СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

К началу 2000-х гг. сложилась в целом современная трехэтапная система разработки среднесрочных экономических прогнозов, включающая проработку сценарных условий (март-апрель) и их рассмотрение и одобрение на заседании правительства (апрель), собственно разработку развернутого прогноза (июнь-август) и его представление в Государственной Думе (сентябрь-октябрь), и наконец, уточнение прогноза к концу базового года с учетом последних статистических данных (ноябрь). Выделялся еще этап разработки параметров прогноза после утверждения сценарных условий, но постепенно он окончательно вошел в этап сценарных условий. Таким образом, сценарные условия взяли на себя основную нагрузку в процессе разработки экономических прогнозов.

Сейчас Сценарные условия прогноза социально-экономического развития — это уже комплексный и основательно проработанный документ, на основании которого Минфин России начинает установление параметров бюджета, а органы исполнительной власти — составление прогнозов развития своих сфер и отраслей.

Среднесрочный прогноз — это, по существу, уже плановый документ, поскольку содержит ряд директивных плановых показателей, например, динамику предельных тарифов на услуги субъектов инфраструктурных монополий, долю расходов бюджетной системы по ряду направлений, в том числе на развитие отраслей общественного сектора, инфраструктурных и инновационных секторов экономики и др. Ряд макроэкономических показателей имеет индикативный или ориентирующий характер. На публикуемые в Сценарных условиях индексы-дефляторы цен по видам экономической деятельности ориентируются не только государственные организации при заключении контрактов и договоров, но и многие негосударственные корпорации. Сценарные условия рассматриваются и одобряются Правительством Российской Федерации и поэтому становятся не только рекомендуемым, но в определенной мере директивным документом.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период, который разрабатывается на основе сценарных условий и прогнозов органов исполнительной власти в июне-августе каждого года одновременно с проектом бюджета и в согласовании с ним, становится вместе с ним одним из основных документов управления экономическими процессами. К этим документам в системе среднесрочного планирования нужно добавить федеральные целевые программы, адресную инвестиционную программу и государственный оборонный заказ. В последние два года разработаны и приняты правительством государственные программы развития важнейших направлений и секторов — они становятся основой для перехода к программно-целевому принципу формирования бюджета.

Важнейшей составной частью системы стратегического планирования является прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период. В 90-е гг. прошлого столетия и первое десятилетие текущего столетия дважды разрабатывался долгосрочный прогноз, хотя решения об его одобрении Правительством так и не были приняты.

Лишь в 2012 г. был разработан и принят долгосрочный прогноз на период до 2030 г., который формировался практически параллельно и в определенной увязке с системой государственных программ и отраслевых стратегий и который в силу его официального статуса может стать основой для дальнейшей работы над многими программными документами. Один из разработанных вариантов прогноза имеет уникальный характер: он направлен на максимальное использование возможностей, которые открываются в условиях ожидаемого на рубеже 20-х гг. XXI в. прорыва в ряде отраслей науки и технологий. Кроме того, он базируется на возможности качественного повышения эффективности использования человеческого капитала, предполагает снятие ряда имеющихся инфраструктурных ограничений для развития экономики и привлечения капитала.

В соответствии с общими положениями о стратегическом планировании в проекте закона определены три аспекта деятельности в сфере государственного стратегического планирования:

  • • прогнозирование социально-экономического развития;
  • • программно-целевое планирование;
  • • стратегический контроль процесса государственного планирования и реализации положений его документов.

Проект закона четко делит и документы стратегического планирования по этим группам. Конечно, функции этих трех направлений стратегического управления пересекаются.

К функциям первой группы относятся задачи по определению внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, выявлению возможностей и ограничений развития, в том числе финансовых; оценка основных показателей бюджетной системы Российской Федерации; выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов; определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития.

К функциям в области программно-целевого планирования относятся конкретизация целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики, формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах.

Логика формирования обоснованного прогноза предполагает также предварительный учет в нем направлений решения группы задач, относящихся к компетенции программно-целевого планирования.

Под экономическим прогнозом понимается система научно-обоснованных представлений о последовательном изменении состояния

(траектории развития) экономики под влиянием управляемых и неуправляемых факторов в перспективном периоде.

Основное различие между прогнозированием и программированием (или программно-целевым планированием) состоит в том, что прогнозирование выявляет и с относительно умеренной детализацией прорабатывает возможный спектр развития, соответствующий различным сценариям внешних и внутренних условий, в том числе возможные уровни достижения конечных результатов, а программные документы программируют движение по выбранному вектору развития. Это означает, что для обеспечения выхода на конечную цель программирование должно идти от цели, поставленной в будущем периоде, и через определение необходимых для ее достижения конечных мероприятий, переходить к более ранним, необходимым для их реализации мероприятиям, и наконец, к определению объемов необходимых ресурсов. Затем весь процесс документируется уже в прямом порядке в виде последовательно-параллельной схемы реализации мероприятий от настоящего к будущему. Прогноз же описывает только одно направление развития: от настоящего к будущему — по вероятному спектру развития, показывая возможные конечные результаты, а следовательно, и возможные уровни достижения целей. Движение в обратном направлении есть программирование, выбор решений.

Программирование предполагает не только обоснованность и увязанность (по целям, путям и ресурсам — принцип ЦПР) всего комплекса мероприятий, но и директивность, детерминизм и ответственность как разработчиков программ, так и исполнителей за реализуемые мероприятия и программу в целом.

И в этой системе взаимоотношений сферы прогнозирования и программирования заключены единство и диалектическая противоречивость.

Во-первых, она связана с принципиальной неопределенностью в моделировании объекта прогнозирования и программирования. Есть несколько разновидностей неопределенности недетерминированных систем: неопределенность в наблюдениях, неопределенность в текущем поведении системы, неопределенность в принимаемых в будущем решений и неопределенность в будущих обстоятельствах. Первые две компоненты неопределенности до некоторой степени оцениваются (но не преодолеваются) на основе использования современных, в основном математико-статистических, методов. Учет и смягчение фактора неопределенности в долгосрочном прогнозе достигается переходом к реализации принципа сценарности условий развития и вариантности прогноза в зависимости от реализуемого сценария условий, выявлению рисков отклонения от них. Но это не преодоление неопределенности, а только повышение степени готовности к принятию реализующейся неопределенности в будущем. Понимание степени неопределенности создает прогнозированию определенные границы, делая, например, бессмысленной чрезмерную детализацию, особенно при разработке долгосрочной перспективы.

Программирование, работая с системой конкретных мер, предполагает и большую детализацию показателей с учетом масштабов и необходимой детализации разрабатываемых мер, а также учета нюансов в их последствиях, иначе их изложение становится только либо академическим упражнением в разработке рекомендаций, либо, что еще хуже, — волюнтаризмом. Программирование благодаря целенаправленной проработке снимает часть неопределенности, но повышает тем самым уровень ответственности одновременно и разработчиков программ, и принимающих решение инстанций, и исполнителей программ. В этом второе различие прогнозов и программ.

Но беря дополнительную ответственность за реализацию выбранного направления, или вектора развития, программирование развития (в том числе программно-целевое планирование) несет и большие риски.

Определенная ответственность лежит на принимающих стратегические решения по вектору развития, особенно при отсутствии консенсуса в отношении этих решений. Ведь стратегические решения успешны тогда, когда они притягивают массы, консолидируют общество.

Принятие же стратегических решений в отсутствие консенсуса приводит к перемежающимся усилиям, колебаниям, неуверенности и зачастую к неудаче, особенно амбициозных проектов, и в итоге — к неизбежности пересмотра вектора развития.

Поэтому программирование в большей степени нуждается в разработке механизма возможной корректировки программ и векторов развития при изменении внешних и внутренних условий. Значение этого механизма корректировки программ не ниже, чем упомянутая третья функция стратегического планирования: стратегический контроль процесса государственного планирования и реализации положений его документов.

Для повышения надежности представления развития прогноз должен охватывать также показатели, традиционно составляющие содержание программных и иных документов. Так, прогноз развития российской экономики включает в себя прогнозы развития платежного баланса и валютного курса, денежно-кредитной сферы и бюджетной системы. В самом тексте прогноза параметры развития денежно-кредитной и бюджетной сфер развернуто не представлены, так как по сложившейся традиции они отражены в других документах: Законе о федеральном бюджете и Основных направлениях государственной денежно-кредитной политики. В то же время прогноз развития экономики не только служит основой для прогноза денежной сферы и бюджета, но и учитывает на сценарной основе обратное влияние бюджета и параметров денежной сферы на развитие реального сектора, и особенно на финансовые балансы корпораций и населения.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >