Полная версия

Главная arrow Право arrow Административная юстиция

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В СУДАХ РОССИИ

Административное судопроизводство: понятие, виды. Административные дела и административные споры

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия подчеркивает необходимость законодательного развития этого важнейшего процессуального института. В юридической литературе учеными-административиста- ми (Д. Н. Бахрах, В. В. Бойцова, М. Я. Масленников, Н. Г. Салищева, В. В. Скитович, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, Д. Д. Чечет и др.) рассматривались проблемы судебной защиты прав и свобод граждан, законных интересов их объединений от неправильных действий и решений государственной администрации и ее должностных лиц.

На современном этапе развития административно-правовой науки, рассматривая попытки создания системы административной юстиции, исследователи обращают внимание на необходимость ее существования в отечественной правовой системе как важного института борьбы с коррупцией. Например, С. Л. Симонян видит в институте административной юстиции один из механизмов противодействия коррупции в системе государственной службы, который характеризуется особой судебной процедурой проверки законности актов, решений, действий (бездействия) органов власти (должностных лиц), позволяющей уравнять последних перед лицом правосудия с обычными гражданами. С. Л. Симонян констатирует, что попытки создания в соответствии с положениями Конституции РФ четвертой ветви правосудия — административного судопроизводства — на сегодняшний день закончились неудачей1.

Другие, например А. В. Куракин, говорят о плохом качестве нормативно-правовой основы деятельности органов власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, о неопределенности их правового статуса, об отсутствии административных процедур предоставления публичных услуг гражданам и юридиче-

1 См.: Симонян С. Л. О развитии административного судопроизводства на современном этапе // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 27—30.

ским лицам (выдача лицензий, разрешений, заключений), что создает питательную среду для возникновения коррупции в системе государственной службы1.

В настоящее время в России идея административного судопроизводства весьма далека не только от правового, но и от логического завершения. Несмотря на имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство (правосудие) не выделено в самостоятельную ветвь, административные суды не созданы, хотя в юридической литературе обоснованы причины их формирования[1] [2], а создание административной юстиции широко обсуждалось на страницах центральных газет и журналов[3].

Современными учеными высказываются диаметрально противоположные мнения по проблеме. Так, если Н. Г. Салищева и Е. Б. Абросимова говорят о неприемлемости ныне действующих в ГПК РФ и АПК РФ положений о том, что дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судами по общим правилам, хотя и с существенными оговорками[4], то Н. И. Клейн указывала на необходимость рассмотрения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений по правилам АПК РФ и ГПК РФ, а не вновь создаваемого кодекса об административном судопроизводстве, который повторит общие нормы и создаст неоправданные процессуальные различия; создание административных судов нецелесообразно, поскольку потребует значительных денежных средств и существенно изменит состав судей, а судопроизводство по своей природе не может быть административным[5].

Какую же систему контроля для защиты прав граждан от нарушений со стороны административных органов выберет российский законодатель — административную юстицию или контроль общих судов за административной деятельностью? Со временем ответ на этот вопрос, безусловно, будет найден, и он учтет многие факторы: российские правовые традиции, материальные и организационные возможности, уровень гарантированности прав и свобод граждан, имеющиеся средства правовой защиты и др. Преодоление предубеждений в отношении административной юстиции в нашем государстве — процесс не быстрый. Гражданско-процессуальная процедура рассмотрения жалоб граждан в суд на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, означает отказ законодателя в настоящее время от идеи административной юстиции. Хотя мы солидарны с учеными-юриста- ми, убежденными в перспективности специализированной системы административных судов с определенным кадровым обеспечением и административным судопроизводством.

В юридической литературе, например С. А. Старостиным, отмечается, что при наличии большого числа научных исследований по проблемам административной юстиции практических шагов по ее реализации нет либо они минимальны. Одну из основных причин такого положения он видит в смешении понятий и разных по содержанию проблем, например проблем административной ответственности, ее эффективности и проблемы административной юстиции1.

В специальной литературе понятия «административный процесс», «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административное судопроизводство» часто отождествляются, хотя это неверно.

В юридической литературе существуют различные точки зрения относительно определения понятия административной юрисдикции (С. С. Алексеев, В. М. Горшенев, И. М. Зайцев, В. П. Лобзяков, В. О. Лучин, Ю. К. Осипов, И. М. Погребной, В. А. Прилуцкий, А. П. Шергин и др.).

Чаще всего это понятие в специальной литературе отождествляется с понятием «административный процесс». Оба они взаимосвязаны, но неравнозначны. Юрисдикция (jmisdictio (лат.), образованное от словосочетания jus + dicere) означает установление права, разрешение конфликта или применение надлежащей властью установленных правил[6] [7].

Понятие «юрисдикция» часто отождествляется с судопроизводством, правосудием[8]. Так, в словаре-справочнике по гражданскому праву юрисдикция определяется как «установленная законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и разрешать дела о правонарушениях, т. е. оценивать правовые действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям»1.

Слово «юрисдикция» имеет много значений: подведомственность, подсудность разрешаемых дел[9] [10], полномочия разрешать дела и применять санкции[11] и, наконец, система соответствующих юрисдикционных органов.

Несмотря на многозначность данного термина, правовая доктрина связывает его с осуществлением определенной деятельности государственных органов.

Юрисдикция, по мнению большинства авторов, является самостоятельным видом государственной подзаконной правоприменительной, правоохранительной деятельности, которой присущи состязательная процедура разрешения дела, издание юрисдикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушение).

С последним признаком согласны не все ученые. Так, Ю. К. Осипов и др. видят суть юрисдикции во властном разрешении компетентными органами различных правовых вопросов, возникающих в сфере права[12]. Другие правоведы, в частности С. С. Алексеев, под юрисдикцией понимают «деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений»[13].

Названные авторы широко трактуют понятие «юрисдикция», отождествляя его по существу с понятием «подведомственность», т. е. с кругом дел, отнесенных к компетенции соответствующего органа. Отождествлять исследуемое понятие нельзя и с понятием «компетенция». Их этимология различна, да и правовое значение этих понятий отличается[14].

Не согласимся с точкой зрения авторов, которые считают, что юрисдикционное вмешательство государственных органов не требуется, пока не возникают правовые конфликты1. Мы разделяем мнение тех, кто определяет юрисдикцию как деятельность государственного подзаконного правоприменительного, правоохранительного характера, возникающую при необходимости применения мер государственного принуждения (последнее не ограничивается только правовым спором), носящую состязательный характер, заканчивающуюся изданием юрисдикционного акта и выполняющую охранительную, воспитательную и регулятивную функции[15] [16].

В правовой науке существует мнение, что административная юстиция в силу своей понятийной сложности и многогранности, с одной стороны, является видом юрисдикции со всеми присущими последней признаками и функциями, а с другой — составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления принудительного характера.

Все имеющиеся в юридической литературе взгляды на понятие «административная юрисдикция» можно разделить на пять групп.

Первая группа: административная юрисдикция определена как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий лишь рассмотрение дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений) и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке[17].

Вторая группа: административная юрисдикция рассматривается так широко, что, по сути, отождествляется с правоохранительной деятельностью[18]. Это, по нашему мнению, является неверным.

Детальное рассмотрение данного понятия не входит в предмет настоящего исследования. Можно лишь отметить, что в отношении правоохранительной деятельности также высказаны разные мнения1. Хотя подавляющее большинство ученых солидарны в том, что правоохранительная деятельность, включая юрисдикционную, не ограничивается последней, а присоединяет контрольно-надзорную, оперативно-розыскную деятельность, деятельность по оказанию юридической помощи и защите по уголовным делам и др.[19] [20]

В. П. Лобзяков признает, что административная юрисдикция, являясь самостоятельным видом правоохранительной деятельности, ограничена сферой исполнительно-распорядительной деятельности правоохранительных органов[21].

Административная юрисдикция — это, с одной стороны, блок поднормативного регулирования деятельности органов исполнительной власти, а с другой — вид правоприменения, который нуждается в определении своих границ более подробно.

Третья группа: административная юрисдикция рассматривается как часть правоохранительной деятельности по применению норм права компетентными органами (должностными лицами) в сфере исполнительной власти, осуществляемой в рамках следующих законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств: производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях, согласительное производство[22].

Четвертая группа: анализируется проявление административной юрисдикции в осуществлении полномочными органами управления (должностными лицами), государственно-общественными органами либо органами общественности установленных законом форм административного принуждения к правонарушителям1.

Так, В. Г. Розенфельд и В. В. Серегина под административной юрисдикцией понимают административно-процессуальную деятельность юрисдикционного характера по разрешению административных споров и применению мер административного принуждения, осуществляемых в России значительным числом специально уполномоченных органов исполнительной власти, отчасти органами местного самоуправления и общественными организациями, их должностными лицами во внесудебном порядке[23] [24] [25].

Пятая группа: под административной юрисдикцией понимается «право исполнительных и распорядительных органов непосредственно разрешать дела в подведомственной им области управления и применения установленной законом санкции»[26]. Либо, рассматривая административную юрисдикцию в качестве составной части правоохранительной деятельности органов управления, осуществляемой на основании и во исполнение законов, определяют ее как «установленную законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд)»[27].

Итак, административная юрисдикция — установленная законом совокупность правомочий судов, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц по рассмотрению административно-правовых дел и исполнению принятых при рассмотрении дел решений. Это специфическая деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным лицам с учетом разрешения конкретных правовых ситуаций при возникновении спора о праве или нарушении установленных правил, одна из форм деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляемая на основании и во исполнение законодательных предписаний.

Административную юрисдикцию в Российской Федерации осуществляют федеральные суды общей юрисдикции, федеральные арбитражные суды и мировые судьи, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные органы и учреждения субъектов РФ, комиссии по делам несовершеннолетних, а также административные комиссии при органах местного самоуправления, создание и деятельность которых регламентируется законами субъектов РФ.

То обстоятельство, что юрисдикционная деятельность протекает в процессуальной форме, не дает основания для отождествления административной юрисдикции с административным процессом. Понятие «административная юрисдикция» значительно уже понятия «административный процесс», поскольку последнее охватывает разрешение всех индивидуальных дел, возникающих в процессе исполнительнораспорядительной деятельности органов управления, т. е. он не ограничивается юрисдикционной деятельностью. Отличие состоит и в том, что административная юрисдикция урегулирована нормами материального административного права, а деятельность по разрешению индивидуальных дел — процессуальными нормами.

Несмотря на многогранность и сложность понятия «административная юрисдикция», его нельзя отождествлять и с понятием «административно-юрисдикционный процесс», хотя такое отождествление имеет место в юридической литературе[28].

Само понятие административный процесс спорное и неточное. Так, Ю. Н. Старилов определяет, что «административный процесс (административная юстиция) — это система судебных (или квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными исками) органов управления и государственных служащих нарушены права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения». Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект власти) испытывает неправомерное воздействие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений)[29].

Нельзя отождествлять административный процесс и с административным судопроизводством.

Административно-процессуальная деятельность — вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер деятельности; регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформляемая документально).

Административно-процессуальная деятельность представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации.

Административный процесс публичных органов исполнительной власти состоит из следующих трех частей:

  • 1) административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях создания правовой базы для реализации законов;
  • 2) административно-правонаделительная часть включает производства, регламентирующие правоприменительную, неюрисдикционную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемую в административно-процессуальной форме;
  • 3) административно-юрисдикционная часть состоит из правоприменительных производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемых в административно-процессуальной форме.

Административно-процессуальная деятельность — это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов субъектов публичной власти: государственных и муниципальных органов исполнительной власти, Банка России). Понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административно-процессуальной деятельности и включает наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию.

Административное судопроизводство не является частью административного процесса, который регламентирует властную деятельность исполнительных органов публичной власти и Центрального банка РФ, за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права. Было бы правильным признать, что три вида административного процесса (административно-нормотворческий, ад- министративно-правонаделительный, административно-юрисдикционный) регулируются нормами административно-процессуального права.

То есть на данный момент можно говорить о том, что административное судопроизводство может осуществляться в рамках ГПК РФ и АПК РФ, по правилам будущего кодекса административного судопроизводства РФ либо в потенциально возможном административном суде, но в особом порядке.

В настоящее время в российском законодательстве понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство» не совпадают.

Первый термин в России на законодательном уровне не установлен и употребляется юристами только в теории. В отечественном правоведении существует несколько подходов при определении понятия административная юстиция:

  • 1) под институтом административной юстиции понимается разрешение административно-правовых споров административными судами по правилам административного судопроизводства (т. е. осуществление судебного контроля за законностью административных правовых актов). Наличие в АПК РФ правил административного судопроизводства не может, по мнению сторонников этой точки зрения (наиболее распространенной), расцениваться как окончательное утверждение института административной юстиции в Российской Федерации;
  • 2) допускается возможность существования административной юстиции в виде рассмотрения административных споров в общих судах (судах общей юрисдикции, арбитражных судах) как в порядке административного судопроизводства, так и по нормам ГПК РФ;
  • 3) административная юстиция рассматривается как часть административной юрисдикции, т. е. системы правоотношений, возникающих при осуществлении компетентными субъектами правоохранительной деятельности, в частности при рассмотрении дел об административных правонарушениях;
  • 4) в широком понимании административная юстиция включает рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами. Такая позиция представляется нам более убедительной.

Административная юстиция подразумевает рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными административно-юрисдикционными органами, по сути представляя собой систему судебных и квазисудебных органов, осуществляющих деятельность по контролю и надзору за законностью действий органов государственного администрирования, органов местного самоуправления и их должностных лиц путем рассмотрения и разрешения административных споров на основе специального процессуального порядка реализации материально-правовых административных норм.

Административное судопроизводство отличается от административной юстиции специфической правовой процедурой. Судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, являются органами, привлекающими к ответственности, мерам административного принуждения и т. д., а не защищающими.

Понятия «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административная юрисдикция» можно разграничить по ряду оснований.

По субъектам. В административной юрисдикции их множество: исполнительные органы государственной власти; исполнительнораспорядительные органы муниципальных образований; судебные органы (судьи); Центральный банк РФ и др. Административная юстиция осуществляется как судами общей юрисдикции, арбитражными судами, конституционными (уставными) судами, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами. Административное судопроизводство осуществляется судьями (мировыми судьями) общей юрисдикции, арбитражных судов, налагающими меры административного принуждения, административные взыскания (привлекающие к административной ответственности), устанавливающими судебные штрафы, рассматривающими дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, дела о взыскании обязательных платежей и санкций и т. п.

По правовой регламентации. Для административной юрисдикции существует множество отраслевых нормативных актов ведомственного характера (налоговое, природоресурсное, таможенное, антимонопольное законодательство и проч.). Для административной юстиции есть ГПК РФ и АПК РФ, законы о конституционных (уставных) судах, а также различные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок рассмотрения административных споров внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами. Административное судопроизводство идет по пути становления. Нормы административного судопроизводства содержатся в КоАП РФ, АПК РФ, Законе РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (далее — Закон о психиатрической помощи).

По категории рассматриваемых дел. Административная юрисдикция осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам, исполнительное производство, производство по применению мер административно-процессуального принуждения. Административная юстиция занимается разрешением (рассмотрением) спора о праве по жалобам граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. В порядке административного судопроизводства судом принимаются различные решения, например по делам об административных правонарушениях, об оспаривании нормативных и ненормативных актов, о взыскании обязательных платежей.

По процессуальному аспекту. Для административной юрисдикции процедура регламентируется специальными нормативными актами (КоАП РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и актами других федеральных органов исполнительной власти). Обилие актов, различие в правовой регламентации ряда важнейших процессуальных аспектов (сроков рассмотрения дел, привлечения к ответственности и т. п.) ведут к противоречиям в правоприменении. Для административной юстиции характерно выступление судебного (внесудебного (квазисудебного)) органа в качестве органа защиты прав граждан. Гражданин освобожден от обязанности доказывать незаконность (неправомерность) обжалуемого действия, он лишь обязан указать на факт нарушения его прав и свобод. При административном судопроизводстве судья (мировой судья) общей юрисдикции и арбитражных судов — орган, карающий, привлекающий к ответственности как граждан, так и иных субъектов (коллективных и индивидуальных). В судопроизводстве ему отведена активная роль (например, согласно проекту кодекса административного судопроизводства РФ, принятому в первом чтении в мае 2013 г., при необходимости суд вправе сам истребовать доказательства, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) — выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований).

Правовое существование административного судопроизводства определяет ст. 118 Конституции РФ. Организационные формы создания административного суда могут быть различными в зависимости от жизненных обстоятельств, например: выделение административных судей (административных присутствий) в составе районных (городских) судов (как предлагает В. А. Лория); возрождение института мировых судей (как считает А. Ю. Якимов); создание специализированных судов по делам несовершеннолетних (точка зрения В. А. Гришина, М. В. Кустова); учреждение системы административных судов, скопированной с системы построения судов общей юрисдикции (мнение Н. Ю. Хаманевой). В целом наличие большого круга субъектов способствует обеспечению быстрого реагирования на нарушения и осуществлению предупредительных (профилактических) мер.

Административно-юрисдикционную деятельность по рассмотрению подобных дел осуществляют различные уполномоченные субъекты права, которым действующее законодательство предоставляет соответствующие юрисдикционные полномочия.

Дадим определения подобных субъектов.

Должностное лицо — лицо, наделенное в соответствии с законодательством РФ государственно-властными полномочиями или полномочиями по осуществлению публичных управленческих функций в органах местного самоуправления; это лицо, осуществляющее по назначению или по результатам выборов функции представителя власти или временно или постоянно занимающее в государственных учреждениях, предприятиях, организациях, партиях, общественных учреждениях, организациях и формированиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее их по специальному полномочию.

Высшее должностное лицо — лицо, замещающее предусмотренную Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами государственную должность.

Должностное лицо государственного органа — лицо, замещающее должность государственной службы, в Центральном банке РФ и наделенное по этой должности полномочиями организационного, правоустановительного, контрольно-надзорного, исполнительно-распорядительного или правоприменительного характера.

Должностное лицо местного самоуправления — лицо, замещающее должность в органе местного самоуправления, а также лицо, состоящее на должности муниципальной службы, наделенные по этим должностям полномочиями организационного, правоустановительного, контрольно-надзорного, исполнительно-распорядительного или правоприменительного характера.

Эти субъекты не создают в процессе своей деятельности правовых норм, а они применяют в административно-процессуальном порядке материально-правовые нормы к конкретным фактам. Базисом для юрисдикционной деятельности по рассмотрению административноюрисдикционного дела может быть правоохранительная либо правоприменительная деятельность специализированного органа исполнительной власти. Административно-юрисдикционное дело может быть инициировано как по воле властного субъекта (дела по административным правонарушениям), так и по воле безвластного субъекта административного правоотношения (обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц).

Соответственно, юрисдикционная деятельность государственных органов должна регламентироваться с учетом процедур, связанных с рассмотрением и разрешением дел об административных правонарушениях, и процедур, регулирующих производство по жалобам.

Дадим еще несколько важных определений применительно к рассматриваемой нами сфере.

Государственное администрирование — нормативно урегулированная деятельность органов государственной власти и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера.

Понятие «государственное администрирование» является родовым по отношению к понятию государственное управление, под которым можно понимать непрерывное властное воздействие организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным лицом на лиц, находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа.

Понятие «государственное администрирование» охватывает такие правовые понятия, как «государственное управление» и «неуправленческое властное воздействие организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера», — реализация исполнительной власти и властное воздействие (например, Центрального банка РФ на кредитные организации).

Также необходимо четко определиться с понятиями «административное дело» и «административный спор».

Первое понятие шире второго, поскольку административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный орган власти (государственной или муниципальной), может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование и т. д.). Данный вывод основан и на положениях ст. 126 Конституции РФ, содержащей понятие «административное дело».

Административное дело — это документально оформленное уполномоченным лицом административное правоотношение.

Понятие довольно широкое и включает все дела, как основанные на позитивном неконфликтном правоотношении, так и основанные на спорном правоотношении.

Под административно-правовым спором может пониматься публично выраженное отрицательное отношение одного из субъектов конкретного административного правоотношения к юридическому факту, послужившему основанием для возникновения, продолжения, изменения или прекращения административного правоотношения.

На наш взгляд, термин «административный спор» по смыслу довольно близок к понятию «административно-юрисдикционное дело» с той лишь разницей, что административно-юрисдикционное дело — это документально оформленный административно-правовой спор, принятый на рассмотрение и разрешение по существу уполномоченным субъектом права.

Можно выделить следующие виды административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства:

  • 1) о привлечении к административной ответственности в судебном порядке;
  • 2) о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
  • 3) о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части;
  • 4) по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;
  • 5) по спорам между Российской Федерацией и субъектами РФ по вопросам компетенции;
  • 6) по спорам между субъектами РФ;
  • 7) об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
  • 8) по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;
  • 9) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
  • 10) о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении;
  • 11) об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
  • 12) о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;
  • 13) по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования;
  • 14) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции и иные дела, возникающие из публичных правовых отношений.

Согласно проекту кодекса административного судопроизводства РФ суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:

  • 1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
  • 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
  • 3) об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций;
  • 4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
  • 5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее — экзаменационные комиссии);
  • 6) об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы;
  • 7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Согласно проекту кодекса суды также рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:

  • 1) о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами;
  • 2) о прекращении деятельности СМИ;
  • 3) о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций;
  • 4) о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащего передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации согласно международному договору РФ о реадмиссии, но не имеющего законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении;
  • 5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений.

Суды рассматривают и разрешают подведомственные им иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, включая административные дела:

  • 1) о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар, продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, и принудительном психиатрическом освидетельствовании гражданина;
  • 2) присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.

В Российской Федерации применительно к делам, возникающим из административных правоотношений, административно-юрисдикционную деятельность по отправлению правосудия осуществляют мировые судьи, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, а споры о соответствии Конституции РФ нормативных актов федеральных органов государственной власти и споры о компетенции между различными звеньями системы государственной власти, включая и органы исполнительной власти, рассматривает КС РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Процессуальная деятельность судов имеет особенности в зависимости оттого, каким из звеньев судебной системы и по какому предмету осуществляется административно-юрисдикционная деятельность.

Нам представляется возможным дифференцировать общую массу дел, возникающих в практике, на несколько групп по следующим основаниям.

По содержанию — обращения в суд:

  • — заявление о несоответствии закону нормативного правового акта органа исполнительной власти или иного государственного органа;
  • — заявление о признании незаконным управомачивающего правового акта органа исполнительной власти или иного государственного органа;
  • — заявление о несоответствии закону нормативного правового акта органа местного самоуправления;
  • — заявление о несоответствии закону управомочивающего правового акта органа местного самоуправления;
  • — жалоба на действия (бездействие) должностного лица органа исполнительной власти или иного государственного органа;
  • — жалоба на решение (правоприменительный акт) должностного лица органа исполнительной власти или иного государственного органа;
  • — жалоба на действия (бездействие) должностного лица органа местного самоуправления;
  • — жалоба на решение (правоприменительный акт) должностного лица органа местного самоуправления;
  • — заявление о возмещении вреда, причиненного решениями или действиями должностных лиц органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления.

Полагаем, что все перечисленные виды обращений в суд, за исключением последнего, могут быть рассмотрены и в досудебном, и во внесудебном порядке.

По стадии рассмотрения — дела:

  • — возбужденные в судебном порядке без предварительной (досудебной) стадии рассмотрения административного спора между его сторонами;
  • — связанные с рассмотрением административного спора, не разрешенного по существу в досудебной инстанции;
  • — связанные с обжалованием (опротестованием) не вступившего в законную силу решения, принятого должностным лицом в ходе рассмотрения по существу административного спора в досудебной инстанции;
  • — связанные с обжалованием (опротестованием) вступившего в законную силу решения, принятого должностным лицом в ходе рассмотрения по существу административного спора в досудебной инстанции.

По административно-правовому статусу — органы или лица, чьи акт либо действие оспариваются или обжалуются в рамках административного спора:

  • — Правительство РФ;
  • — руководитель федерального органа исполнительной власти;
  • — руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в субъекте РФ;
  • — руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в районе, городе без районного деления;
  • — коллегиальный орган административной юрисдикции, созданный на основании закона;
  • — высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
  • — правительство или иной орган общей компетенции субъекта РФ;
  • — руководитель органа исполнительной власти России;
  • — руководитель территориального органа исполнительной власти субъекта РФ;
  • — коллегиальный орган административной юрисдикции, созданный в соответствии с законом субъекта РФ;
  • — должностное лицо местного самоуправления.

Основная загруженность судебных органов делами по рассмотрению административных споров возникает по следующим основаниям:

  • — обжалование актов и действий должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; территориальных органов исполнительной власти субъектов РФ; коллегиальных органов административной юрисдикции; должностных лиц местного самоуправления;
  • — производство по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции органов судебной системы;
  • — использование довольно сложного процессуального механизма рассмотрения административно-юрисдикционных дел.

Практический опыт позволяет нам сделать следующие выводы.

1. В большинстве случаев судебного рассмотрения административных споров основанием их возникновения является ненадлежащее исполнение должностным лицом (государственным служащим) установленных объемов полномочий. Следовательно, законодательство о государственной службе и законодательство об административной ответственности должны содержать нормы, обеспечивающие неотвратимость и обязательность применения мер административного принуждения к государственным служащим (должностным лицам).

В целях снижения нагрузки на органы судебной системы представляется целесообразным изменить некоторые акценты в правовом регулировании не только собственно рассмотрения административных споров во внесудебном и досудебном порядке, но и последствий досудебного, внесудебного и судебного рассмотрения административного спора. Нормы административно-юрисдикционного процесса в части указанных правовых последствий должны создавать такую правовую ситуацию, в ходе которой субъект государственного администрирования не должен быть заинтересован в рассмотрении спора судом. Этого можно достичь посредством нормативного установления: обязательности освобождения от занимаемой должности государственного служащего, чье решение или действие (бездействие) признано судом незаконным[30]; обязательности досудебного рассмотрения административного спора в нескольких инстанциях — на уровне территориального органа федерального органа исполнительной власти в субъекте РФ, на уровне центрального аппарата федерального органа исполнительной власти, после этого — в специализированном внесудебном федеральном органе по рассмотрению административных споров; прекращения административного спора в любой из досудебных инстанций в случае удовлетворения жалобы заявителя; права заявителя жалобы обращаться в суд с заявлением об освобождении от занимаемой должности должностного лица, жалоба на решение или действия (бездействие) которого признана обоснованной актом специализированного внесудебного федерального органа по рассмотрению административных споров.

  • 2. Существует возможность выведения части административноюрисдикционных дел из обязательного ведения судебных органов. К ним могут быть отнесены дела, связанные с оспариванием нормативных правовых актов некоторых государственных органов и их территориальных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
  • 3. Требуется оптимизировать не только собственно нормативное регулирование процесса рассмотрения административно-юрисдикционного дела, но и нормативное установление формы и обязательного содержания правовых актов, принимаемых несудебными органами, наделенными административно-юрисдикционными полномочиями.

Анализируя стандарты по предоставлению государственных услуг и административные регламенты по осуществлению государственных функций, введенные актами уполномоченных органов исполнительной власти (административными регламентами), можно сформулировать следующую позицию.

Во-первых, установленный административными регламентами федеральных органов исполнительной власти порядок обжалования решений и действий (бездействия), осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции, весьма неоднороден, содержит различное правовое регулирование по вопросам порядка рассмотрения жалоб и правовых последствий такого рассмотрения. Некоторые из последствий (например, правовые последствия признания жалобы обоснованной) в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти не раскрыты либо раскрыты недостаточно и не определяют обязанности руководителей федеральных органов исполнительной власти по привлечению и самой обязательности привлечения к дисциплинарной ответственности должностного лица, чьи действия были обоснованно обжалованы.

Во-вторых, подзаконное правовое регулирование (на уровне актов федеральных органов исполнительной власти) вопросов обжалования решений и действий (бездействия), осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции, содержит различное процессуально-правовое регулирование, а в отдельных случаях устанавливает нормы, прямо ограничивающие право гражданина на обращение, например исключая возможность обращения заявителя в суд, фактически ограничивая действие нормы Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В-третьих, содержание разделов административных регламентов, регулирующих вопросы порядка обжалования решений и действий (бездействия), осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции, не всегда в достаточной степени обеспечивает защиту прав и свобод заявителей жалобы (физических и юридических лиц) — невластных субъектов административного права. Как следствие, содержание таких актов может быть признано не соответствующим ст. 18 Конституции РФ и федеральным законам, в которых правовое регулирование административных правоотношений получило дальнейшее развитие.

В-четвертых, федеральные органы исполнительной власти в вопросах правового регулирования порядка осуществления своих полномочий, установленных в соответствующих положениях о них, неохотно предусматривают нормы, обеспечивающие соблюдение прав, свобод и охраняемых законом интересов невластных субъектов административного права.

В-пятых, нормы об обжаловании решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц при осуществлении государственных функций должны быть унифицированы. В целях их унификации и обеспечения условия недопущения включения в нормативные правовые акты положений, способствующих развитию коррупции, акты, устанавливающие порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц, должны приниматься Федеральным Собранием РФ либо издаваться Президентом РФ. Учитывая, что порядок принятия федеральных законов процессуально более длителен, а также принимая во внимание конституционное полномочие Президента РФ по формированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, представляется целесообразным до принятия соответствующего федерального закона определить порядок рассмотрения административных споров с участием органов исполнительной власти указом Президента РФ.

Скорейшее формирование административного судопроизводства в Российской Федерации, на наш взгляд, послужит важнейшей процессуальной гарантией зашиты прав граждан.

Проблема судебной оценки деятельности органов исполнительной власти связана с обеспечением конституционного права человека и гражданина на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ).

Решения и действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд, и несомненным достоинством судебного контроля за обеспечением законности в сфере исполнительной власти является значительное уменьшение возможности необъективного разрешения правового вопроса.

  • [1] См.: Куракин А. В., Колчеманов Д. Н., Марьян А. В. Проблемы реализации института административной юстиции в предупреждении и пресечении коррупции // Российская юстиция. 2010. № 3. С. 24.
  • [2] См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж,1998. С. 97—130; Радченко В. Административные суды призваны защитить человека отпроизвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция. 2004. № 3. С. 4, 5.
  • [3] См., например: Радченко В. Поспорили гражданин и государство // Российскаягазета. 2003. 13 февр.; Серков П. Введение административного судопроизводства — конституционный долг законодателей // Российская юстиция. 2003. № 12; Ямшанов Б. Когда создадут административный суд // Российская газета. 2003. 1 апр.; Куликов В. Бюрократам готовят специальный суд // Российская газета. 2004. 16 марта; Он же. Чиновников посадят по-английски // Российская газета. 2005. 13 дек.; Владимиров Д. Спецсуддля чиновника // Российская газета. 2006. 11 марта.
  • [4] См.: Салищева Н., Абросимова Е. Судебное обеспечение административной реформы, или Вновь об административной юстиции // Сравнительное конституционноеобозрение. 2008. № 5. С. 30.
  • [5] См.: Клейн Н. И. О развитии арбитражного процессуального законодательства//Журнал российского права. 2010. № 4. С. 13—15.
  • [6] См.: Старостин С. А. Административное судопроизводство и административнаяюстиция в России // Матер. Всеросс. науч.-практ, конф. «Административная юрисдикция». М„ 2012. С. 56.
  • [7] См.: Перетерский И. С. Всеобщая история государства и права. Ч. 1: Древний мир.Вып. II. Древний Рим. М., 1945. С. 74.
  • [8] См., например: Краткий словарь иностранных слов. М., 1952. С. 472.
  • [9] Гражданское право: словарь-справочник. М., 1996. С. 573.
  • [10] См.: Малая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1947. Т. 5. С. 414.
  • [11] См.: Большая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1957. Т. 6. С. 510.
  • [12] См.: Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973.С. 26; Дружков П. С. О понятии и видах юрисдикции // Вопросы государства и права.Томск, 1974. С. 87.
  • [13] Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 148.
  • [14] В юридической литературе принято выделять семь элементов компетенции: цели,задачи, функции, права, обязанности (полномочия), формы и методы.
  • [15] См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 229; Салищева Я. Г. Гражданин иадминистративная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 19; Стайнов П. Особените юрисдикции в областта на администрацията. София, 1956. С. 21—24; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 18.
  • [16] См.: Прилуцкий В. А. Административные комиссии — юрисдикционные органыисполнительных комитетов местных советов народных депутатов (по материалам Украинской ССР): сущность, применение и эффективность административных взысканий: автореф, дис.... канд. юрид. наук. Одесса, 1978. С. 5.
  • [17] См.: Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 45; Он же. Административная юрисдикция // Советское государство и право. 1976. № 6. С. 13; Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность. Сущность, применение и эффективность административных взысканий. Л., 1975. С. 127—139; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс // Советское государство иправо. 1988. № 10. С. 83—89.
  • [18] Аналогичная трактовка высказана В. Н. Кудрявцевым в отношении системы уголовной юстиции. См.: Кудрявцев В. Н. Уголовная юстиция как система // Правовая кибернетика. М., 1973. С. 8.
  • [19] Так, В. М. Горшенев называет следующие части правоохранительной деятельности: надзорно-контрольная деятельность; деятельность по обеспечению исполнениянорм права (правообеспечение); деятельность по разбирательству правовых споров идел о правонарушениях; деятельность по исполнению (реализации) государственногопринуждения (см.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 182).
  • [20] В Российской Федерации отсутствует единая согласованная в деятельности системаправоохранительных органов. В законодательстве отсутствует четко сформулированноепонятие «правоохранительные органы». Оно сложилось на практике и применяется в рядедокументов ненормативного характера, к примеру в Федеральной программе РоссийскойФедерации по усилению борьбы с преступностью на 1994—1995 годы, Указе ПрезидентаРФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органовпо борьбе с преступностью». В настоящее время формирующаяся правоохранительнаясистема, единственной задачей которой является деятельность по охране закона и права,состоит из более чем 20 видов организационных структур как государственного (органысудебной власти, прокуратуры, Министерства внутренних дел РФ, налоговые органыи др.), так и негосударственного (адвокатура, частные нотариальные конторы) характера.См.: Манохин В. М., Лдушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право:учебник. М., 1996. С. 209, 210; Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 11; Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы: учебник /под ред. К. Ф. Гуценко. 2-е изд. М., 1996. С. 328.
  • [21] См.: Лобзяков В. П. Криминологические основы административно-юрисдикционной деятельности российской милиции: автореф, дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996.С. 138-147.
  • [22] См.: Аникин С. Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации: автореф, дис. ... канд. юрид. наук. М.,
  • [23] 1996. С. 11; Иванов В. А. Советский административно-юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1980. № 6. С. 30—37.
  • [24] См.: Прилуцкий В. А. Указ. соч. С. 7; Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972. С. 115; Тищенко Н. М. Правовой статус субъектов производства по делам об административных правонарушениях: автореф, дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1988. С. 16.
  • [25] См.: Розенфельд В. Г., Серегина В. В. Административное принуждение (понятие,виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения). Воронеж, 1996. С. 115.
  • [26] Большая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1957. Т. 1. С. 414.
  • [27] Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев. М., 1984.С. 16; Юридический энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 1987. С. 16.
  • [28] См., например: Масленников М. Я. Указ. соч. С. 83—89; Иванов В. Л. Указ. соч.С. 30-37.
  • [29] См.: Российское государство и правовая система: современное развитие, проблемы, перспективы / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 635.
  • [30] Норма, сходная по смыслу, хотя и не доведенная по эффективности воздействиядо желаемого уровня, содержалась в ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»,но с признанием утратившим силу Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ«Об основах государственной службы Российской Федерации» она стала фактическинеприменимой.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>