Налогово-бюджетная политика

В этом блоке экономической политики сохраняется преимущественная ориентация не на задачи развития, а на обеспечение экономической стабилизации.

Соответственно, если конструкция федерального бюджета формируется не из объективных финансовых возможностей и потребностей реального сектора или социальной сферы и других необходимых затрат, она исходит из максимально возможного уровня изъятия финансовых ресурсов из производственной сферы и ограничения внутреннего потребления, то это означает в конечном счете продолжение курса, все более ослабляющего само государство.

И в этих условиях увеличение объемов бюджетного профицита изымает средства из экономики и сжимает внутренний спрос.

Тот факт, что бюджетный профицит трансформируется в Стабилизационный фонд и, по существу, формируется вторая, достаточно изолированная часть федерального бюджета, не меняет сути отложенных финансовых ресурсов как прямого вычета из экономического потенциала страны

Сбалансированность федерального бюджета не должна быть самоцелью, не должна достигаться любой ценой, даже если это и позволяет в определенной мере снизить долговое бремя государства.

Ориентация на профицитный бюджет несет в себе еще одну достаточно завуалированную, но вместе с тем не менее реальную опасность для экономики. Профицитный бюджет вызывает иллюзию избытка государственных доходов. Но “избыток государственных доходов” — это результат пассивной бюджетной политики и искусственно созданного профицита.

Большинство стран мира, имеющих гораздо более высокий уровень жизни и бюджетной обеспеченности на душу населения, формируют государственный бюджет с дефицитом: дефицит бюджета — своеобразный стабилизатор, ориентирующий деятельность правительства на необходимость решения двух тесно связанных задач: прогнозирование налоговой политики и управление бюджетными расходами в рамках экономического цикла.

Сейчас в российской бюджетной политике эти две задачи решаются автономно.

Однако мировой опыт свидетельствует о том, что управление налоговой системой и бюджетными расходами выступает в качестве двух сторон единого процесса государственного регулирования и разорвать их невозможно, потому что процесс согласования стратегий налоговой и бюджетной политики — это по существу и есть основа эффективной бюджетной политики.

Однако эффективная система бюджетных отношений -— это компромисс экономических интересов государства, населения и предпринимательства. Она не может замыкаться в рамках интересов центрального правительства. Компромисс этих интересов может быть достигнут только при условии, обеспечения экономического развития страны в целом.

В условиях активной (дефицитной) бюджетной политики, корректируя приоритеты своей бюджетной политики, государство определяет пропорции накопления и потребления в ВВП как через уровень налоговой нагрузки на субъектов рыночных отношений, так и через соотношение текущих и инвестиционных расходов в структуре бюджетных расходов.

Нельзя руководствуясь даже самыми благими намерениями резко изменять налоговую политику, тем более в сторону понижения налогового бремени, не меняя одновременно другие взаимосвязанные параметры финансовой системы страны.

При этом в федеральном бюджете по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого является крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

В результате объемы несанкционированной кредиторской задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только не сокращаются, но и продолжают расти. При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюджетных средств не несут реальной ответственности как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за достижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как следствие такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.

Таким образом, сбалансированность федерального бюджета на фоне профицита и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета достигается за счет разбалансировки финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, которая реально выражается в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации.

В результате продекларированное Правительством РФ снижение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы реально означает лишь существенное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъектов Российской Федерации при росте налоговых доходов федерального бюджета. Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов, прежде всего социального характера не уменьшаются, то в конечном итоге такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успешно решает задачи центрального Правительства. Это еще раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что поставленная Президентом РФ задача обеспечения финансовой стабильности в бюджетных проектировках Правительства РФ трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета, прежде всего с помощью налоговых нововведений.

Начиная с 2000 г., формирование федерального бюджета происходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов, не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе.

Приоритеты бюджетной политики сконцентрированы на обеспечении максимальной концентрации финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Правительство РФ продолжает реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета. Соответственно, все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, по-прежнему сориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливается. Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного регулирования как самоцель берется необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это по существу означает, что интересы государства сконцентрированы исключительно на фискальных задачах центрального Правительства, а не на поиске компромисса его интересов, интересов граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества.

Однако негативное влияние на экономику страны оказывает не только фискальная ориентация бюджетной стратегии государства, но и отсутствие реальных макроэкономических ориентиров на этапе составления бюджетов.

Это достаточно наглядно просматривается при оценке качества прогноза макроэкономических показателей, использованных в расчетах к проектам федерального бюджета.

Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активные меры для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство — Правительством не предусматриваются. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.

Таким образом, формирование основных параметров федерального бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей ставит целью лишь защиту федерального бюджета от возможных колебаний рыночной конъюнктуры и создание запаса для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понятная, но беда в том, что решается она за счет подрыва экономического потенциала страны в целом. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть экономическим регулятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию экономики, он используется лишь в рамках узких интересов центрального Правительства.

В России за последние годы произошло резкое сокращение реального объема государственных расходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти двукратном сокращении его объема. Это означает возрастающую неспособность государства предоставлять населению минимально необходимый объем базовых социальных услуг. Но в этом случае главной становится не проблема сбалансированности федерального бюджета и даже не проблема погашения государственного долга, а проблема сбалансированности экономики в целом.

В системе конкурентного рыночного равновесия государство достаточно активно может влиять на формирование совокупного внутреннего спроса, не только предоставляя определенные услуги, но и определяя параметры функционирования экономики в виде основных прогнозных макроэкономических показателей. Задача государства — дать достаточно точный макроэкономический прогноз и разумно использовать финансовые механизмы федерального бюджета как экономические рычаги влияния на развитие остальных сфер деятельности.

Основным условием достижения сбалансированного бюджета является его ориентация не на ежегодные макроэкономические параметры, а на ориентиры целого экономического цикла в стране (включающие как стадию экономического спада, так и стадию экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии экономического цикла бюджетная политика ориентируется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов (на стадии экономического спада) при обязательном эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться в первую очередь доходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста.

Более того, современная бюджетная политика сориентирована на максимально упрощенный вариант рестриктивной политики монетаризма, целью которой является сокращение спроса, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня инфляции. В такой системе экономических координат неизбежно замедление экономического роста.

Логика рассуждений сводилась к следующему — снижение инфляции и стабилизация курса национальной валюты позволит улучшить инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России.

Для остановки роста внутренних цен и создания условий для их существенного снижения относительно мировых (а это и есть не что иное, как борьба с инфляцией) возможно и даже необходимо:

• — предельно ужесточить состав затрат, относимых на себестоимость под жестким контролем налоговых органов (элемент так называемого налогового администрирования);
• — провести ревизию цен монополистов, в том числе цен на электроэнергию и тепло;
• — обеспечить налоговые преференции режиму накопления, санкции за утрату прибыли.

Это потребует изменения налогового законодательства и ужесточения налогового администрирования.

Кроме того, в цены сегодня встроены завышенные инфляционные ожидания, спровоцированные борьбой с инфляцией и реальными неуспехами в этом деле.

Тем не менее до сих пор целью финансовой политики государство считает достижение макроэкономической стабилизации на основе сокращения государственных расходов и получения профицита федерального бюджета.