Полная версия

Главная arrow Финансы arrow Государственное регулирование основных факторов производства в АПК

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Основополагающие принципы государственной финансовой поддержки сельского хозяйства

Во все времена одной из основных задач любого государства являлось обеспечение продовольственной безопасности, так как она представляет собой неотъемлемую составную часть национальной безопасности страны. В России, как и в большинстве стран мира, этот аспект безопасности остается важным направлением государственной политики, законотворческой деятельности, научных исследований.

Мировой опыт свидетельствует о том, что страна является продовольственно независимой, если доля импорта к внутреннему потреблению колеблется в пределах 20-25%. В России по статистическим данным она составляет 30% и выше. В связи с этим первоочередным инструментом снижения импортной зависимости по продовольствию должна быть рациональная, справедливая, экономически обоснованная и базирующаяся на научных предпосылках система государственной финансовой поддержки. Ведь именно от финансирования и стимулирования отрасли во многом зависит ее потенциал и темпы развития, а также состояние субъектов стимулирования [115].

В настоящий момент отечественная система государственной финансовой поддержки состоит из 5 структурных элементов: льготного кредитования, льготного внешнеторгового (таможенно-тарифного) регулирования, налогового стимулирования, ценового регулирования и бюджетного субсидирования [96]. Вместе с тем, несмотря на достаточно большое количество стимулов, отрасль до сих пор находится в состоянии упадка, отдельные подотрасли (мясное скотоводство) - на стадии глубокого затяжного кризиса. По нашему мнению, главная системная причина низкой эффективности государственной поддержки сельского хозяйства заключается в отсутствии научной составляющей, в первую очередь - в отсутствии основополагающих принципов господдержки, являющихся методологической основой для определения взаимосвязи между элементами системы, обеспечения равнодоступности и адресности льгот.

Научные подходы к установлению принципов государственного регулирования сельского хозяйства. Большинство исследователей, рассматривая государственное регулирование сельского хозяйства, лишь косвенно, в небольшой степени уделяют внимание вопросу качественного состава и роли «принципиального» подхода. Анализ научной и практической литературы, посвященной принципам государственного регулирования сельского хозяйства, выявил фактическое отсутствие трудов, широко и детально раскрывающих условия и необходимость их формирования. Следует выделить позицию Г.Е. Быстрова, который в качестве главного и коренного вопроса государственного регулирования сельского хозяйства определяет вопрос о принципах государственной аграрной политики [56]. Попытки установления принципов государственного регулирования сельского хозяйства в своих работах также проводили В.Г. Брыжко, В.И. Нечаев, П.Ф. Марамонов, В.В. Пушкин (табл. 1.1). На законодательном уровне утверждены принципы государственной аграрной политики (ФЗ «О развитии сельского хозяйства»). Отдельно ни в научных, ни в практических кругах принципы государственной поддержки не выделены. Однако, несмотря на то, что эти термины (государственное регулирование и поддержка) отличаются друг от друга, с точки зрения поставленных целей и задач - основные принципы их построения должны быть тождественны.

С позиции государственного регулирования наиболее полными являются принципы, установленные В.Г. Брыжко, М.М. Бейлиным и П.Ф. Парамоновым. Вместе с тем первая группа ученых, по нашему мнению, сформулировала принципы более системно. Авторы выделяют 3 группы принципов- это принципы общеметодологического уровня, общего уровня и частного уровня. В работе мы исследовали 7 принципов среднего уровня, так как именно они характеризуют систему государственного регулирования сельского хозяйства. При внимательном прочтении в перечне данных постулатов прослеживается четкая иерархия с «центральной нитью», вокруг которой и может быть установлена система государственного регулирования, - это единство интересов, методов государственного регулирования и эффектов, получаемых от него.

Главным преимуществом позиции авторов является установление двух важнейших принципов - это научная обоснованность и одновременно практическая ценность системы регулирования, однако в сложившейся практике такая синергия по многим элементам государственной поддержки отсутствует. Например, принцип экономической эффективности ведения деятельности не закладывается при выдаче сельскохозяйственным товаропроизводителям бюджетных субсидий, он заменен на принцип запретности. Вместе с тем данные принципы достаточно общи для целей установления рациональной системы государственной финансовой поддержки сельского хозяйства, они требуют конкретизации и уточнения.

Подход В.И. Нечаева и Ю.И. Бершицкого слишком узок, достаточно спорно называть «государственную финансовую поддержку» - принципом государственного регулирования сельского хозяйства.

Научные подходы к установлению принципов государственного регулирования сельского хозяйства

Таблица 1.1

Авторы

Принципы

Брыжко В. Г.,

Бейлин М. М.

  • 1. Первоочередной учет национальных, государственных, общественных интересов; приоритет развития сельского хозяйства.
  • 2. Соответствие современным экономическим условиям; обеспечение условий развития многоукладного и конкурентоспособного отечественного сельского хозяйства; создание равных условий всем субъектам сельскохозяйственной деятельности независимо от форм собственности и хозяйствования.
  • 3. Соблюдение требований законодательства в сфере регулирования аграрных отношений; обеспечение устойчивой связи с функциями и процессом управления сельским хозяйством.
  • 4. Комплексный характер регулирующих действий; единство экономических, нормативно-правовых, административных, институциональных методов государственного регулирования сельского хозяйства.
  • 5. Ориентация на достижение максимального совокупного экономического, экологического и социального эффекта в результате реализации системы государственного регулирования сельского хозяйства.
  • 6. Стабильность, последовательность, непрерывность действий по государственному регулированию сельского хозяйства; научная обоснованность системы регулирования.
  • 7. Практическая ценность системы государственного регулирования сельскохозяйственного производства [83].

Нечаев В.И.,

Бершицкий Ю.И.

  • 1. Программно-целевой подход как стимул для сельскохозяйственных товаропроизводителей к интенсификации производства и повышению его эффективности.
  • 2. Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей как дополнительный источник финансирования сельскохозяйственного производства [64].

Парамонов П.Ф.

Аграрный протекционизм; сочетание экономических и социальных целей; сочетание индикативное™ и директивности; программное регулирование; стабилизация рынка; учет региональных условий и особенностей сельского хозяйства; поддержание эквивалентности обмена между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, паритета и регулирования доходов сельхозтоваропроизводителей [66].

Авторы

Принципы

Пушкин В.В.

  • 1. Устойчивость.
  • 2. Адресность.
  • 3. Гарантированность.
  • 4. Разграничение полномочий и соблюдение равных условий конкуренции.
  • 5. Учет международных обязательств.
  • 6. Ограничение размеров государственной поддержки.
  • 7. Равнодоступность [120].

Несмотря на то, что по сути своей принципы В.В. Пушкина относятся к государственной финансовой поддержке, а не регулированию, рациональность и эффективность установления отдельных пунктов вызывает сомнение. Например, принцип «разграничения полномочий и соблюдение равных условий конкуренции» в трактовке автора предполагает создание дополнительных региональных и муниципальных программ. Мы считаем, что это приведет к распылению бюджетных средств, которое уже показала практика распределения субсидий. К примеру, в 2014 г. количество субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственной программы, составило более 70 видов [146]. По этой причине размер некоторых субсидий, предоставляемых регионом, минимальный - субсидии, предоставленные в 2015 г. на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, по оформлению права собственности на используемые ими участки земли из земель сельхозназначения во Владимирской области составили 10 250 руб., в Московской - 39 760 руб., в Тверской - 57 830 руб. [154].

В данном случае в целях полного обеспечения регионов и муниципалитетов требуемыми объемами финансовой поддержки более рационально будет отменить предоставление основных видов субсидий на условиях софинансирования с федеральным бюджетом. Однако это не затрагивает основополагающие принципы государственной финансовой поддержки. Вместе с тем для целей установлениях рациональной системы финансовой поддержки и обеспечения всеобщей доступности В.В. Пушкиным выделен наиважнейший принцип - ограничение размеров государственной поддержки, под которым автор понимает выделение одной организации субсидий в размере, не превышающем 2 млн руб.

Особое внимание следует уделить принципам, определенным в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», так как фактически существующее государственное регулирование сельского хозяйства построено на них. Это:

  • 1) доступность и адресность государственной поддержки;
  • 2) доступность информации о состоянии государственной аграрной политики;
  • 3) единство рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке;
  • 4) последовательность осуществления мер государственной аграрной политики и ее устойчивое развитие;
  • 5) участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики.

Установленные законодательством принципы определяют сущность государственного регулирования сельского хозяйства. Вместе с тем неудачные формулировки и фактическое отсутствие в практической реализации выявляют необходимость их доработки с учетом особенностей сельского хозяйства и требований рынка.

Первый принцип, на наш взгляд, выполняется лишь наполовину. Адресность призвана обеспечить существующее деление субсидий по отраслям и отдельным мероприятиям поддержки в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. Однако, не в полной мере учитывается фактор нуждаемости, что позволило бы снизить иждивенческие настроения товаропроизводителей. Принцип доступности должен выражаться в открытости для всех субъектов сельского хозяйства инструментов государственной финансовой поддержки, что на практике не реализуется (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Группировка регионов но сумме полученных субсидий за 2012 г.

Группы хозяйств, млн руб.

Колы

честе о

регио

нов

Коли-

чество

хозяйств

Сумма субсидий, млн руб.

Доля субсидий в выручке, %

Выручка от реализации, тыс. _руб_

Всего

на 1 хозяйство

на работника

на 100

га

Респ. Татарстан

і

512

15 980

31,21

27,81

15,21

1192

Белгородская

обл.

і

228

10 609

46,53

6,93

100,06

7658

5000-3000

и

5810

39 989

6,88

10,13

13,40

388

2999-2000

8

2913

19 376

6,65

6,49

15,16

870

1999-1000

26

7316

37 132

5,08

8,95

8,70

281

999-32

30

4130

13217

3,20

10,22

5,25

140

В среднем

77

20 909

136 303

6,52

9,41

11,43

378

Источник: составлено автором на основе данных официального сайта Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru (дата обращения: 12.12.2015).

Механизм распределения бюджетных средств направлен на поддержку в основном крупных товарных хозяйств. Такое распределение делает поддержку для малых и средних организаций практически недоступной.

Не совсем удачна формулировка третьего принципа, в данном случае мы согласны с позицией юристов [142]. Из контекста закона не совсем понятно, что представляет собой единство рынка- единую торговую площадку? Или же каким условиям, кроме равной конкуренции, должен отвечать такой рынок? Задача по унификации рынка, на котором осуществляется торговля как сельскохозяйственной продукцией без переработки, так и сырьем для промышленности и продовольственными товарами, субъектами крупного, среднего, малого и микробизнеса фактически неосуществима. В данном случае речь идет о справедливом перераспределении добавленной стоимости и дохода между субъектами сельскохозяйственного рынка, которое как раз и достигается в условиях рав- ной конкуренции. Рынок может и должен быть качественно разнородным, особенно в такой большой по площади стране, как Россия, с ее отличающимися природно-климатическими особенностями. Вопрос состоит, главным образом, в том, как распределить производственную нагрузку между участниками рынка таким образом, чтобы при этом наращивать объемы производства и повышать эффективность их деятельности.

Четвертый принцип - последовательность осуществления мер государственной аграрной политики и ее устойчивое развитие, предполагает наличие целостной и стабильной стратегии развития отечественного сельского хозяйства [149]. Однако именно из-за нарушения данного принципа (несбалансированность, постоянное разновекторное изменение законодательства, отступление от стратегического курса законотворчества) во многом не преодолевается период застоя и кризиса в аграрной среде.

Принципообразующие характеристики сельского хозяйства и его государственной поддержки. Основополагающие принципы государственной поддержки сельского хозяйства должны быть построены с учетом следующих важнейших характеристик:

  • - состав и структура системы государственной поддержки сельского хозяйства;
  • - особенности сельскохозяйственного производства.

Первая предполагает наличие принципов, обусловленных многоэле-менностью государственной поддержки, ее делением на финансовую и административную (рис. 1.1).

В своих исследованиях мы заведомо расширяем сферу воздействия системы поддержки, вынося ее за пределы чисто экономики и финансов. Вместе с тем, существуют различные мнения о составе господдержки: одни ученые видят в ней административную и экономическую составляющие [101], другие говорят о наличии только финансовой составляющей [72]. Например, В.В. Слепцов определяет систему государственной поддержки как совокупность различных рычагов и инструментов, льготного и безвозмездного финансирования наиболее ущемленных в экономическом отношении предприятий и отраслей АПК [124].

Качественная разнородность (финансовая, административная, техническая составляющая), большое количество различных инструментов и структурных элементов системы государственной поддержки предполагают обязательное наличие принципов, определяющих их рациональное, сбалансированное, эффективное одновременное применение.

Кроме того, существуют особенности сельскохозяйственного производства, которые нельзя не учитывать при определении вектора аграрной протекционистской политики. К таким особенностям относятся:

  • - длительный период окупаемости инвестиций, что приводит к низкой инвестиционной привлекательности отрасли;
  • - влияние природных, климатических условий (большая часть территории РФ находится в зоне высокорискового земледелия) приводят к большим рискам, связанным с окупаемостью капитала и получением прибыли [90];
  • - быстрый износ производственных фондов сельскохозяйственного назначения вследствие их работы в неблагоприятных условиях (при работе с минеральными удобрениями и т.п.);
  • - процесс внедрения достижений научно-технического прогресса замедлен, по сравнению с другими отраслями;
  • - неэластичность, медленное реагирование сельскохозяйственного производства на условия и требования рынка;
  • - диспаритет цен между стоимостью сельскохозяйственной продукции и стоимостью ресурсов, необходимых для производства указанной продукции [75].

Экономические Прямые

Косвенные

Бюджетные инструменты

Налоговые инструмент

Ценовые инструменты

Кредитные и лизинговые инструменты

Внешнеторговые инструменты (таможенные тарифы)

Административные

Внешнеторговые

шщтшшкерпшфжщш)

Государственные

программы

Директивное

планирование

Техническое

регулирование

Рис. 1.1. Инструменты государственной поддержки сельского хозяйства

Принципы государственной поддержки сельского хозяйства. С

учетом рассмотренных ранее особенностей самой системы государственной поддержки, а также отдельных отраслевых особенностей сельского хозяйства как вида деятельности основополагающие принципы должны быть иерархичны, с выделением базисных положений, а также принципов второго порядка, определяющих более детальный, адресный подход.

Принципы первого порядка представлены нами в виде пирамиды в порядке их значимости (рис. 1.2).

ЫТ‘

Принципы государственной поддержки сельского хозяйства первого

Рис. 1.2. Принципы государственной поддержки сельского хозяйства первого

порядка

Базисом государственной поддержки в сельском хозяйстве должен стать принцип научности. Как определяет Н.Б. Чернобай, принцип научности в аграрном секторе реализуется через использование на практике процессного, воспроизводственного, функционального, матричного, маркетингового, комплексного научных подходов, а также разновидности системного подхода к регулированию аграрного производства [130]. Научность, с нашей точки зрения, означает установление научных законов и постулатов в качестве первоосновы в процессе разработки практических рекомендаций, реализации государственных программ поддержки сельского хозяйства, что далеко не всегда выполняется на практике, либо выполняется частично. Связано это с тем, что научность, как таковая имеет множество внутренних противоречий: основное - противоречие теории практики. Но в то же время именно из его наличия и вытекают такие важные принципы государственной поддержки, как системность, справедливость, рациональность.

В качестве следующего по значению принципа нами определено единство государственной поддержки. Он раскрывается через принципы второго порядка: системность, комплексность, целостность, гарантированность исполнения обязательств государства. Фактически в настоящее время данный подход к оказанию государственной поддержки не соблюдается либо соблюдается по формальным признакам. В частности, экономические инструменты государственной поддержки не взаимосвязаны не только между собой, но и с административными мерами поддержки. Например, налоговые льготы многочисленны, бессистемны, они не рассматриваются как эффективный источник государственной поддержки, способный заменить часть субсидий - форму прямого отчуждения денежных средств из бюджета. Многие экономисты отмечают неоправданно широкий состав льгот по таможенным платежам [87]. Льготный кредитный механизм по сути представляет форму компенсации расходов банковской системы, а не льготирование сельскохозяйст-

венных товаропроизводителей, ввиду не проработанности механизма «кредит-субсидия» в сельском хозяйстве.

В рамках второй ступени особое место занимает принцип гарантированности исполнения обязательств государства. К.Л. Жихарев относит его непосредственно к региональной аграрной политике [92]. На наш взгляд, в текущих условиях регионы во многом лишены возможности оказания эффективной и достаточной государственной поддержки. Во многом это обусловлено установленным принципом софинансирования бюджетов всех уровней, о котором речь шла ранее. Достаточно коснуться практики оказания нового вида субсидий - несвязанная поддержка доходов в области растениеводства. В связи с недостаточностью средств в бюджете субъектов РФ, помимо сокращения общего объема субсидий, в 2013 г. от части господдержки были вынуждены отказаться 4 региона (в том числе Краснодарский край), в 2014 г. - 9, в том числе развитые аграрные субъекты: Белгородская и Самарская области, Республика Татарстан.

Третьим принципом в пирамиде обозначена сбалансированность. С позиции государственной финансовой поддержки она должна быть реализована в следующих принципах второго уровня:

  • - адресность, которая предполагает, что конечными получателями средств являются товаропроизводители, действительно нуждающиеся в них и имеющие возможность для их эффективного использования. С одной стороны, адресность обеспечивается дифференциацией системы субсидий; с другой - отсутствие целевых показателей является причиной частого предоставления бюджетных средств товаропроизводителям, лишь соответствующим определенным законодательством параметрам. Кроме того, непродуманным, с точки зрения целевого подхода и адресности, представляется принятый в российской налоговой политике курс на замену целевых налоговых льгот налоговыми преференциями, не возлагающими на налогоплательщиков обязательств по использованию финансовых ресурсов, дополнительно предоставленных государством [113];
  • - оптимальность, которая согласно нормам классической экономической науки, предполагает установление такой системы поддержки, которая позволяет получить оптимальный с точки зрения общенародных интересов результат (обеспечение продовольственной безопасности, увеличение национального богатства и богатства отдельного товаропроизводителя);
  • - селективность в выборе инструментов поддержки;
  • - приоритетность наиболее «проблемных» отраслей сельского хозяйства, вызванная наличием внутреограслевых особенностей сельского хозяйства (характер производства и оборачиваемость продукции);
  • - справедливость распределения дохода и валовой добавочной стоимости между субъектами сельскохозяйственного рынка. В данном случае речь идет не о разделе рынка между агрохолдингами, крупней- шими агрокомплексами и мелкими товаропроизводителями, доля которых растет не только в аграрных рынках [129]. Государственная финансовая поддержка сельскохозяйственного рынка должна строиться таким образом, чтобы при распределении доходов мелкие и крупные товаропроизводители имели возможность к дальнейшему эффективному производству. К примеру, в США крупные рентабельные, более конкурентоспособные «от природы» аграрные транспортно-нефтяные компании (ТНК) занимают около 70% внутреннего рынка, но система государственной поддержки выравнивает финансовое положение фермеров, и потому фермерское хозяйство в Америке - эффективная форма агробизнеса [138].

И, наконец, четвертый базовый принцип - открытость, предполагающая прозрачность и равнодоступность ресурсов и информации, доступность источников финансирования для всех субъектов. Если с информационной открытостью и прозрачностью ситуация нормализовалась в сфере государственной поддержки, то доступность источников финансирования далеко не равна для различных субъектов сельского хозяйства. Механизм распределения бюджетных средств направлен на поддержку в основном крупных товарных хозяйств. Чем крупнее организация на сегодняшний день в сельском хозяйстве при данной практике правительства, тем больше у нее шансов получить дотации [127]. Аналогичная ситуация наблюдается и в возможности получения кредитных ресурсов: банки более охотно идут на кредитные сделки с крупными организациями, имеющими в собственности значительные как земельные, так и материальные ресурсы. Данная проблема будет более подробно освещена в параграфе 3.3 настоящей монографии.

Проведенный анализ научной литературы показал, что фактически отсутствуют подходы к установлению принципов государственной финансовой поддержки сельского хозяйства. В исследованиях экономистов - аграрников, в первую очередь, рассматриваются принципы государственного регулирования сельского хозяйства, государственной аграрной политики, эти же принципы установлены Федеральным законом от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Вместе с тем депрессивное состояние отрасли, безуспешные вот уже более чем десятилетние попытки выведения сельского хозяйства из кризисного состояния говорят о неэффективности (максимум - низкой эффективности) системы государственной финансовой поддержки. По нашему мнению, это вызвано, в первую очередь, отсутствием единства, целостности и комплексности всех элементов такой системы, «альбинизмом» науки в разработке ряда практических рекомендаций. Установление базовых основополагающих принципов государственной поддержки сельского хозяйства - первый и наиболее важный шаг на пути к эффективному агропроизводству. Следует сделать оговорку: под ростом эффективного агропроизводства мы понимаем установление стабильно функционирующего рынка, инвестиционно и инновационно привлекательного, особенно в условиях распространяющихся интеграционных процессов ( Приложение А).

В работе мы осуществили попытку установления таких принципов с учетом состава и структурных элементов системы поддержки и особенностей сельского хозяйства как вида деятельности. Научность, единство государственной поддержки, сбалансированность, открытость - четыре столпа, на которых строится эффективная система государственной финансовой поддержки сельского хозяйства.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>