Полная версия

Главная arrow Право arrow Административная юстиция

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Административная юстиция в Европейском Союзе

Основными общеевропейскими нормами, касающимися разрешения споров между гражданами и административными органами, являются Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., рекомендация (2001) 9 Комитета министров Совета Европы об альтернативных судебных разбирательствах, разрешениях споров между административными органами и частными лицами, рекомендация (2003) 16 Кабинета министров Совета Европы об исполнении административных решений и судебных решений в области административного права.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 13 устанавливает: «Каждый, чьи права и свободы, изложенные в настоящей Конвенции, нарушены, располагает эффективными средствами правовой защиты перед национальными властями, даже если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».

Суть рекомендации сводится к следующему. Административное право касается не только организации государственного управления, но и контроля над отношениями между государственными органами и частными лицами. Между ними возникают споры, для разрешения которых национальными правовыми системами установлены специальные судебные процедуры. С некоторых пор в этой области наблюдается ряд проблем: чрезмерная нагрузка на суды вообще и на те, в ведении которых находится данный вид споров в частности; непригодность судопроизводства для некоторых видов споров. Эта проблема — общая для всех государств — членов Совета Европы. Необходимость найти альтернативные способы более эффективного урегулирования подобных споров стала, таким образом, очевидной.

Государства — члены Совета Европы в разной мере должны полагаться на альтернативные процедуры урегулирования споров. Наиболее известный пример — посредничество по уголовным делам и в сфере семейного права.

Развитие альтернативных способов урегулирования споров между администрацией и частными сторонами обусловлено ситуационными и структурными факторами. Что касается первых, то некоторые страны еще не учредили суды с требуемыми для урегулирования административных споров эффективностью и юрисдикцией. Более того, в ряде стран ресурсы судов недостаточны ни в количественном, ни в качественном выражении. В связи с этим обращение к альтернативным способам разрешения административных споров является временным до тех пор, пока суды не будут усовершенствованы.

Помимо ситуационных причин, действуют структурные факторы: граждане юридически грамотны — они больше знают о своих правах и о том, на что они могут претендовать; традиционных судебных процедур уже недостаточно для удовлетворения их потребностей в правосудии. Кроме того, судебные процедуры остаются слишком формальными и в целом недостаточно гибкими. Потребность в более гибких механизмах, смягчающих формальность системы правосудия и защищающих от риска, присущего этой формальности, стимулировала поиски альтернативных способов, которые позволяют разрешать споры на основе справедливости, а не только в соответствии со строгими юридическими нормами.

В силу перечисленных причин Совет Европы в течение ряда лет заинтересован во внедрении и в расширении альтернативных способов в различных государствах-членах, хотя и не сбрасывает со счетов важность административной юстиции, которая является конечной гарантией прав граждан и администрации в соответствии с Европейской конвенцией о правах человека.

Рекомендация (2001) 9 — это итоговый результат работы, начатой в 1999 г. Проектной группой по административному праву (CJ-DA) под эгидой Европейского комитета по правовому сотрудничеству (CDCJ); CJ-DA получила от Комитета министров задание провести работу над «альтернативами судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами с целью рассмотрения возможности внедрения альтернативных способов урегулирования споров в государствах — членах Совета Европы».

Согласно приложению к рекомендации (2001) 9 европейское законодательство различает следующие виды альтернативного разрешения споров между административными органами и гражданами:

  • 1) внутренние пересмотры. Это апелляционная процедура перед компетентным административным органом. Компетентным органом может быть орган, издавший оспариваемый акт, вышестоящая инстанция в административной иерархии или орган, специально назначенный с этой целью;
  • 2) примирение. Это несудебная процедура с участием третьей стороны с целью привести стороны к взаимно приемлемому решению. В зависимости от ситуации примирение может приводить к урегулированию путем переговоров между сторонами или к одностороннему решению, принятому административным органом (отзыв оспариваемого акта);
  • 3) посредничество[1]. Это внесудебная процедура с участием третьей стороны, предлагающая решение спора в форме мнения или рекомендации, не имеющих обязательной силы.

Как и примирение, посредничество может приводить к урегулированию путем переговоров между сторонами или к одностороннему решению, принятому административным органом;

  • 4) урегулирование путем переговоров. В данном случае заключается соглашение, достигаемое в результате одной из вышеупомянутых процедур или какой-либо другой процедуры, по которому стороны прекращают свой спор. Урегулирование путем переговоров в отличие от других способов, предусмотренных рекомендациями, по существу представляет собой акт (документ) об условиях прекращения спора. Однако, являясь результатом какой-либо формы переговоров между сторонами, оно также находит свое место среди альтернативных способов разрешения споров;
  • 5) арбитраж. Процедура, при которой ответственность за урегулирование спора вне судебной системы решением, юридически обязательным для сторон, возлагается на одно или несколько специально назначенных лиц.

Согласно этой рекомендации некоторые альтернативные способы (внутренние пересмотры, примирение, посредничество и поиски урегулирования путем переговоров) могут использоваться до судопроизводства. Применение этих способов может быть сделано обязательным в качестве необходимого условия начала судопроизводства. Некоторые альтернативные способы (примирение, посредничество и урегулирование путем переговоров) могут применяться и во время судопроизводства, возможно, по рекомендации судьи. Применение арбитража должно в принципе исключать судопроизводство. Во всех случаях применение альтернативных способов должно предусматривать надлежащий судебный контроль, который представляет собой конечную гарантию защиты прав граждан и прав администрации. В принципе и в соответствии с законодательством применение альтернативных способов должно приводить к приостановке или перерыву в сроках судопроизводства.

Рекомендация Rec (2003) 16 Комитета министров Совета Европы посвящена исполнению административных и судебных решений в области административного права. Согласно ей в случае, когда законом не предусмотрено, что обжалование того или иного решения влечет автоматическую приостановку его действия, частные лица должны иметь возможность попросить тот или иной орган административной или судебной власти приостановить осуществление опротестованного решения для обеспечения защиты своих прав и интересов. Эта возможность должна быть использована в разумные сроки во избежание излишнего блокирования действий органов административной власти и для обеспечения юридической определенности. При рассмотрении просьбы о приостановке действия органом административной власти и, если это не запрещено законом, органом судебной власти должны приниматься во внимание общественные интересы и права, интересы третьих лиц.

Одно из фундаментальных прав граждан Европейского Союза — право обращения с петицией, закрепленное ст. 194 Договора о Европейском Союзе (EU Treaty). Гражданин ЕС индивидуально или совместно с другими гражданами, резидент страны — члена ЕС может обратиться с петицией по вопросам, связанным с деятельностью институтов ЕС, которая напрямую его касается. Петиция может иметь форму жалобы или запроса, затрагивать частный или публичный интерес. Петиция может представлять собой индивидуальный запрос, жалобу или замечание, касающиеся применения европейского права, или жалобу в Европарламент по поводу принятия определенной позиции. Такие петиции дают Европарламенту возможность обращать внимание на все нарушения прав граждан ЕС со стороны государства — члена ЕС, местных властей или других институтов. Порядок принятия и рассмотрения петиций предусмотрен п. 191 — 193 Правил и процедур Европарламента (Rules of Procedure of the European Parliament). Подать петицию имеют право: граждане ЕС; резиденты государства — члена ЕС; член ассоциации, компании, организации, имеющей штаб-квартиру (филиал) в государстве — члене ЕС. Предмет петиции должен относиться к заинтересованности ЕС или входить в круг его обязанностей: защита прав граждан ЕС, закрепленных в конвенциях; вопросы экологии; защита прав потребителей; свободное перемещение людей, товаров и услуг; внутренний рынок; трудоустройство и социальная политика; признание профессиональной квалификации; другие вопросы, регламентируемые европейским правом.

Так как Европарламент — это не судебный орган, он не может отправлять правосудие, а соответственно и отменять решения, принятые судами стран — членов ЕС. Петиции, в которых заявитель просит осуществить такие действия, признаются неприемлемыми. В зависимости от предмета петиции уполномоченный Комитет может посоветовать заявителю обратиться в необщеевропейский орган или к национальным властям. Вопросы неэффективного управления внутри органов ЕС должны быть адресованы европейскому омбудсману. В зависимости от обстоятельств Комитет может (ст. 192): попросить Европейскую комиссию провести предварительное расследование и представить информацию; направить петицию в другой комитет Европарламента для информирования или других возможных действий (например, Комитет может принять во внимание информацию, изложенную в петиции, при разработке законодательства); в исключительных случаях подготовить предложение для голосования в Европарламенте или провести выездную проверку фактов; предложить изменение в существующие законы; запросить мнение относительно петиции у других комитетов; совершить иное действие, направленное для урегулирования ситуации.

В соответствии со ст. 43 Хартии Европейского Союза по правам человека (EU Charter of Fundamental Rights) закреплено право граждан ЕС и резидентов стран — членов ЕС на обращение к омбудсману.

Таким образом, еще один важный европейский акт в сфере административной юстиции — решение Европарламента от 9 марта 1994 г., которое устанавливает правила и общие условия, регулирующие осуществление обязанностей омбудсмана.

Омбудсман назначается Европарламентом после каждых выборов в Европарламент на срок его полномочий. Он имеет право на повторное назначение.

Омбудсман прекращает осуществление своих обязанностей по истечении срока полномочий либо в случае отставки или отстранения от должности. Омбудсман продолжает исполнять свои обязанности до момента назначения его преемника, кроме случая его отстранения. В случае досрочного прекращения исполнения обязанностей омбудсмана преемник должен быть назначен в течение трех месяцев с момента открытия вакансии на период времени, остающийся до истечения срока полномочий Парламента. Омбудсман, который более не соответствует условиям, требуемым для выполнения его обязанностей, либо виновный в серьезном проступке, может быть отстранен Судом ЕС по требованию Европарламента. Омбудсман осуществляет свои обязанности полностью независимо в общих интересах ЕС и граждан Союза. При выполнении своих обязанностей он не запрашивает и не принимает инструкций от любого правительства или какоголибо иного органа. Он должен воздерживаться от любого поступка, не совместимого с характером его должности. При вступлении в должность омбудсман дает торжественное обещание перед Судом ЕС, что он будет выполнять свои обязанности с полной независимостью и беспристрастностью, а также в течение и по окончании срока полномочий будет соблюдать вытекающие из принципа независимости обязательства, в частности обязательство после оставления своего поста с должным благоразумием и осмотрительностью относиться к принятию определенных должностей или выгод. Омбудсман должен способствовать обнаружению нарушений порядка управления в деятельности институтов и органов ЕС, за исключением Суда ЕС и суда первой инстанции, действующих в пределах своей компетенции, и делать соответствующие рекомендации. Омбудсман рассматривает жалобы на европейские институты и органы. Он не обладает полномочиями рассматривать жалобы на национальные, региональные институты и органы даже в случае, если заявитель жалуется на нарушение общеевропейского права. Любой гражданин Союза либо любое физическое или юридическое лицо, проживающие или имеющие зарегистрированный офис в каком-либо государстве — члене Союза, могут непосредственно или через любого депутата Европарламента направлять жалобу омбудсману в отношении случая нарушения порядка управления деятельностью институтов или органов Сообщества, за исключением Суда ЕС или суда первой инстанции, действующих в пределах своей компетенции. Получив жалобу, омбудсман должен немедленно информировать заинтересованный институт или орган.

Жалоба, направленная омбудсману, должна обеспечивать возможность установления лица, подавшего ее, и объекта жалобы. Лицо, подающее жалобу, может потребовать сохранения конфиденциальности жалобы.

Жалоба должна быть подана в течение двух лет с момента, когда лицу, ее подающему, стали известны факты, составляющие ее основание, и ей должно предшествовать использование допустимых средств прямого обращения к заинтересованным институтам и органам. Омбудсман может предложить лицу, обратившемуся с жалобой, направить ее другому органу. Подача жалобы омбудсману не затрагивает сроков давности на обжалование в административном или судебном порядке.

Жалоба, затрагивающая трудовые отношения между институтами, органами и их должностными лицами и другими служащими Союза, не может быть подана омбудсману до тех пор, пока не исчерпаны все возможности подачи внутренних административных запросов и жалоб, в частности процедуры, предусмотренные в ст. 90 (1) и (2) Штатных регламентов, и не истекли сроки для ответов тех органов, которым направлены обращения. Омбудсман должен сообщить в максимально короткий срок лицу, подавшему жалобу, о действиях, которые он предпринял по ней.

Законодательно сроки рассмотрения жалобы не установлены. Омбудсман стремится в течение недели уведомить заявителя о получении жалобы, в течение месяца принять решение о приемлемости жалобы и в течение года рассмотреть жалобу по существу.

Омбудсман по собственной инициативе или на основании жалобы осуществляет все расследования, которые он считает нужными для выявления любого предполагаемого нарушения порядка управления в деятельности институтов и органов Союза. О подобных действиях он информирует заинтересованный институт или орган, который вправе представить ему любые полезные замечания. Институты и органы Союза обязаны представлять омбудсману требуемую им информацию и обеспечивать ему доступ к соответствующим досье. Их отказ допустим только на основаниях секретности, имеющей подлинно существенное значение. Доступ к документам, исходящим из государств-членов и относимым законом или регламентом к категории секретных, должен предоставляться только при наличии предварительного согласия государства-члена. Должностные лица и другие служащие институтов и органов Союза обязаны давать показания по требованию омбудсмана; они выступают от имени и в соответствии с должностными инструкциями и остаются связанными обязанностью сохранения профессиональной тайны. Органы государств-членов обязаны обеспечить омбудсмана по его запросу через постоянные представительства государств-членов любой информацией, которая может способствовать выявлению нарушений порядка управления институтами и органами Сообщества. В случаях, когда подобная информация подпадает под действие законов и постановлений о секретности или положений, не допускающих ее передачи, заинтересованное государство-член может позволить омбудсману получать данную информацию при условии, что он гарантирует ее неразглашение. Если требуемое содействие не оказывается, омбудсман информирует Европарламент, который делает соответствующие представления.

Насколько возможно, омбудсман должен искать пути разрешения проблемы совместно с соответствующим институтом или органом в целях устранения конкретного нарушения порядка управления и удовлетворения жалобы. В случае обнаружения омбудсманом нарушения порядка управления он информирует заинтересованный институт или орган, по возможности представляя предварительные рекомендации. Институт или орган, получивший подобную информацию, должен направить омбудсману в течение трех месяцев детальное заключение. Омбудсман должен затем направить доклад Европарламенту и заинтересованному институту или органу. В докладе он может делать рекомендации. Лицо, направившее жалобу, должно быть проинформировано омбудсманом о результате расследований, о заключении, представленном соответствующим институтом или органом, и о любых рекомендациях, сделанных органом или институтом. В конце каждой ежегодной сессии омбудсман представляет Европарламенту отчет о результатах проведенных им расследований.

Омбудсман и его подчиненные не вправе предавать гласности информацию или документы, которые они получили в процессе расследований. Они должны также сохранять конфиденциальность любой информации, которая может причинить вред лицу, подавшему жалобу, или любому другому заинтересованному лицу. Если в процессе расследований омбудсман получает данные о фактах, которые, по его мнению, могут подпадать под действие уголовного права, он должен без промедления поставить в известность компетентные национальные органы через постоянные представительства государств — членов ЕС и при необходимости институты Союза, в подчинении которых находится соответствующее должностное лицо или служащий, которые вправе применить п. 2 ст. 18 Протокола о привилегиях и иммунитетах. Омбудсман также вправе информировать заинтересованный институт или орган Союза о фактах, позволяющих ставить вопрос о применении к членам их персонала мер дисциплинарного воздействия. В той степени, в какой это может содействовать повышению эффективности расследований и лучшему обеспечению прав и интересов лиц, подающих жалобы омбудсману, последний может сотрудничать с аналогичными органами в отдельных государствах- членах при условии соблюдения подлежащего применению национального права.

Рассмотрим системы административной юстиции, действующие в ряде стран.

  • [1] Термины «примирение» и «посредничество» по-разному понимаются в различных государствах — членах Совета Европы, причем некоторые из них не проводят различия между двумя этими понятиями. И все же полезно подчеркнуть различие междуними и сохранить приведенные выше определения применительно к данной рекомендации.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>