ЛЕГАЛЬНОСТЬ И ЛЕГИТИМНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

Для того чтобы быть принятыми обществом, конституционные изменения, в частности те, которые составляют конституционную реформу, должны быть легальными и легитимными.

Оба этих термина (от лат. lex — закон) в самом общем понимании означают законность (правомерность) определенных явлений, созданных людьми объединений, совершаемых ими действий и т.д.

Понятие законности широко исследовано отечественной юридической наукой, особенно в советский период1. Применительно к деятельности государства термин «законность» в литературе используется для обозначения не только соответствия правовым актам, иными словами легальности, но и правильности, оправданности, целесообразности самих законов и иных актов, а также и самой власти, — легитимности[1] [2].

Считая возможным применение этих понятий в отношении конституционных реформ, представляется, что их следует рассматривать с особых позиций.

Легальность не может оцениваться, как многие иные действия, с позиций соответствия обыкновенному закону. Это изменения не обычного и даже не конституционного (как в России) или органического (как во Франции) либо дополнительного (как в Бразилии) закона, а основного закона — конституции. Поэтому легальность или нелегальность конституционной реформы оценивается с позиций конституционной законности.

Конституция имеет высшую юридическую силу, и это исходное положение для понимания соотношения конституции и законности, конституционализма и законности, разработки понятия конституционной законности.

В отличие от соотношения конституции и закона понятийный аппарат для этих явлений, на наш взгляд, еще не выстроен в должной мере. В российской и в зарубежной науке анализу соотношения этих понятий уделено недостаточное внимание, хотя имеются отдельные исследования по данной тематике[3].

Как цель законность должна присутствовать в деятельности всех органов государства, общественных объединений, граждан. Там, где соблюдается законность, взаимодействие людей, их организации имеют прочный правовой фундамент, а в этом заинтересованы все. Законность — также правовой постулат, требование, обращенное ко всем участникам общественных, а иногда и личных отношений (например, в семье). Как правовой режим законность утверждается в результате правовой регламентации тех отношений в обществе, которые должны быть урегулированы правовыми нормами и поддаются такому воздействию, а также реализации правовых норм на практике. Это сочетание статической и динамической стороны законности, причем, во-первых, речь идет не только о законах, но и о правовых актах, изданных во исполнение законов, а, во-вторых, что еще более важно, о соответствии законов и иных актов общечеловеческим ценностям, общепризнанным принципам международного права. Законы, иные акты, им противоречащие, как было, например, в фашистской Германии, и дискриминационная практика их осуществления не являются элементами законности, они ликвидируют ее. Напротив, реализация законов, отвечающих принципам справедливости, взаимопомощи и партнерства, свободы и достоинства личности, выработанных человечеством, составляют фактическую часть режима законности.

Сказанное относится и к конституционной законности. Вместе с тем необходимо учитывать, что конституционная законность — это не просто часть общего режима законности, а его основа, ядро1. Это обусловлено тем, что главные параметры общественного и государственного строя, статуса человека и гражданина определены основным законом — конституцией.

Такая оценка имеет две стороны: формальную и содержательную. Первая относится главным образом к процедуре изменений и их формализованному выражению, другая — к содержанию правовой материи норм, которыми осуществляется конституционная реформа.

Нелегальность конституционных поправок, направленных на конституционные реформы, может проявиться на самых первых стадиях необходимых процедур — инициативы внесения изменений. Действующая конституция почти всегда (кроме, например, британской или новозеландской) прямо предусматривает субъектов, правомочных выступить инициаторами изменений конституции. Как правило, это глава государства (президент, монарх, коллегиальный глава государства, например Высший совет союза в ОАЭ), высший орган государства (правительство и др.), субъект федерации (или определенная группа субъектов федерации), группа депутатов парламента или отдельный депутат. Если в конституциях регулируются вопросы пересмотра конституции, завершающегося принятием новой конституции, то в последнем случае круг инициаторов конституционной реформы может быть еще более ограничен[4] [5].

Инициатива конституционных изменений, предложенная недолжным субъектом, не влечет за собой положительных юридических последствий: она отвергается, не доходя до следующих процедурных стадий, обсуждения в парламенте.

Известно немало примеров инициирования конституционных реформ недолжным субъектом. Они имели место после государственных и военных переворотов, которых исследователи насчитывают в XIX—XXI вв. многие сотни. Речь идет о развивающихся странах, странах Латинской Америки, Европы1. Так, после военного переворота в 1986 г. в Греции «черные полковники» предложили новый проект конституции.

Революционные события, массовые выступления народа тоже нарушают установленные процедуры. Например, Движение вооруженных сил в Португалии в 1974 г. сместило прежний режим, приостановило действие авторитарной конституции, которая затем демократическим путем была заменена новой. Опыт показывает, что при такого рода переворотах новые власти не отменяют, а юридически приостанавливают действие конституции, отменяются обычно положения о высших органах государства. В России Президент Б.Н. Ельцин Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 также приостановил положения Конституции РСФСР 1978 г. о системе высших органов государства, установил новые виды палат парламента (Государственная Дума, Совет Федерации), другие органы[6] [7].

Следует обратить внимание и на фактические последствия подобной инициативы. Несмотря на то что она исходит от недолжного субъекта, она может стать предметом обсуждения в палатах парламента, вызвать полезную дискуссию, в том числе относительно конкретных предложений по уточнению конституции. Если эти предложения не находят необходимой общественной и политической поддержки, то они не получают дальнейшего развития, но могут быть восприняты органами и должностными лицами, имеющими право вносить предложения об изменении конституции, и представлены в палату парламента. Кстати, подобные предложения нередко содержатся в публикациях ученых.

В России внесенная в Конституцию РФ в декабре 2008 г. поправка о ежегодных отчетах Правительства РФ в Государственной Думе отразила и предшествовавшие ей задолго до принятия выступления депутатов разных созывов в российском парламенте. Имеются основания полагать, что уточнение названия гл. 7 в Конституции РФ, которое исключило возможность отнесения органов прокуратуры к судебной власти, учитывало научные изыскания в этой области[8]. В Германии длительная реформа федерализма (2001—2010 гг.) началась и продолжалась в связи с выступлениями в Бундестаге депутатов от земель, проводилась постепенно, и ее этапы определились в ходе консультации представителей от земель и от федерального правительства.

После поддержки идеи конституционных изменений, установленной процедурой инициирования, требования легальности относятся к последующим стадиям обсуждения. Они нечасто детально урегулированы в конституциях, в основном о них говорится в отдельных законах и регламентах палат. Некоторые из указанных стадий обязательно упоминаются в конституции, например о преодолении президентского вето, а при двухпалатном парламенте — и о преодолении вето верхней палаты. Соответственно соблюдение стадий обсуждения является конституционным требованием. Их несоблюдение, в частности, если нижняя палата не передает принятый ею текст проекта закона в верхнюю палату, представляет собой нарушение легальности всего процесса конституционной реформы. Нарушением процедуры реформы также является принятие закона недолжным большинством голосов, просрочка в подписании законопроекта главой государства.

К формам самих стадий процесса, как правило, не предъявляется конституционных требований, и выбор той или иной формы процедуры обычно не является нарушением легальности. В Великобритании первое чтение законопроекта о конституционной реформе носит несколько иной характер, чем в России, и состоит в оглашении названия законопроекта и так называемом предварительном вопросе, в то время как в России имеет место обсуждение самой концепции предлагаемой реформы.

Несоблюдение тех или иных процедур органами и должностными лицами палаты парламента может быть нарушением легальности. Однако парламент в этом отношении обладает определенной свободой. Палата может соединить все три чтения и без промежуточной или начальной комитетской стадии принять законопроект в один день, председательствующий вправе ставить на обсуждение не каждое предложение депутата отдельно, а суммировать их и т.д. В таких действиях нарушения легальности отсутствуют.

Оценка легальности конституционных изменений с позиций их содержания связана, прежде всего, с вопросом соответствия их идей основным положениям изменяемого основного закона. Они заменяют одни нормы, оставляя другие в действии, поэтому важно определить, насколько новые нормы будут согласованы с сохраняющимися в конституции.

Разумеется, вопрос о легальности не возникает при незначительных изменениях текста, таких как корректировка номеров статей, некоторых слов, не имеющих институционального значения, но при включении новых терминов поиск ответа на этот вопрос неизбежен. Новый термин может изменить смысл той или иной статьи, а иногда и всего правового института1. Термины и определения — важный инструмент юридической техники[9] [10]. Любые допущенные неточности, ошибки и противоречия при их закреплении впоследствии могут стать предметом споров и разбирательств, в том числе на уровне органов конституционного правосудия[11].

Легальность в условиях XXI в. имеет социально-экономические, политические, духовно-психологические и юридические аспекты. Они находят свое выражение, прежде всего, в принципах современной конституции, непосредственно обозначенных в основном законе (республиканская форма правления, принцип разделения властей, федеративное устройство и т.д.) или вытекающих из его буквы и духа. Принципы конституции и являются объектом обеспечения легальности конституционной реформы.

В рассматриваемом контексте особое место занимает вопрос о соотношении конституционализма и законности. Частично этот вопрос охватывается понятием конституционной законности как законности, основанной на действующем праве, на нормах конституции и конституционного права. Этот аспект рассмотрен выше. С другой стороны, конституционализм — доктринальное понятие[12]. Оно стало складываться еще до принятия первых конституций государства (другие акты, называемые конституциями, были негосударственными или фактически ничего общего не имели с понятием современной конституции) и отражало, во-первых, представление мыслителей о правовых основах организации власти, ее ограничениях (такие представления о конституции возникали в условиях абсолютизма) и, во-вторых, об основных правах человека и гражданина. В дальнейшем представление о конституционализме было распространено на основные принципы общественного и государственного строя, новые «поколения прав», обязанности человека и гражданина перед обществом, государством и другими людьми, принципы межгосударственных отношений и отношений с международным сообществом. Как доктринальное представление не только о сущем, но и о должном, конституционализм включает прогностические элементы. Эта его часть не связана непосредственно с законностью, но соответствующие идеи могут стать основой для принятия нового законодательства и выработки средств для его реализации. Это «будущая конституционная законность».

Легальность изменения конституции связана с конституционным контролем, а в более широком смысле — с правовой охраной конституции1. Институт конституционного контроля и соответствующие органы существуют теперь в подавляющем большинстве государств мира.

Специализированными органами конституционного контроля, как правило, являются органы конституционного правосудия. Но не все государства закрепляют участие этих органов в обеспечении конституционной законности при проведении конституционной реформы.

Отсутствие права конституционного суда рассматривать содержание положений основного закона является обычной практикой во многих государствах — членах Совета Европы. В этом смысле весьма показательна позиция Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), которая в 2010 г. подчеркнула, что предварительная оценка конституционности проекта изменений основного закона является «довольно редким процессуальным механизмом»[13] [14].

Большинство конституционных систем действуют на основе предположения, что все конституционные установления имеют аналогичный нормативный статус и что орган, который пересматривает конституцию, имеет право изменять таким образом другие уже существующие конституционные положения. Отсутствие судебного рассмотрения конституционных изменений обусловлено тем, что конституционный пересмотр есть выражение суверенитета, который представлен парламентом. Авторитет решения о внесении изменений в основной закон обеспечивается требованиями достижения квалифицированного большинства при его принятии.

Венецианская комиссия исходила из того, что это является вопросом баланса частично антагонистических конституционных ценностей народного суверенитета и верховенства права в отношении того, стоит ли разрешать верховенству права ставить барьеры конституционному пересмотру или судебному рассмотрению. Большинство конституций в данном контексте отдают приоритет суверенитету1.

Однако в некоторых государствах конституционные суды могут рассмотреть конституционные поправки, во-первых, для того чтобы убедиться, что они не затрагивают какие-либо положения основного закона, изменение которых запрещено, а во-вторых, для подтверждения соблюдения процедуры изменения конституции.

Во всех случаях, когда конституция имеет не подлежащие изменению положения или основные принципы, обычный конституционный закон расценивается как «нижестоящий» в отношении таких «высших» норм. Эта внутренняя иерархия не является европейским стандартом, хотя она распространяется все больше и больше в государствах, где конституционные суды имеют полномочия отменять неконституционные законы[15] [16].

В Австрии Конституционный суд имеет право рассматривать конституционные положения на предмет того, соответствуют ли они основополагающим принципам Конституции. Например, в 2001 году австрийский Конституционный суд признал недействительной ту часть конституционного закона, которая препятствовала ему проверять положения на соответствие Конституции. В Болгарии конституционные поправки могут быть рассмотрены в свете того, могут ли они изменять форму государственного устройства и форму правления. Основные законы Германии и Турции содержат неизменяемые положения, однако Конституционный суд Германии может решать, были ли они нарушены, в то время как Конституционный суд Турции ограничивается контролем процедуры проведения конституционных поправок, но при этом, по-видимому, может шире трактовать свои полномочия и анализировать конституционные поправки по существу. В 2009 году Конституционный суд Чехии отменил конституционную поправку о сокращении срока полномочий Палаты депутатов.

В Украине, Азербайджане, Молдове, Румынии законопроекты о внесении изменений в конституцию рассматриваются при наличии заключения органа судебного конституционного контроля.

Интересен факт, когда орган конституционного правосудия признал противоречащим основному закону страны ограничение его компетенции в рассмотрении законов, изменяющих конституцию. Так, в 2006 г. Верховная Рада Украины внесла изменения в Закон «О Конституционном суде Украины». Однако Конституционный суд в решении от 28 июня 2008 г. признал данный Закон не соответствующим Конституции, указав, что отсутствие судебного контроля за процедурой его рассмотрения и принятия может иметь следствием ограничение либо упразднение прав и свобод человека и гражданина, ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины либо изменение конституционного строя способом, не предусмотренным Основным законом страны. При этом предметом подобных дел в рамках последующего контроля может быть только проверка соблюдения конституционно установленной процедуры принятия такого закона, а не его материальное содержание, которое проверяется на стадии предварительного конституционного контроля.

Данная позиция была использована Конституционным судом Украины в 2010 г. при признании неконституционности Закона Украины от 8 декабря 2004 г. № 2222 «О внесении изменений в Конституцию Украины», в результате принятия которого была проведена конституционная реформа, сменившая президентско-парламентарную республику на парламентарно-президентскую. Именно признание нарушения процедурного порядка, заключавшееся, по мнению Суда, в отсутствии его положительного заключения не только на первоначальный текст законопроекта, но и на поправки, внесенные в него в процессе работы парламента, стало основой для принятия такого решения.

Конституционный Суд РФ осуществляет последующий конституционный контроль в отношении законов и иных нормативных правовых актов, вступивших в законную силу, и только в результате обращений к нему. Предварительный контроль возможен лишь в отношении международных договоров Российской Федерации, не вступивших в законную силу. Конституционный Суд РФ не вправе рассматривать дела по своей инициативе. При этом проверка закона о поправке к Конституции Российской Федерации по содержанию является фактически проверкой положений самого Основного Закона, поскольку такой закон в части, касающейся изложения отдельных норм Конституции России в новой редакции, включения в ее текст новых положений или исключения из нее каких-либо положений, следует рассматривать как утративший самостоятельное юридическое значение с момента его вступления в силу. С учетом того, что закон о поправке в гл. 3—8 Конституции РФ не может противоречить положениям ее гл. 1, 2 и 9 как по содержанию, так и по порядку принятия, возникающие по этому поводу споры носят конституционный характер, а потому, как указал Конституционный Суд России[17], подлежат разрешению именно в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля. В противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией РФ принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан. В связи с этим не исключается внесение в Конституцию РФ и в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» положений о возможностях проверки Конституционным Судом закона о поправке к Конституции с точки зрения соответствия положениям гл. 1,2 и 9 Основного Закона России до его вступления в силу, т.е. до того момента, с которого внесенные им в Конституцию РФ поправки становятся ее неотъемлемой составной частью.

Возможность участия Конституционного Суда России в оценке конституционной реформы существует при проверке конституционности пересмотра Основного Закона РФ в случае вынесения Конституционным Собранием проекта новой конституции на всенародное голосование. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» Президент России направляет документы, на основании которых назначается референдум, в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам). Кроме того, если решение Центральной избирательной комиссии России об отказе в регистрации референдума в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции РФ обжаловано в Верховный Суд России, последний направляет запрос в Конституционный Суд. Однако в литературе отмечается, что по данному виду производства предметом судебного конституционного контроля будет только установление соответствия Конституции России вопроса, вынесенного на референдум, а не текста новой Конституции1.

Позицию Венецианской комиссии в отношении судебного рассмотрения конституционных поправок, касающихся неизменяемых положений, нельзя признать безупречной. Комиссия считает, что неизменяемые положения и принципы должны толковаться и применяться узко и что судебный пересмотр должен проводиться с осторожностью и умеренностью, оставляя его на усмотрение разработчикам Конституции[18] [19]. Вместе с тем Комиссия упускает из виду, что участие конституционного суда в оценке конституционной реформы может быть обусловлено выбранной моделью конституционного правосудия, предполагающей, что только орган судебного конституционного контроля обладает полномочием по официальному толкованию основного закона и тем самым только он может определить соответствие предлагаемых преобразований текста конституции ее основополагающим принципам. Но, безусловно, здесь остается проблема пределов деятельности конституционного суда[20].

Конституции многих государств, созданных на постсоветском пространстве (России, Грузии, Эстонии, Литвы, Латвии и т.д.), были приняты в порядке, не предусмотренном положениями прежних «советских» конституций. И конституционные суды отказываются признавать неконституционный характер новых основных законов, несмотря на нарушение процедур, установленных прежней конституцией. Это вовсе не говорит об их нелегальном характере1. Такую сторону конституционной реформы надо рассматривать в свете понятия легитимации.

Легитимация (от лат. «законность») — тоже узаконение, но не только и не столько в правовом смысле, так как отражает отношение общества, различных слоев населения к проводимой конституционной реформе. В связи с тем что общество неоднородно, его отношение к нововведениям неодинаково. Исторический опыт свидетельствует, что очень редко складывается ситуация, когда с конституционными изменениями, тем более конституционной реформой, согласны все политические силы, общественные объединения, политические партии и т.д. Для конституционных преобразований обеспечение возможно более широкой поддержки населения — очень важная часть их подготовки и реализации.

Есть основания считать, что легитимация включает оценку законности изменений, так как предусмотренные правовые процедуры призваны определить не только порядок важного юридического процесса, но и уровень политической поддержки изменений через публичные обсуждения, голосование на референдуме и т.п.

Вопросы социальной поддержки реформ, в том числе конституционных, хорошо исследованы в науке, так же, как и способы их легитимации[21] [22].

Практика конституционных реформ свидетельствует о множестве путей поиска согласия или компромисса при их подготовке. В зарубежной литературе замечено, что они становятся возможными благодаря «консенсуальному конституционному духу»[23].

Символический статус основного закона в правовой культуре зависит в основном от особенностей политической системы, которые лежат за пределами конституции. Совершенствование текста конституции теоретически несет и позитив, и негатив: может повысить уважение к конституции путем обеспечения доступности механизмов для внесения необходимых изменений, но может и отрицательно сказаться на нормативности конституции. Справедливо замечено, что широкий консенсус позволяет производить регулярные изменения именно потому, что его достижение возможно, когда функционирует зрелая партийная система. Так, обоснование внесения конституционных поправок осуществляется посредством межпартийного консенсуса в верхней и нижней палатах парламента. В современной политической реальности это, как правило, приводит к соглашению между двумя доминирующими политическими партиями. И очень важную роль играет орган конституционного правосудия в качестве основного партнера в диалоге с законодательным органом. В то же время его задача состоит в том, чтобы быть гарантом и защитником конституции, особенно в области основных прав1.

В модели прямой демократии[24] [25] народ в состоянии инициировать изменения и принимать окончательное решение относительно их введения. Конституционные референдумы имеют обязательный, а не факультативный характер. Незыблемых положений, которые не могут подвергаться корректировке, не существует. Иначе говоря, эта модель построена вокруг концепции народного суверенитета в отношении конституционных изменений.

Влияние прямой демократии на конституционные изменения хорошо отображается на примере Швейцарии, где референдумы являются важной частью правовой и политической культуры. Конституция Швейцарской Конфедерации может быть пересмотрена в любое время, как в полном объеме, так и частично (разд. 6). Полный пересмотр Конституции может быть предложен народом или одной из палат Федерального собрания либо постановлением Собрания. Если инициатива полного пересмотра исходит от народа или между Советами существуют разногласия, решение о проведении полного пересмотра принимается народом.

При этом, если народ согласен с полным пересмотром, оба Совета должны быть переизбраны. Население Швейцарии как постоянный участник процесса изменения конституции ограничен только императивными нормами международного права. Инициативой частичного пересмотра Конституции обладает народ или парламент. При таком пересмотре также должен соблюдаться принцип единства предмета пересмотра. Народные инициативы могут быть успешными, несмотря на иные рекомендации парламента, но могут создавать определенную угрозу основным правам, особенно тем, которыми пользуются меньшинства.

Зарубежные авторы считают, что предоставление населению решающего слова относительно конституционных поправок является зеркальным отражением модели прямой демократии. Обычно приводится пример Конституции Дании 1849 г., в которую вплоть до реформы 1953 г. изменения вносились только четыре раза. Модель прямой демократии не предусматривает ограничений по изменению всего содержания Конституции. Процедура внесения поправки требует большинства двух последовательно избранных парламентов. Кроме того, народное голосование назначается в случае необходимости получения одобрения по меньшей мере 40% населения. Очевидные трудности получения такого одобрения и политические опасности в случае неудачи референдума приводят к тому, что в литературе названо «конституционной инерцией»[26]. Возраст конституции сохраняет свое символическое значение, но ее язык становится недоступным для граждан: оставаясь неизменной в меняющейся политической обстановке, такая ситуация вызывает разрыв между содержанием конституции и функционированием политической системы, которую она организует. Дистанция между письменным документом и его применением является следствием конституционных механизмов, стремящихся возложить на общественность роль проводника конституционных изменений, в то время как в действительности граждане рассматривают предложения ограниченно, потому что перед ними, как правило, ставятся вопросы, имеющие большую вероятность успешного решения на референдуме.

Другой пример — Ирландия, где окончательное решение о внесении конституционных изменений тоже остается за населе-ниєм, но в результате значительное количество конституционных поправок проводится иным путем. Следовательно, сочетание сильного прямого демократического и эволюционного элементов в этом процессе позволяет оценить обязательный референдум в качестве ограничения возможности конституционных изменений. В условиях политической поляризации фактически блокируются конституционные процессы, проводимые через формальные процедуры. Поправки к конституции должны быть приняты обеими палатами и впоследствии одобрены на референдуме. Конституция не предусматривает неизменяемых положений, поэтому при таком порядке изменения конституции важную роль играют суды. Известно, что большинство преобразований Конституции Ирландии 1937 г. явились реакцией на судебное решение и произошли с помощью органических законов и разбирательств в Верховном суде. Так складывается модель конституционных изменений, осуществляемых через взаимодействие главным образом между законодательной и судебной властью, при которой окончательное решение принимает население, выступающее в качестве проводника изменений.

На обеспечение легитимности конституционной реформы очень часто обращает внимание Венецианская комиссия, указывая, что принятие новой конституции должно основываться на наиболее полном консенсусе в обществе, а также на широкой и предметной дискуссии с участием различных политических сил, неправительственных организаций и ассоциаций граждан, научных кругов и средств массовой информации, что является важным условием для принятия стабильного текста, приемлемого для всего общества, в соответствии с демократическими стандартами. В связи с этим предлагается избегать слишком жестких ограничений по времени, даже определить во время дискуссии график принятия новой конституции[27].

Рассматривая проект пересмотра Конституции Румынии, Венецианская комиссия посчитала неудовлетворительными факты, согласно которым такой сложный процесс, требующий тщательной оценки долгосрочных политических решений, не позволил извлечь пользу из взаимодействия между большинством и оппозицией, а также из вклада в него важных государственных и общественных институтов. Общественное обсуждение основных конституционных изменений и нововведений имеет ключевое значение с точки зрения законности будущей конституции, видимо, в контексте ее легитимности. Это особенно важно в случаях, когда конституционные преобразования требуют одобрения на референдуме[28].

В то же время в практике Венецианской комиссии легитимность конституционных изменений оценивается с позиций не только масштаба их общественного обсуждения, но и избранной формы самих преобразований. Например, в результате экономического кризиса Исландия столкнулась с кризисом доверия населения к политическим институтам. Именно поэтому возникла идея разработки новой Конституции, направленной на восстановление доверия и закрепление в современной и всеобъемлющей форме новых основ для более справедливой и более демократической Исландии. В процессе разработки новой Конституции Исландии в 2010—2012 гг. были использованы различные, в том числе инновационные, консультационные механизмы: организация национального форума, выборы среди населения членов Конституционного совета для подготовки проекта новой Конституции, обширные неофициальные консультации, привлечение общественности путем современных технологий, а также консультативный референдум. Данные механизмы обеспечили широкое участие населения и получили признание на международном уровне.

Тем не менее, анализируя ход этого диалога с заинтересованными сторонами, Венецианская комиссия посчитала, что альтернативой принятию новой Конституции с точки зрения более легкого способа достижения консенсуса было бы принятие лишь определенных конституционных поправок, необходимых для страны в данный момент, и сохранение преемственности основного закона1.

В своем Заключении по вопросам, возникшим в процессе разработки новой конституции Венгрии, Венецианская Комиссия выразила озабоченность по поводу этого процесса. Во время нескольких поездок делегации в страну[29] [30] Комиссия установила недостаточную прозрачность процедуры принятия новой Конституции и вовлеченность общества. Она негативно оценила отсутствие добросовестной консультации и согласия среди политических сил и в обществе в целом, необходимого для легитимности конституции.

Комиссия не отрицает суверенное право парламента принимать конституцию или вносить в нее поправки, но основной закон страны должен обеспечить чувство конституционализма, ощущение, что это действительно основополагающий документ, а не просто политическая декларация. Следовательно, и форма, в которой она будет принята, и способ, которым это будет реализовано, должны создавать уверенность, что по своей природе конституция является стабильным актом, не подлежащим легкой замене по прихоти большинства. Постоянство конституции не может быть основано исключительно на арифметических показателях, вытекающих из соотношения между численностью правящих и оппозиционных партий в парламенте. Конституционная практика и обыкновенная политическая практика должны быть четко разделены, потому что конституция не является частью «политической игры», а устанавливает правила для этой игры. Основной закон должен установить нейтральные и общепринятые правила политического процесса. Для его принятия и внесения в него поправок нужно искать широкий консенсус[31].

Таким образом, легальность конституционных изменений, включая реформы, составляет важную часть их характеристики, и в мире существует большой опыт легитимации конституционных преобразований.

  • [1] См., например: Недбайло П.Е. Советская социалистическая законность, ее основные принципы и назначение. М., 1958; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1966; Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973; Самощенко И.С. Социалистическая законность в условиях развитого социализма. М., 1979; Пономарев Д.А. Теоретические проблемы развития понятия законности в отечественной юридической науке: дис.... канд. юрид. наук. Уфа, 2002; Законность в Российской Федерации: монография /отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, В.П. Каше нов. М., 2008.
  • [2] См., например: Лившиц Р.З. О легитимности закона. Теория права: новые идеи. Выпуск четвертый. М., 1995. С. 18—32; Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8; Воскобоев А. И. Легальность и легитимность применения силы в политике // Философия права. 2008. № 1 (26).
  • [3] См., например: Кючков В.В. О конституционной законности // Конституционная законность и прокурорский надзор: сборник научных трудов. М., 1994; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001; Витушкин В.А. Роль определений Конституционного Суда Российской Федерации в укреплении конституционной законности // Конституционная законность: предпосылки и реальность: сборник научных трудов. М., 2002. С. 41; Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003.; Куленко О.И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 3; Хабриева Т.Я. Конституция и законность // Законность в Российской Федерации. М., 2008; Виноградов В.А. Ткачев В.Н. Конституционная законность в российской правоприменительной (судебной) практике. М., 2013; Евдокимов В.Б. Конституция как нормативно-правовая основа конституционной законности в Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 1. С. 10—15.
  • [4] См.: Хабриева Т.Я. Конституция и законность // Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 59—73.
  • [5] См. гл. 4.
  • [6] См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 76-104.
  • [7] См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
  • [8] Подробнее об этом см.: Росинский В. В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. М., 2010. С. 14—45.
  • [9] Еще в XVIII в. М.В. Ломоносов отмечал, что основная задача юристов — составление точно определенных терминов, «ибо употребление слов неограниченных и сомнительных и двузнаменательных приводит к великим беспорядкам и отдаляет от правды к заблуждению и ябедам» (См.: Ломоносов М.В. Полное собрание сочинений. М., 1957. Т. 10. С. 149).
  • [10] См., например: Илъберт К. Техника английского законодательства // Журнал Министерства юстиции. 1906. № 3; Брауде И.Л. Очерки законодательной техники. М., 1958; Язык закона/ под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990; Власенко Н.А. Неопределенность в праве: понятие и пути исследования // Российское правоведение. 2006. № 7. С. 4—13; Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевои и Н.А. Власенко. М., 2009; Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М., 2013.
  • [11] См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 января 2007 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агентство корпоративной безопасности» и гражданина В.В. Макеева» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 1.
  • [12] Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Конституция и законность // Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 59—73.
  • [13] Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995.
  • [14] См.: Доклад о конституционной поправке. Заключение по пересмотру Конституции Бельгии (СОЬ-АО (2010) 001).
  • [15] См.: Доклад о конституционной поправке. Заключение по пересмотру Конституции Бельгии (СОЬ-АЭ (2010) 001).
  • [16] См.: Заключение о Четвертой поправке к Основному Закону Венгрии (СЭЬ-АО (2013)012).
  • [17] См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П, от 11 апреля 2000 г. № 6-П и от 21 марта 2007 г. № 3-П.
  • [18] См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 2005. С. 459.
  • [19] См.: Заключение по окончательному проекту Конституции Республики Тунис (СОЬ-АЭ (2013) 032).
  • [20] См. об этом § 2 гл. 3; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. М., 1998. С. 214—223.
  • [21] Подробнее об этом см.: Худолей К.М., ХудолейД.М. Конституционный контроль в отношении актов конституционной реформы // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2011. № 1 //URL: http://electronic.mzh. org/?q=system/files/01.+% D0%A5% D 1%83%D0%B4%D0%BE%D0%BB%D0% B5%D0%B9.pdf
  • [22] См., например: Ядов В.А., Климова С.Г., Халий И.А., Климов И.А., Кинсбур-ский А.В., Топалов М.Н., Клемент КМ. Социальная база поддержки реформ и потенциал массового протеста // Россия в глобальных процессах: поиски перспективы / под ред. члена-корреспондента РАН М.К Горшкова. М., 2008. С. 85-101.
  • [23] Подробнее об этом см.: Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012.
  • [24] Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012.
  • [25] Cm. § 1 tji. 3.
  • [26] См., например: Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012.
  • [27] См., например: Заключение о порядке внесения изменений в Конституцию Украины (СОЬ-АЭ (2004) 030); Заключение потрем правовым вопросам, возникающим в процессе разработки новой конституции Венгрии (СОЬ-АО (2011) 001); Заключение по концептуальному документу о создании и функционировании Конституционного Собрания Украины (СОЬ-АЭ (2011) 002); Заключение по проекту новой конституции Исландии (СОЬ-АО (2013) 010); Заключение по проекту концепции о конституционных реформах Республики Армении (СОЬ-АО (2014) 027); Совместное заключение по проекту Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» (СОЬ-АЭ (2015) 014).
  • [28] См.: Заключение по проекту закона по пересмотру Конституции Румынии (СОЬ-АЭ (2014) 010).
  • [29] См.: Заключение по проекту новой конституции Исландии (СОЬ-АЭ (2013) 010).
  • [30] Подготовка заключений часто сопровождается изучением не только документальной части реформы, но и фактических условий ее проведения на местах, хотя заключение по референдуму в Крыму в марте 2014 г. о вхождении в состав Российской Федерации было сделано без подобного визита.
  • [31] См.: Заключение по трем правовым вопросам, возникающим в процессе разработки новой конституции Венгрии (СОЬ-АО (2011) 001); Заключение о Четвертой поправке к Основному Закону Венгрии (СОЬ-АЕ) (2013) 012).
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >