ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Появление человека как организованного, мыслящего индивида — homo sapiens — стимулирует со временем необходимость его объединения с аналогичными индивидами в целях не только естественного размножения, но и ведения общего хозяйства, обеспечения безопасности и т.д., т.е. происходит объединение в близкие по интересам группы, которые мы называем родами. Каждый род индивидуально стремится обеспечить свое существование, основанное на разделении и/или совмещении общих занятий: кто-то занимается земледелием, охотой, кто-то обеспечивает защиту рода, кто-то готовит пищу и пр. Таким образом, возникают первичные функции управления. Но эти функции создаются и реализуются на примитивном родовом уровне, где царит, по сути, семейный уклад, в котором те же возникающие разногласия и конфликты решаются на этом же родовом уровне, не предполагающем стороннего императива, контроля и санкций.

Со временем эволюция человечества изживает родовое устройство, так как роды различны (есть сильнее и есть слабее, есть многочисленнее и малочисленнее, есть проживающие на плодородной почве, а есть проживающие на засушливой почве и т.д.), одни могут быть захвачены другими, поэтому роды вынуждены объединяться чтобы захватывать или не быть захваченными, чтобы в усложняющемся существовании легче было выжить. Так появляется племя — совокупность нескольких родов. В этом племенном образовании появляется необходимость управления племенем, чтобы различные роды со своими устоями придерживались единого племенного образа существования. Именно на племенном уровне зарождаются первичные функции будущего государственного управления. Эти функции обусловлены тем, что в племени уже важно формировать, развивать и поддерживать общеплеменные установленные правила функционирования всех членов племени, которые должны соблюдаться представителями всех родов, входящих в данное племя. А это предполагает соответствующий диктат, которым наделена племенная власть, ибо ей и приходится удерживать в подчинении существующим правилам и надлежащем повиновении, включая систему контроля, поощрений и наказаний, всех членов племени. Племенная власть создает необходимую иерархию и структуру такого диктата (вождь, старейшины, дружина и пр.), обеспечивающую управление племенем.

Со временем племена, чтобы стать могущественнее и успешно проводить захватническую или оборонительную политику, вынуждены либо объединяться в племенные союзы, либо создавать княжества Тем самым развивается и значительно усложняется управление, ибо в новом образовании необходимо удерживать в едином функционировании не только различные роды, входящие в племена, но и сами различные племена.

Если говорить об историческом прошлом России, то в VI в. от существовавшей на то время славянской общности отделилась так называемая восточнославянская ветвь. Приблизительно к этому времени относится возникновение крупных племенных союзов восточных славян. Иногда подобный племенной союз включал в себя до нескольких сотен отдельных племен: поляне, венеды, анты, кривичи, древляне, северяне, радимичи, уличи и тиверцы, вятичи, волыняне, дреговичи и пр.

Постоянная вражда с соседними племенами и союзами способствовала скорейшей племенной и союзно-племенной организации, основанной на воинском сплочении. Например, в стычках с варягами формировалась военная организация славянского населения. Как правило, это была так называемая сотенная система, в которой входящее в племенной союз племя выставляло собственную сотню воинов во главе с военачальником — «сотским». Племенной союз в случае необходимости (отражение вражеского набега или завоевание новой территории) выставлял тысячу воинов, откуда, кстати, происходит слово «тысяцкий» — военачальник этой рати. Военным руководителем мог быть и князь как глава соответствующего рода или старейшина племени в первоначальном значении этого слова.

Кроме того, вокруг племени возникали торговые отношения, неминуемо ведущие к расширению управленческих функций, развивались ремесла, требовавшие оседлости в определенных границах территории племени, что стимулировало появление крупных населенных пунктов, затем — городов.

Итак, вследствие своей эволюции, в том числе в связи с ростом населения в племени, данное племя, состоявшее из нескольких родов, фактически разделялось на несколько племен, преимущественно объединенных существенными родственными узами, которые образовывали соответствующий племенной союз. Возглавлял такой союз наиболее влиятельный (самый могущественный, самый умный, самый хитрый, самый родовитый и т.д.) человек — вождь. Вождь возвышался над вождями других племен, входивших в настоящий племенной союз. Здесь мы уже видим определенную управленческую иерархию: существуют вожди племен, но над ними появляются вожди союзов племен, и эти вожди обладают значительными управленческими функциями. Например, если так называемый племенной князь как военачальник мог избираться на время осуществления военных действий, ведущихся племенным союзом, но был ограничен в иных своих властных полномочиях или лишен их вовсе, и его власть в сравнении с властью вождя племенного союза была весьма слабой, то властные полномочия вождя племенного союза были постоянными и широкими. Прерогативой такого вождя являлось формирование племенного союза как единого целого управляемого организма союза, организация внутренней племенной хозяйственной деятельности (от выделения наделов до сбора податей), организация структур, ведающих основными вопросами жизнеобеспечения племенного союза, сбор войска (а в ряде случаев и самоличное вместо военачального избираемого князя руководство этим войском), ведение внешними сношениями племенного союза и т.д.. Вождь также исполнял некоторые религиозные и судебные функции. Помощь в этом ему оказывал так называемый совет старейшин, выступавший в качестве полномочных руководителей племенного сообщества, с которыми вождь был вынужден считаться. Со временем слово «вождь» утратило свое значение, уступив слову «князь».

Самым эффективным механизмом укрепления собственной власти, обеспечения должного порядка в племенном союзе (княжестве), подавления противников и инакомыслящих, расширения полномочий и соблюдения установленной князем бюрократическо-управленческой иерархии являлась дружина. Она помогала князю и во внутреннем управлении, и во внешних делах (войнах). Князь среди воинов-дружинников, как правило, был не господином, а первым среди равных, что повышало его авторитет. Дружина постепенно срасталась с князем и, подобно князю, исполняла определенные общественные функции.

Итак, можно сказать, что предпосылками образования государства у восточных славян стали: 1) разложение первобытнообщинного строя и появление неравенства; 2) выделение дружины и князя как главных элементов управления в племенных образованиях; 3) развитие торговли и появление городов; 4) многоплеменное население восточных славян; 5) фактор внешней опасности.

Первой значимой вехой в истории российской государственности следует считать государственный строй Киевской Руси.

Первым князем, единолично утвердившимся правителем древнерусского государства стал князь Олег, захвативший после смерти князя Рюрика власть в Новгороде и осуществивший успешный поход на Киев. Расправившись с княжившими в Киеве Аскольдом и Ди- ром, он объединил северные и южные земли в формате единого государства, перенеся столицу из Новгорода в Киев. Именно поэтому первое восточно-славянское государство называют Киевской Русью. Из высшей категории существовавшей тогда иерархии князей выделяется ведущая управленческая единица — великий князь, который выбирался по родовому принципу, по старшинству. Более низкой управленческой кастой по отношению к князьям являлись бояре — именитые знатные люди, обладавшие собственными вотчинами. Бояре разделялись по происхождению на родовое боярство и служилое боярство. Последнее как раз и составляло высшее военное руководство при княжеской дружине. Во главе государства Киевская Русь находился великий князь, принадлежавший к роду Рюриковичей.

В первое время существования Киевской Руси подчиненными ей территориями (землями) управляли племенные князья, избиравшиеся по родовому принципу, но позже они были лишены этих властных полномочий великокняжеской династией. При этом сама власть князя не была автократической, ибо ограничивалась вече (поэтому мы можем говорить о данном типе государственного управления как об охлократии, т.е. власти толпы — в пер. с греч. «охлос» — толпа). Именно вече, а не князь принимало решения по самым важным вопросам государственного управления. Тем не менее властные функции князя являлись достаточно солидными: обеспечение внешней безопасности государства, издание законов (первым известным дошедшим до нас сводом законов того времени стала «Русская правда», приписываемая князю Владимиру Мономаху). Кроме того, князь олицетворял собой высший суд, возглавлял административную структуру государства, организовывал формирование военной дружины и самолично назначал начальника народного ополчения — тысяцкого. Во время военных действий князь непосредственно командовал военной дружиной и народным ополчением.

Следует добавить, что в управлении Киевской Руси существовала так называемая лествиничная система, заключавшаяся в перераспределении княжеских правлений между всем родом Рюриковичей, т.е. самый старший в этому княжеском роду правил Киевом, второй по старшинству правил Новгородом и т.д. Когда великий киевский князь умирал, то вся оставшаяся геральдическая лестница поднималась на ступень вверх. Подобная система являлась весьма неэффективной, в том числе из-за распрей князей в связи с частой невозможностью установить подлинное старшинство того или иного представителя княжеского рода, что приводило к непрерывным войнам между различными ветвями Рюриковичей.

Следующим этапным периодом (XIV — XVI вв.) в истории российской государственности стало существование Московского государства. В результате падения монголо-татарского ига и объединения северо-восточных русских земель появилось единое русское государство, которое в конце XV в. стало именоваться Россией.

В данный период происходят существенные изменения в существовавшей социально-экономической структуре общества. Единоличную и практически уже автократическую власть в государстве представлял великий князь, а начиная с Ивана III — Государь всея Руси. Неизменными стали атрибуты государя, подчеркивавшие его особенный статус: шапка Мономаха, скипетр и держава. В это время сфера властных полномочий князя (государя) расширяется, он издает нормативные акты законодательного характера, ему принадлежит право назначения на высшие государственные должности в государстве, он осуществляет ведение высшей судебной инстанции — великокняжеского суда. Князь образует управленческие бюрократические структуры (начинает складываться организация исполнительной власти), ведающие делами по основным направлениям жизнедеятельности государства, а также возглавляет наиболее значительные военные походы.

Тем не менее при князе сформирован постоянный совещательный орган — Боярская дума, с которой правитель государства обсуждал свои планы и действия по текущим и стратегическим вопросам. К окончанию XV в. Боярская дума состояла из двух чинов — бояр и окольничих. В нее входили представители старых московских боярских фамилий и удельные князья.

Следующий этапный период истории российской государственности можно связать с царствованием Ивана IV. Он выступает как реформатор государственного переустройства, позволяющий предельно централизовать власть в руках великого князя (государя). Для осуществления реформ создается так называемая Ближняя дума, функционировавшая около 13 лет под руководством близкого государю человека — Адашева. Создается система приказов, которые являлись органами государственного управления: челобитный, ямской, посольский, стрелецкий, соляной, оружейный и др. В деревнях руководителями данных населенных пунктов становятся так называемые губные старосты, а в городах — излюбленные головы. Эти люди выбирались и назначались из дворян, непригодных к ратному (воинскому) делу. Эффективность их управления была невысокой, так как эти старосты и головы обязаны были выполнять свои обязанности на общественных началах, потому нередко отлынивали, а то и попросту сбегали. В середине XVI в. Иван IV издает Уложение о службе. Отныне служилые люди разделялись на служилых по отечеству (дворяне) и служилых по прибору (стрельцы). Дворяне начинали свою службу с 15 лет. Примерно тогда же появляется новый царский судебник, в котором регулируются гражданские и уголовные правоотношения в государстве.

В 1549 г. образуется Земский собор, в ведение которого входят вопросы внешней и финансовой политики государства. Одной из основных функций Земского собора было назначение на царство. В состав этого важного звена в иерархической цепи управления того времени входили члены Боярской думы, государева двора, выборные дворяне (не путем выборов, а путем выбора самим царем).

Ускорению централизации власти послужила и опричнина, фактически верная государю спецслужба, обладавшая исключительным положением и полномочиями. Опричнина формируется как самостоятельная структура государственного управления, имеет собственные органы управления, создает войско опричников, воспринимавшихся не иначе как личных слуг государя. Полное всевластие и безнаказанность опричников закончились в 1572 г. в связи с отменой опричнины, после чего начались казни видных опричников. Тем не менее опричнина сделала немало по установлению абсолютной власти (этот тип государственного управления может быть назван тиранией — власть одного над всеми) в государстве.

Следующей этапной вехой в истории российской государственности являются Петровские преобразования. Крутой поворот на европеизацию внутренней жизни российского общества и кардинальные реформы государственного управления выразились во многих деяниях великого реформатора, потому мы остановимся на наиболее значимых в истории государственного управления той эпохи.

22 февраля 1711 г. Петр I учредил Правительствующий сенат, который заменил собой утратившую и значение, и влияние Боярскую думу. В Сенат первоначально входило девять сановников, и он являлся высшим правительственным учреждением в стране, при этом вся законодательная власть принадлежала непосредственно царю. В 1714 г. появляется особый фискальный институт, в обязанности которого вменена борьба с злоупотреблениями чиновников. Это ведомство подчинялось особому чиновнику, находившемуся при Сенате, — генерал-обер-фискалу. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. был назначен специальный генерал- ревизор.

В 1718 г. Петр Первый упраздняет изжившие себя приказы и создает коллегии, которые также ведают делами по основным направлениям жизнедеятельности государства (коллегия «чужестранных дел», Адмиралтейств-коллегия, Камер-коллегия (сборы государственных доходов), Штатс-коллегия (ведавшая государственными расходами), Берг-коллегия (ведавшая горной промышленностью), Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей) и пр.). Коллегию возглавлял президент, при нем состояли вице-президент и несколько коллежских советников и асессоров. В каждой коллегии размещалась канцелярия во главе с коллежским асессором и архивариусом.

Петр произвел существенные изменения и в сословиях. Служилые по отечеству разделились на дворян и однодворцев. Служилые по прибору разделились, соответственно, на государственных крестьян и гарнизонные войска (каждый город должен был иметь свой гарнизон). Позже однодворцы вошли в состав государственных крестьян.

Появляется знаменитая Табель о рангах, в которой укладывалась служебная иерархия из 14 рангов. Все чины первых восьми рангов давали права потомственного дворянства. Основными условиями прохождения служебной лестницы сделались пригодность к службе, отличия во славу Отечества и личные способности.

Следующий этапный шаг в истории российской государственности связан с именем и реформами Александра I. При нем была предпринята реформа высшего управления. В 1801 г. образуется Постоянный совет в качестве совещательного органа при императоре. Состав совета назначался императором, и в него входили высшие чиновники государства. Сенат, статус которого был снижен и скорректирован послепетровским правлением, снова был восстановлен в правах высшего судебно-административного органа с титулом «правительствующий». Отныне Сенат осуществляет высшую административную, судебную и исполнительную власть. В первое десятилетие XIX в. проводится министерская реформа. Создается восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, коммерции, юстиции, внутренних дел, просвещения и финансов. Возглавлял министерство министр, заместителем назначался товарищ министра (так называлась данная должность). Министерство делилось на департаменты во главе с директором департамента, те, в свою очередь, делились на отделения во главе с начальником отделения, а последние — на столы во главе со столоначальником. Суть данной реформы заключалась в придании министерству полномочий высшего органа исполнительной власти.

Одним из самых значительных этапов в истории российской государственности стало время Александра II и его реформы. Среди них стоит отметить Земскую реформу (1864 г.): земства учреждались как волостные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Избирательная система земств строилась по принципу имущественного ценза — по куриям. Важной в развитии государства оказалась и городская реформа. В городах создавались волостные органы общественного управления, избираемые на основе имущественного ценза. Избирателями становились купцы, промышленники данного города, владельцы недвижимости, и все эти избиратели делились на три курии: крупные налогоплательщики; средние; мелкие. Александр II осуществил военную реформу, весьма актуальную, учитывая поражение России в Крымской войне. В частности, существенно был снижен срок воинской службы — шесть лет вместо бывших до этого двадцати пяти. Проводились финансовые реформы. Стали публиковать государственный бюджет и отчеты государственного контроля. С 1862 г. вводится единый распорядитель финансов — министерство финансов. Вводится независимый ревизионный орган — государственный контроль, а на местах контрольные палаты. В 1860 г. создан государственный банк, а банки на местах использовались как кредитные учреждения. Отменены откупы и введена свободная продажа алкоголя, табака, сахара и соли с обложением их акцизным сбором.

Но наиболее существенной стоит признать судебную реформу, кардинально изменившую не только качество государственного управления, но и, как ни странно это покажется, значительно демократизировавшую жизнь в стране: в России вводится невиданное доселе — суд присяжных, учреждена состязательность процесса, т.е. в деле стали принимать участие обвинитель и защитник, судебные процессы становятся гласными.

Следующим этапным шагом в истории российской государственности следует считать советский период.

Советская власть ликвидировала государственное управление царской России. Правительственные функции стал исполнять Совет народных комиссаров. Наркоматы ведали вопросами народного просвещения, образования, здравоохранения и т.п. Были организованы рабоче-крестьянские инспекции, Всероссийская чрезвычайная комиссия, занимавшаяся вопросами правопорядка, борьбой с саботажем, бандитизмом и противниками нового режима. Этот период считается политикой «военного коммунизма», во время которого различными способами, включая и насильственные, утверждались новая идеология и образ жизни. Была ликвидирована частная собственность на землю, леса и воду. Земля была изъята у дворян и царского дома; предусматривались передача ее советам и уравнительное право пользования землей.

Первая Конституция новой власти, принятая в 1924 г., окончательно утвердила образование нового государства — Союза Советских Социалистических республик. По этой конституции определялось следующее государственное устройство: ВЦИК — главный законодательный орган, который делился на две палаты: совет Союза и совет национальностей. Высшим органом страны стал Всесоюзный Съезд Советов. Ему подчинялся ЦИК (центральный исполнительный орган). ЦИКу подчинялись союзный совет и совет национальностей, а также Верховный суд, которому, в свою очередь, подчинялся прокурор, а тому — ОГПУ. На постоянной основе работал Президиум ЦИК; ему подчинялся СНК.

Конституция 1936 г. закрепила организацию государственных органов, а Конституция 1971 г. — руководящую роль КПСС в советском государстве.

Особенностью системы государственного управления в Советском Союзе стало ранее невиданное в мире новшество — диктат идеологии над социально-экономическими институтами государства. Приоритеты партийной диктатуры выражались даже в сочетании терминов, например, в официальных документах и в различных воззваниях непременно указывалось «партия и правительство», т.е., на первое место ставилась правящая коммунистическая партия, а затем уже органы государственного управления. Именно партийное руководство формировало, утверждало и контролировало все звенья и рычаги государственной системы — в правительстве, науке, правоохранительной и судебной системах, здравоохранении, руководстве промышленными и сельскохозяйственными предприятиями и т.д. Чаще всего за основу при принятии решения о назначениях принималась не компетенция кандидата, а его партийность. Исключение из партии рассматривалось как тягчайшее преступление Главенство коммунистической идеологии, в том числе предусматривавшая реализацию утопической идеи мирового коммунистического строя, негативно сказывалось на развитии экономики государства, «подлаживание» задач социально-экономического развития под господствующую идеологическую надстройку. Это, в конце концов, и предопределило крах советской системы, где известный постулат «экономика делает политику» был перевернут с головы на ноги. Советский Союз рухнул в 1991 г.

России выпало одновременно и быть участником всемирного процесса развития, и стоять от него особняком. Как ни одна другая страна, Россия в XX в. перенесла столько потрясений, революционных ломок и катаклизмов, что с полным основанием заслужила взаимоисключающие эпитеты — «богоизбранной» и «отверженной» державы. Даже предельно сокращенный перечень ее страшных вех (тормозивших, пресекавших и сокрушавших естественное поступательное развитие страны, а потому могущих быть названными апокалиптическими вехами) вызывает объективное опасение в сохранности, возможности и перспективе генофонда нации: революция 1905—1907 гг., Первая мировая война, Февральская и Октябрьская революции, коллективизация, репрессии 30-х годов, Великая Отечественная война, экономическая стагнация 70-х гг., перестройка, развал СССР... Практически ни одно российское поколение за последнее столетие не существовало в мирной, спокойной, стабильной обстановке, т.е. при наличии тех разумеющихся критериев нормального развития общества, когда оно сосредоточено на созидании. Каждому поколению в России требовалось неимоверное напряжение сил для нескончаемой борьбы — с кем и с чем угодно. Соответствующая борьба освящалась соответствующей идеологией. Поэтому, как ни одна другая, российская нация в текущем веке вследствие мощнейшего идеологического давления, а также радикальных смен идеологических доктрин перенесла определенную психологическую мутацию общественного сознания.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >