о юридическом лице гражданского права не соответствует понятию, которое испокон веков присуще всякому праву вообще, что многие законодательства без этого понятия живут довольно продолжительное время и что имущественные отношения казны могут конструироваться как отношения чисто публично-правовые.

По вопросу о подсудности казны общим гражданским судам и о применении к казне общего гражданского права были выработаны три системы:

  • 1) германская. Казна признается подсудной общим судам во всех имущественных сделках, которые по содержанию являются сделками частноправовыми;
  • 2) французская. Между государством как субъектом прав публичноправовых (законы гражданства не применяются и гражданским судам не подсудны) и между государством, казной, юридическим лицом гражданского права (подсудны общим судам и подчиняются общему гражданскому праву) находится область административных контрактов и других имущественных правоотношений, подведомственная не общим гражданским судам, а специальным административным трибуналам, область действия не общегражданского, а особого права, выработанного как законодательным путем, так и практикой этих самых административных трибуналов, область действия права, приближающегося к общегражданскому, но не сливающегося с ним;
  • 3) английская. Категория частноправовых дел казны не обособилась от дел публичных.

В отдельных государствах Италии (германская система) положение казны развивалось самостоятельно. Но сходные жизненные условия в этих государствах делали судьбу дел фиска одинаковой.

Типичным для Италии Средних веков был сицилийский закон Фридриха II (первая половина XII в.), учредивший особого судью для дел, в которых казна выступала истцом. На Сицилии этим судьей являлся камерарий. Что касается дел, в которых казна выступала ответчиком, то эти дела рассматривались совместно камерарием и провинциальным судьей. В сложных случаях дело отсылалось в Совет короля, который выносил окончательное решение.

В Средние века в Италии неоднократно предпринимались попытки подчинить казну общему праву. Таковы законы папы Гонория (1285—1287 гг.) и Джованны I (1328—1382 гг.); они устанавливали, что фиск подсуден общим судам и подчиняется общему праву с отменой всех привилегий, которыми до того времени пользовался. Но постепенно фиск повсеместно снова приобретал привилегированную подсудность.

В некоторых местностях для дел фиска указывалось какое-либо специальное учреждение. Например, согласно статутам Амедея VI11 дела фиска рассматривались в особом «постоянном совете». Но по общему правилу те же чиновники, которые заведовали государственными имуществами или той или иной отраслью государственного управления, были судьями и рассматривали спорные дела судебного характера, возникавшие по поводу вверенной им отрасли управления. Тем не менее именно этим судьям подданные могли предъявлять иски к фиску или, правильнее, могли просить о рассмотрении их требования к фиску не иначе, как предварительно испросив на то особое повеление в порядке королевского, герцогского или иного милосердия. Со времен Наполеоновских войн в государствах Италии, в особенности Северной, по вопросам о подсудности казны и подчинении ее общему праву начали утверждаться порядки, вполне аналогичные французским.

Но в Италии административные суды не превратились в установления судебного характера, предоставляющие достаточные гарантии правосудия, как это произошло во Франции. В Италии административно-судебными установлениями были, по-видимому, очень недовольны и либеральное движение, совпавшее с объединением Италии, привело к отмене административных судов. Законом от 25 марта 1865 г. дела, им подведомственные, были переданы частично в общие суды, частично в административные учреждения.

С точки зрения гарантий законности эта реформа принесла Италии самые нежелательные последствия: канцелярии разных присутственных мест, куда было передано большинство дел, которыми ведали административные суды, предоставляли гораздо меньше гарантий правильности разрешения дел, чем прежние административные суды. При этом несовершенство административных судов могло быть исправлено, а непригодность административных канцелярий в качестве органов надзора неустранима никаким усовершенствованием канцелярий.

Но что касается дел по договорам и обязательствам, заключенным казною, и по казенным недвижимым имуществам, то эти дела частью перешли из административных судов в общие. И для них реформа 1865 г. представляла существенные улучшения.

Когда реформами 1889—1890 гг. были восстановлены административные суды, компетенция общих судов урезана не была.

Развитие законодательства в России в области ответственности государства за незаконные действия и решения государственных органов и должностных лиц строилось на постепенном расширении пределов такой ответственности, а также усилении административноправовых элементов в их правовом регулировании.

Проблема возмещения ущерба от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц не нова; активный поиск оптимальных решений по урегулированию возникающих отношений ведется на протяжении последних 15 лет. Существует множество вопросов, требующих разрешения. Перечислим только некоторые: возможен ли досудебный порядок возмещения ущерба; кого следует привлекать в качестве ответчика в суде; каков состав убытков (ущерба), подлежащих компенсации; каким образом определять размер материального, особенно морального вреда; какова процедура оплаты судебных решений; каким образом оформлять комплект документов, требующийся для возмещения ущерба; каков источник данных выплат и т. д.?

  • [1] См.: Сомов Л. Опыт систематического изложения уставных грамот, определяющих порядок местного правительственного управления в Московском государстве. Киев; Пг., 1914. С. 77.
  • [2] См.: Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностнымилицами. СПб., 1905.
  • [3] Лазаревский Н. Указ. соч. С. 30.
  • [4] Эти основания, расширенные Указом в ГК РСФСР 1964 г., были сохранены вчасти второй ГК РФ 1996 г.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>