НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Земельные отношения имеют особый юридический статус и регулируются конституционными нормами, земельным и гражданским зако н одател ьство м.

Земельное законодательство согласно Конституции РФ (ст. 72) отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Основу земельного законодательства составляет Земельный кодекс Российской Федерации, представляющий собой кодифицированный нормативно-правовой акт. Он был принят Государственной Думой РФ 28 сентября 2001 г. и подписан Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 25 октября 2001 г.

В структуре земельного законодательства также находятся Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам.

Гражданское законодательство объединяет правовые нормы, регулирующие имущественные, а также связанные и не связанные с ними личные неимущественные отношения, которые основаны на независимости, имущественной самостоятельности и юридическом равенстве сторон в целях создания наиболее благоприятных условий для удовлетворения частных потребностей, а также нормального развития экономических отношений.

Вначале остановимся и дадим более полную картину земельного законодательства.

Нормативно-правовые акты, содержащие нормы земельного права, образуют следующую систему правовых документов.

Международные нормативно-правовые акты:

• а) договоры;
• б) конвенции;
• в) декларации.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные ЗК РФ. то применяются правила международного договора.

Федеральные нормативно-правовые акты:

• а) Конституция Российской Федерации;
• б) федеральные законы (ЗК РФ; Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и др.);
• в) федеральные подзаконные акты:
  • • указы Президента РФ;
  • • постановления Правительства РФ (например «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 22 июня 2011 г. № 612; «О государственном земельном контроле» от 15 ноября 2006 г. № 689 и др.);
  • • распоряжения, инструкции, письма, решения Верховного Суда РФ и иные акты.

Региональные нормативно-правовые акты (например, в Москве):

• а) законы г. Москвы (например, от 14 мая 2003 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» и др.);
• б) подзаконные акты:
  • • постановления (правительстве! Москвы от 27 июля 2004 г. № 522- П П «О порядке проведения оценок стоимости земельных участков, находящихся в государственной собственности на территории

города Москвы, и утверждении методики расчета размера платы за право на заключение договора аренды земельного участка» и др.); • распоряжения, решения, инструкции, письма, решения московских судов и иные акты.

Ряд нормативно-правовых актов, содержащих нормы гражданского права, регулирующих земельные отношения, образуют аналогичную земельному законодательству систему, в которой необходимо выделить Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и т.д.

При управлении земельной собственностью и оценке земельного участка необходимо установить его правовой режим, который определяется принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием.

Правовой режим земельного участка включает в себя:

• • целевое назначение;
• • форму собственности;
• • разрешенное использование.

Целевое назначение земель — это порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель, установленные законодательством.

Весь земельный фонд Российской Федерации разделен на семь категорий (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Структура земельного фонда РФ на 1 января 2012 г.

• 1 — земли водного фонда 1,6%
• 2 — земли запаса 5,9%
• 3 — земли лесного фонда 65,3%
• 4 — земли с/х назначения 23,0%
• 5 — земли населенных пунктов 1,2%
• 6 — земли пром. и иного спец.

назначения 1,0%

7 — земли особо охран, территорий

и объектов 2,0%

Земли лесного фонда занимают большую часть всей территории России и составляют 1 115 761 тыс. га, или 65,3%. Данные взяты на 1 января 2011 г. на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

зз

Второй по величине частью земельного фонда являются земли сельскохозяйственного назначения. Они составляют 393 386,4 тыс. га, или 23% всех земель.

Земли запаса составляют 101 297,0 тыс. га, или 5,9%.

Земли особо охраняемых территорий и объектов занимают 34 948,5 тыс. га, или 2,0%.

Земли водного фонда занимают 28 026,2 тыс. га, или 1,6%.

Земли промышленности и иного специального назначения составляют 16 823,3 тыс. га, или 1%.

Земли населенных пунктов занимают 19 579,8 тыс. га, или 1,2%. Земли сельскохозяйственного назначения образуют территории за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В их составе выделяют:

• а) сельскохозяйственные угодья (пашня, залежь, сенокосы, пастбища и многолетние насаждения — сады, виноградники);
• б) земельные участки садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан;
• в) земли, занятые лесополосами, внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, болотами, зданиями и сооружениями, необходимыми для функционирования сельского хозяйства.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Сельскохозяйственные угодья: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) — в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Сельскохозяйственные угодья были введены в гражданский оборот после принятия Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

К землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землям для обеспечения космической деятельности, землям обороны, безопасности и землям иного специального назначения относятся территории, расположенные за чертой поселений, отведенные в установленном порядке соответствующим предприятиям, учреждениям и организациям для выполнения их хозяйственной деятельности (производства, строительства, транспортировки и т.п.).

Землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов промышленности.

К землям поселений (городов, поселков и сельских поселений) относятся все земли в пределах черты поселений. Черта поселений — это внешние границы земель города, поселка, сельского поселения, которые отделяют эти земли от земель других категорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны.

В отличие от других категорий земли, которые представляют, как правило, отдельные объекты, относительно независящие и легко отчуждаемые от иных объектов, земли населенных пунктов со всеми улучшениями — системой инженерных сооружений и коммуникаций, улично-дорожной и транспортной сетью и другими элементами городской инфраструктуры — являются несоизмеримо более сложными объектами для оценки.

К землям особо охраняемых территорий относятся земельные участки, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное назначение. Постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично эти земли изъяты из хозяйственного использования и гражданского оборота и для них установлен особый правовой режим. К ним относятся земли заповедников, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, объектов культурного наследия и др.

К землям лесного фонда относятся лесные земли (покрытые лесом, а также земли, не покрытые лесом: вырубки, гари, прогалины и др.) и нелесные земли (просеки, дороги и др.), используемые для ведения лесного хозяйства.

В состав земель водного фонда входят территории, занятые водоемами, ледниками, болотами, а также земли, выделяемые под полосы отвода гидротехнических, водохозяйственных и иных сооружений, необходимых для использования водных объектов.

Земли запаса — государственные и муниципальные земли, не предоставленные гражданам и юридическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации. Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию за исключением случаев, когда земли запаса включены в границы охотничьих угодий, и иных предусмотренных федеральными законами случаев.

Категория земель указывается:

• а) в документах о предоставлении земельных участков: в актах федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;
• б) в договорах, предметом которых являются земельные участки;
• в) в документах государственного земельного кадастра;
• г) в документах о государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним.

По действующему законодательству на земельные участки существуют следующие права:

• • право собственности;
• • пожизненное наследуемое владение;
• • постоянное (бессрочное) пользование;
• • аренда;
• • безвозмездное срочное пользование;
• ? сервитут.

В понятие правового режима также входит разрешенное использование земель, под которым понимается эксплуатация земельного участка с учетом его целевого назначения, имеющихся ограничений и сервитутов.

Ограничения — это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности или иных вещных прав.

Земельный участок, предоставленный из государственных и муниципальных земель или приобретенный по другим основаниям, может быть обременен следующими ограничениями:

• 1) запретом на изменение целевого назначения земельного участка;
• 2) запрещением способов использования земельного участка, которые ведут к ухудшению окружающей природной среды, деградации земли и снижению плодородия почв;
• 3) установленными требованиями к плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и градостроительными регламентами;
• 4) запретом на продажу, сдачу в аренду или субаренду;
• 5) запретом на изменение внешнего вида недвижимости;
• 6) условием начать и завершить застройку в течение установленных сроков;
• 7) запретом на размещение социально-культурных, коммунальнобытовых, промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соответствующей зоны или земельного участка. Например, в настоящее время сложились следующие формы разрешенного использования земельных участков под застройку в составе земель сельскохозяйственного назначения и земель поселений:
  • * садовые и огородные земельные участки. Категория — земли сельскохозяйственного назначения. Предназначены для выращивания сельскохозяйственных культур. Разрешается их использование для отдыха и возведения жилого строения, без права регистрации проживания в нем, а также хозяйственных строений и сооружений;
  • • личное подсобное хозяйство, крестьянско-фермерское хозяйство. Категория — земли сельскохозяйственного назначения. Предназначены для ведения личного подсобного хозяйства или крестьянско-фермерского хозяйства, с правом или без права возведения некапитального жилого строения, без права регистрации проживания в нем, и хозяйственных строений и сооружений, в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории;
  • • дачные земельные участки. Категория — земли сельскохозяйственного назначения. Предназначены для отдыха. Разрешается возведение жилого строения, без права регистрации проживания в нем, а также хозяйственных строений и сооружений. Также разрешается выращивание сельскохозяйственных культур;
  • • земельные участки под индивидуальное жилищное строительство. Категория — земли поселений. Разрешается возведение жилого дома, с правом регистрации проживания в нем, и хозяйственных строений и сооружений. Также разрешается выращивание сельскохозяйственных культур.

Земельный участок может быть обременен и иными ограничениями, установленными актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решениями суда.

Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.

В Москве в соответствии со ст. 27 Закона Москвы № 27 разрешенное использование земельного участка подтверждается актом разрешенного использования земельного участка, разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти Москвы.

Акт разрешенного использования земельного участка должен содержать:

• • требования и ограничения к использованию земельного участка;
• • перечень нормативно-правовых актов, зарегистрированных или учтенных в государственном градостроительном кадастре Москвы, определяющий разрешенное использование земельного участка;
• • сведения о предполагаемом или фактическом использовании земельного участка;
• • заключение о соответствии или несоответствии предполагаемого или фактического использования земельного участка требованиям и ограничениям к его использованию.

Причем требования и ограничения к использованию земельного участка включают в себя следующие пункты:

• • разрешенные виды функционального использования земельного участка;
• • ограничения высоты застройки, плотности застройки, иные требования и ограничения к использованию земельного участка и расположенных на нем других объектов недвижимости;
• • ограничение прав на использование земельного участка, в том числе публичные сервитуты, установленные в соответствии с законодательством, для земельного участка и расположенных на нем других объектов недвижимости.

Сервитут — ограниченное вещное право на недвижимое имущество, не соединенное с владением им, заключающееся в праве одного лица пользоваться полезными сторонами вещи, принадлежащей другому лицу.

Нормы, регулирующие отношения по поводу сервитута, содержатся в ст. 274—277 ГК РФ и в ст. 23 ЗК РФ.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ«0 государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Сложность регулирования земельных отношений заключается в двойственном характере использования и охраны земли как природного ресурса с уникальными характеристиками и как одного из объектов гражданского права (земельный участок — это недвижимость).