ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Экономические преобразования в жизни страны резко изменили отношение к документу, во-первых, как к доказательству совершения какого-либо факта, во-вторых, как к источнику информации, на основе которого принимается решение для получения прибыли, выигрыша в конкурентной борьбе.

Кроме того, отношение к документу изменило повсеместное внедрение в сферу управления электронно-вычислительных машин как качественно нового инструмента создания, передачи, систематизации и хранения документной информации.

Эти факторы вызвали постоянно возрастающую регламентацию вопросов документирования и работы с документами в законодательных и нормативно-правовых актах РФ.

Прежде всего обратимся к Конституции РФ, являющейся главным документом государства и имеющей наивысшую юридическую силу на всей территории России. В ней перечислены виды законодательных актов, принимаемых в государстве: Конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы, обладающие прямым действием на всей территории России (ч. I ст. 76 Конституции РФ), уставы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемые законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66 Конституции РФ), договоры (ч. 4 ст. 66 и п. 1 разд. II Конституции РФ). В Конституции регулируется порядок внесения в нее поправок; внесения, рассмотрения, принятия, подписания и обнародования законов. В ней указаны виды актов, принимаемых Советом Федерации, Государственной Думой, Президентом и Правительством РФ:

• • в соответствии со ст. 102—103 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума принимают постановления, а вопросы внутреннего распорядка своей деятельности отражают в регламенте;
• • Президент РФ издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ);
• • Правительство РФ издает постановления и распоряжения (ст. 115

Конституции РФ).

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 108 Конституции РФ). Например, Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 2-ФКЗ «О государственном гербе Российской Федерации» дает описание Государственного герба и устанавливает порядок его изображения и официального использования. Прежде всего это касается изображения герба на бланках и печатях. Закон, кроме того, указывает категории организаций, имеющих право помещать изображение герба на бланках: в многоцветном, одноцветном варианте и одноцветном без геральдического щита, а также документы, на которых воспроизводится Государственный герб РФ (документы, удостоверяющие личность, акты гражданского состояния и др. (ст. 4 Закона). В Законе также указывается, какие организации имеют право на гербовую печать. Статья 10 Закона определяет, что «порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации». Следовательно, вслед за Законом необходимо ознакомится с постановлением Правительства РФ от 27.12.1995 № 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации». В постановлении определены полиграфические и штемпельно-граверные предприятия, имеющие право на изготовление продукции с изображением Государственного герба РФ.

Вопросы документирования в большей или меньшей степени нашли отражение и во всех кодексах РФ. Особенно много статей, посвященных документам, можно найти в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ, Кодекс), регулирующем гражданские правоотношения и устанавливающем виды и разновидности документов, создаваемые в процессе этих правоотношений. Например, ст. 47 ГК РФ, касающаяся актов гражданского состояния, перечисляет разновидности актов (свидетельств): рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, смерти — и определяет порядок их регистрации, исправления и изменения записи актов.

Статья 52 ГК РФ целиком посвящена учредительным документам. В ней названы виды документов — устав, учредительный договор, указано что «юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организации данного вида», также определен порядок придания таким документам юридической силы. «Учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками). Юридическое лицо, созданное в соответствии с настоящим Кодексом одним учредителем, действует на основании устава, утвержденного этим учредителем». Здесь же устанавливается и содержание текста (состав информации) учредительных документов: «В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица».

Статья 70 ГК РФ говорит об учредительном договоре полного товарищества, ст. 83 — учредительном договоре товарищества на вере. В Кодексе перечислены учредительные документы: общества с ограниченной ответственностью (ст. 89 ГК РФ), акционерного общества (ст. 98 ГК РФ), производственного кооператива (ст. 108 ГК РФ), ассоциации и союза (ст. 122 ГК РФ).

Глава 7 ГК РФ целиком посвящена ценным бумагам. В ней дается определение понятия «ценная бумага» (ст. 142 ГК РФ), а ст. 143 перечисляет виды ценных бумаг: «государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг»^[1].

В главе 9 «Сделки» ГК РФ также имеются статьи, посвященные документам. Статья 160 «Письменная форма сделки» ГК РФ содержит важнейшие указания на порядок совершения сделки «путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами... Использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон».

Статья 185 ГК РФ дает определение доверенности, указывает разновидности этого документа и требования к порядку удостоверения.

Так, «доверенность на совершение сделок, требующих нотариальной формы, должна быть нотариально удостоверена... Доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.

Доверенность от имени юридического лица, основанного на государственной или муниципальной собственности, на получение или выдачу денег и других имущественных ценностей должна быть подписана также главным (старшим) бухгалтером этой организации».

Главы 27 и 28 Кодекса целиком посвящены наиболее часто встречающемуся виду документа — договору и его разновидностям. В них не только раскрывается понятие «договор» (ст. 420 ГК РФ), но и указываются требования соблюдения законов при оформлении этого вида документа (ст. 422 ГК РФ так и названа — «Договор и закон»), определяются порядок вступления договора в силу и его форма (ст. 434 ГК РФ). Статья 432 «Основные положения о заключении договора» Кодекса указывает, что «договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной». Статья 435 Кодекса дает определение оферты и раскрывает ее содержание, а ст. 438 ГК РФ определяет и раскрывает содержание документа «акцепт».

В Гражданском кодексе РФ целый ряд статей посвящен порядку использования электронных каналов связи при обмене документами и электронной цифровой подписи (ст. 160, 434, 149, 142 ГК РФ).

Заметное место компьютерным технологиям отведено в подписанной 18 декабря 2006 г. части четвертой ГК РФ. Здесь дано определение баз данных (ст. 1260 ГК РФ), указано, кто считается их изготовителем (ст. 1333 ГК РФ), а также установлен порядок использования баз данных (ст. 1334).

Не меньше указаний на порядок документирования и виды документов содержит Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ, Кодекс).

Прежде всего обратим внимание на то, что в Кодексе перечислены законодательные и иные нормативные и правовые акты, в которых регулируются трудовые отношения (ст. 5 ТК РФ). К ним отнесены:

• • трудовое законодательство (включая законодательство об охране труда): ТК РФ, иные федеральные законы и законы субъектов РФ, содержащие нормы трудового права;
• • иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права:
• • указы Президента РФ;
• • постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
• • нормативные правовые акты органов исполнительной власти

субъектов РФ;

• нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Большой раздел ТК РФ (разд. III) посвящен важнейшему документу, устанавливающему трудовые правоотношения, — трудовому договору, требования к которому расписаны детально: даны его определение (ст. 56), содержание (вся обязательная информация — ст. 57 ТК РФ), форма (ст. 67 ТК РФ), срок действия документа (ст. 58), порядок заключения (гл. 11), внесения изменений (гл. 12). Трудно назвать какой-либо другой вид документа, требования к составлению и оформлению которого были бы так тщательно рассмотрены в законодательстве.

В ТК РФ мы находим также определение и рассмотрение коллективного договора (ст. 40—44) и ученического договора (ст. 198—200), соглашения и его разновидностей: генерального, межрегионального, регионального, отраслевого (межотраслевого), территориального (ст. 45—51 ТК РФ). Следует подчеркнуть, что специальная статья (ст. 47) раскрывает даже механизм разработки соглашения.

В ст. 66 Кодекса содержатся указания о еще одном важнейшем виде документа — трудовой книжке. В частности, в ней перечисляются основные сведения, вносимые в этот документ. Обратим внимание на ч. 2 ст. 66 ТК РФ, согласно которой «форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей устанавливаются Правительством Российской Федерации». Следовательно, вслед за ТК РФ при заполнении трудовой книжки надо смотреть акт Правительства РФ. Это «Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей», утв. постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках». В тексте постановления Правительства РФ имеется отсылка к постановлению Минтруда России, утвердившему Инструкцию по заполнению трудовых книжек (постановление Минтруда России от 10.10.2003 № 69).

Кодекс перечисляет виды документов, представляемых при заключении трудового договора, и виды документов, создаваемых службой кадров при оформлении трудовых взаимоотношений (трудовой договор, приказ). При этом законом определены сроки составления и оформления этих документов. Статья 62 ТК РФ устанавливает порядок и сроки выдачи копий документов (названы их виды), связанных с работой.

В целом значительная часть Кодекса освещает именно процесс документирования трудовых взаимоотношений.

Специальная глава ТК РФ (гл. 14) посвящена вопросу защиты персональных данных работника. В ней мы находим определения терминов «персональные данные» и «обработка персональных данных», общие требования к обработке, защите, хранению, использованию и передаче персональных данных. Более детально вопросы защиты персональных данных раскрыты в Федеральном законе от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». Закон также начинается с определения терминов «персональные данные» и «обработка персональных данных», однако их сопоставление показывает, что они не совпадают.

Как показывает таблица, понятия в Законе раскрыты более детально и конкретизированы.

Необходимо обратить внимание на определение в Законе терминов «использование персональных данных», «уничтожение персональных данных» и др., отсутствующих в ТК РФ. В Кодексе даются лишь общие, принципиальные положения защиты персональных данных, обрабатываемых как традиционными, так и автоматизированными способами.

Закон «О персональных данных» ориентирован главным образом на обработку персональных данных средствами автоматизации, однако ст. 1 Закона говорит о том, что им регулируются отношения, «связанные с обработкой персональных данных ... с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации». Поэтому многие положения Закона, детально прописывающие принципы обработки персональных данных, условия, категории персональных данных, меры по обеспечению безопасности и т.д., важны и при традиционных способах ведения персональных данных.

Поскольку мы коснулись вопросов охраны информации и, соответственно, документов, ее содержащих, следует назвать целую группу законодательных актов, ограничивающих доступ к документам. Это прежде всего:

• • Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» и Указ Президента РФ от 30.1 1.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»;
• • Федеральный закон от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» и постановление Правительства РСФСР от 05.12.1991 № 35 «О перечне сведений, которые не могут содержать коммерческую тайну»;
• • Указ Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера».

Перечисление актов показывает, что вопросы доступа к документам, содержащим информацию ограниченного доступа, рассмотрены в законодательстве достаточно полно. Помимо названных актов, целиком посвященных защите информации, вопросы охраны информации и ограничения доступа к ней затронуты и в Конституции РФ (ст. 23, 24), Гражданском кодексе (ст. 139, 727, 857), Кодексе об административных правонарушениях, Уголовном (ст. 135, 155), Уголовно-процессуальном, Таможенном, Налоговом кодексах и в целом ряде законов (Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об Архивном деле в Российской Федерации» и др.).

Внедрение компьютерных технологий породило новый вид носителя информации — электронный документ, что потребовало его признания на законодательном уровне. Порядок работы с электронными документами регламентирован в целом ряде законов. Целиком электронного документа касается Федеральный закон от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». В нем дается определение электронного документа, электронной цифровой подписи и указаны условия признания равнозначности электронной цифровой подписи и собственноручной подписи.

Работникам госслужбы следует обратить особое внимание на ст. 16 Закона, посвященную использованию электронной цифровой подписи в сфере государственного управления.

27 июля 2006 г. вышел Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», заменивший ранее действовавший Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».

В Законе установлены принципы правового регулирования отношений в информационной сфере, четко определены обладатель информационных ресурсов, его права и обязанности.

Однако важнейшей является ст. 11 Закона, предусматривающая единообразие постановки делопроизводства в государственных организациях. Она гласит: «В федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти». Таким образом, постановка делопроизводства (понятие делопроизводства включает в себя как составление и оформление документов — процесс документирования, так и работу с ними) не может противоречить (т.е. должна быть аналогичной) постановке делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти.

Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти утверждены постановлением Правительства РФ от

15.06.2009 №477.

Не менее важным является вышедшее 22 сентября 2009 постановление Правительства РФ № 454 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» и детализирующее его последующее распоряжение Правительства РФ от

• 02.10.2009 № 1403-р, утвердившее технические требования к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти.
• 8 сентября 2010 г. подписано постановление Правительства РФ № 697 «О единой системе межведомственного взаимодействия».

Но если в первом постановлении «участниками межведомственного электронного документооборота являются федеральные органы исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации», то второе постановление определяет «назначение и правила формирования и функционирования единой системы межведомственного электронного взаимодействия, а также основы информационного обмена, осуществляемого с ее применением между информационными системами федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, многофункциональных центров, иных органов и организаций в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме».

Следовательно, круг организаций, включенных в единую систему электронного взаимодействия, значительно расширен.

Процесс создания и оформления документов определен также в ряде федеральных законов, использование которых обязательно для всех организаций независимо от их организационно-правовой основы. Сюда относятся законы о государственном языке: Закон РФ от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» и Федеральный закон РФ от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», в которых специальные статьи посвящены языку делопроизводства, т.е. языку служебных документов. Статья 16 Закона «О языках народов Российской Федерации» так и называется — «Использование языков в официальном делопроизводстве». В соответствии с этой статьей делопроизводство в республике РФ ведется на государственном языке, а также на государственном языке данной республики. Тексты документов (бланков, печатей, штампов, штемпелей) и вывесок с наименованием государственных органов, организаций, предприятий, учреждений оформляются на государственном языке Российской Федерации, государственных языках республик и иных языках народов, определяемых законодательством республик, на территории которых они проживают.

Особо следует остановиться на оформлении документов, касающихся личности граждан РФ. В Законе «О государственном языке Российской Федерации» еще раз подтверждено, что государственный язык является обязательным «при оформлении документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации... изготовление бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния, оформлении документов об образовании, выдаваемых имеющими государственную аккредитацию образовательными учреждениями» (ст. 3). Но в то же время все эти документы в соответствии со ст. 16 Закона «О языках народов Российской Федерации» «оформляются с учетом национальных традиций именования на государственном языке Российской Федерации, а на территории республики, установившей свой государственный язык, оформление указанных документов наряду с государственным языком Российской Федерации может вестись на государственном языке республики».

Порядок работы с обращениями населения установлен в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Именно на базе этого Закона и строится сегодня организация работы с этой категорией документов в любой организации.

Обязательность применения каждой организацией общегосударственных унифицированных форм документов установлена в Федеральном законе РФ от 21.11Л 996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете». Обратим внимание на ст. 9 Закона. В ней записано, что «первичные учетные документы принимаются к учету, если они составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации». В целях реализации этого положения Закона, постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 № 835 «О первичных учетных документах» разработка альбомов унифицированных форм первичной учетной документации возложена на Госкомстат России (с 2004 г. — Росстат) совместно с Минфином России и Минэкономики России (с 2000 г. — Минэкономразвития России). В постановлении дан перечень альбомов унифицированных форм и сроки их разработки. В зависимости от профиля деятельности организации в ней должны применяться унифицированные формы из различных альбомов (по учету сельскохозяйственной продукции и сырья; по учету работы строительных машин и механизмов; работ в автомобильном транспорте и др.). Но в любой организации обязательно использование форм из альбома по учету труда и его оплаты.

Порядок изготовления и применения форм документов из альбомов унифицированных форм документов определен постановлением Госкомстата России от 24.03.1999 г. № 20 «Об утверждении порядка применения унифицированных форм первичной учетной документации». Сами альбомы унифицированных форм первичных учетных документов утверждаются постановлением Госкомстата России и содержат инструкции о применении каждой формы. Таким образом, порядок составления и оформления документов на базе унифицированных форм расписан достаточно полно, начиная от закона об их обязательном применении, постановления о порядке их разработки, изготовления в организации до порядка заполнения конкретной формы в инструкции.

Особое внимание уделяется государством вопросам сохранности документов. Прежде всего это Федеральный закон от 01.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», устанавливающий состав Архивного фонда РФ и порядок включения архивных документов в его состав. Важнейшими являются статьи, разграничивающие право собственности на документы: документы, относящиеся к государственной собственности (ст. 7); муниципальной собственности (ст. 8); частной собственности (ст. 9). Статья 12 Закона посвящена праву собственности на архивные документы.

Вопросы сохранности документов затронуты и в других законодательных актах: ст. 17 Закона «О бухгалтерском учете» устанавливает минимальные сроки хранения для бухгалтерских документов; ст. 89

Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» говорит о сохранности документов акционерных обществ. В ней установлено, что «общество хранит документы, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, по месту нахождения его исполнительного органа в порядке и в течение сроков, которые установлены федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг». В соответствии с этой статьей постановлением ФКЦБ России от 16.07.2003 № 03-33/пс утверждено Положение о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ.

Положение не ограничивается только сроками хранения документов, но затрагивает также вопросы организации их хранения. В основном в нем повторены общие принципы организации и хранения документов в любых организациях, как государственных, коммерческих, так и других форм собственности, отраженные в нормативно-методических актах Федеральной архивной службы России. Однако следует особо обратить внимание на пункт положения, в котором предусматривается, что «в случае ликвидации общества, если оно имело договор с учреждением системы Федеральной архивной службы России и часть его документов отнесена к составу Архивного фонда Российской Федерации, документы постоянного срока хранения и по личному составу передаются в соответствующий государственный архив. Если договорных отношений с архивом не имелось, то в этом случае государственный архив обязан принять на хранение только документы по личному составу работников общества. Место хранения остальных документов определятся председателем ликвидационной комиссии или конкурсным управляющим».

Вопросам сохранности документов по личному составу посвящены и распоряжения Правительства РФ от 23.04.1992 № 781 -р «Об улучшении хранения и использования документов по личному составу» и от 21.03.1994 № 358-р «О сохранности документов по личному составу высвобождаемых работников».

При оформлении документов, подлежащих отправке, руководствуются постановлениями Правительства РФ от 12.04.2005 № 221 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» и № 222 «Об утверждении Правил оказания услуг телеграфной связи». В правилах указан порядок адресования писем, телеграмм и оформления различных видов отправлений.

Кроме того, вопросы документирования находят отражение и в законодательных актах, касающихся определенных видов деятельности. Так, в Законе «Об акционерных обществах» и Федеральном законе от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» перечисляются виды документов, необходимые при их создании, требования к уставу, протоколам собраний, бюллетеням для голосования. Во многих законах затрагиваются вопросы подписания документов и т.д.

Как показывает обзор, в законодательных и правовых нормативных документах затронуты различные стороны документирования и работы с документами: названы виды документов; обязательность оформления того или иного действия определенным видом документа; излагаются требования к тексту отдельных видов документов; даются определения понятий; определяются основные стороны работы с документами, сроки и порядок их хранения и уничтожения. Именно на них опираются положения учебного пособия, рассматривающие конкретные требования к оформлению отдельных реквизитов документов, составлению различных видов документов и проведению операций по их обработке.

• [1] Виды ценных бумаг рассмотрены в Федеральном законе от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».