Полная версия

Главная arrow Менеджмент

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ И ОСОБЕННОСТИ ЕЕ РАЗВИТИЯ В РОССИИ

ПОЛИТИКА РОССИИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ И ЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Как известно, организация культурной сферы в России долгие годы строилась по модели «центр — периферия» как единая административно-командная система, когда центр создавал культурные ценности, нормы и образцы, формулировал стратегические цели деятельности, а периферия их усваивала и реализовывала. Так, учреждения культуры выступали инструментами проведения централизованно формируемой политики, трансляцией культурных ценностей и норм. При этом государство как главный субъект культурной политики располагало системой управленческих институтов, представлявших собой жесткую вертикаль. Построение этой вертикали имело собственную историю и специфику как в советское, так и постсоветское время.

В 1990-е гг., с развитием нового государственного устройства, демократических процессов, рыночной экономики, уверенность в государственной поддержке ушла. Вместо слова «государство» все чаще стали упоминаться «федеральное правительство», «муниципалитет», «федеральное законодательное собрание», «региональное законодательное собрание» и др.

В сфере культуры наблюдаемые тенденции постсоветсткого времени до определенного периода сопровождались децентрализацией, породившей многообразие и открытую состязательность разных направлений развития культуры. Поддержка со стороны государства постепенно сокращалась.

Ослабление роли центральных и местных исполнительных органов привело к формированию двух прямо противоположных установок, которые являлись определяющими вплоть до недавнего времени:

  • а) государство и его органы не должны вмешиваться в культурную жизнь, деятельность мастеров культуры, творчество которых мотивируется собственными внутренними законами;
  • б) без поддержки и регуляции со стороны государства культура и искусство не могут выжить и обречены на сокращение своих масштабов и функций.

В условиях рыночной экономики стало очевидно, что в складывающейся ситуации культура как социальный институт не выполняет в обществе свои прежние функции, запрограммированные административной системой. В процессе развития подобной системы возникла необходимость учета обратной связи. В этой связи роль духовности и культуры как отдельного человека, так и общества в целом неизмеримо возрастает. Именно культура как социальный институт способна обеспечить общественную стабильность, консолидировать государство и общество на решение важнейших социально-экономических задач.

Особое значение в конце XX в. стал приобретать поиск адекватных моделей, соответствующих новым тенденциям общественного развития, управления сферой культуры. В целом в этот период наблюдался переход от директивных и административных методов управления к косвенным методам: расширение сети специальных школ, центров, фондов, подключение коммерческих механизмов и т.д. На местах шел процесс перехода управленческой системы от старого стиля командного управления к более демократичной форме.

В научных исследованиях, анализирующих политику государства в области культуры, можно найти несколько моделей решения проблем переходного периода. Среди них, по мнению В.Е. Белановского, существуют основные три модели[1]:

  • консервативная модель, которая исходит из особого пути России, ее исторического развития;
  • коммерческая модель, предполагающая интеграцию России в мировую экономическую и культурную системы;
  • модель диалога культур, которая основывается на партнерском участии России в мировом культурном развитии и позволяет поддерживать социокультурную динамику в стране.

При определении особенностей культурного процесса на современном этапе исследователи особое внимание обращают на региональную и этническую пестроту культурного пространства России, что порождает необходимость при проведении федеральной культурной политики исходить из некоторых универсальных в своей общечеловечности норм и принципов, которые явились бы основанием, скрепляющим локальные культуры в их конструктивном взаимодействии в «единое культурное пространство»1. К числу таких принципов как ориентиров культурной политики государства относятся:

  • 1) принцип открытости и демократизма в структурировании культурной политики при сохранении преемственности культурного развития, равенства прав и возможностей всех граждан и социальных групп в создании и использовании материальных и духовных ценностей;
  • 2) принцип регулирующей роли культурной политики государства в формировании социокультурной ситуации;
  • 3) максимальный учет культурной самобытности людей, различных локальных и территориальных сообществ;
  • 4) принцип единого культурного пространства и др.

Реализация этих принципов возможна лишь в том случае, если

культурная политика выступает составной частью общей государственной политики.

С учетом экономической, политической и социальной ситуации в России обязательным направлением культурной политики является создание единого социокультурного пространства, в котором обитают разные субъекты, согласные соблюдать общие нормы. Несмотря на различие интересов, общие нормы обеспечивают устойчивые связи культурной среды на всем пространстве России, содействуя тем самым возрождению национальных культур народов и этнических групп России (как необходимое условие преодоления напряженности в межнациональных отношениях и противоречиях).

В настоящее время становится все более осознаваемым стремление людей сохранить свою культурную самобытность, оградить от стандартизации духовные ценности2.

Напомним, что при административно-командной системе управление отраслью находилось в руках государства, все было регламентировано законами, положениями, инструкциями, что оказало большое влияние на идеологическую направленность творчества исполнителей. Были созданы специальные государственные учреждения, которые занимались организацией концертной деятельности артистов всех жанров. В эту систему под эгидой министерства культуры входили такие компании, как «Госконцерт», «Союзконцерт», «Росконцерт», республиканские, областные и го-

родские филармонии, концертные объединения, осуществлявшие руководство всей сложнейшей концертной жизнью в нашей стране. Данная структура опиралась в своей работе на принципы крайней централизации, заложенные в основу всей структуры советского государства. Свободное предпринимательство каралось законом как нелегальная деятельность.

Вместе с тем нужно отметить и положительные аспекты деятельности в советский период: на первое место выдвигалась просветительская и культурная работа; существовали жесткие требования к постоянному обновлению репертуара художественных коллективов и исполнителей, к исполнительскому мастерству, велась борьба против неоправданного исполнения под фонограмму.

Государственный план концертно-гастрольной деятельности по всей стране включал практически все жанры исполнительского искусства, а финансирование гастрольных планов осуществлялось из государственного бюджета. Отлаженным механизмом было проведение регулярных концертов артистов по трем номинациям эстрады: речевого и оригинального жанра, эстрадной песни (фестивали и конкурсы), дни национальных культур в Москве и др.

Сегодняшние концертные агентства являются преемниками крупных государственных организаций и компаний. Число создаваемых концертных организаций неуклонно растет и географически расширяется. Подобный фактор зависит от увеличивающихся интересов и потребностей зрительской аудитории, а также экономических и финансовых возможностей, уровня покупательской способности граждан. Все это приводит к насыщению рынка культурных услуг, развитию индустрии культуры, удовлетворению потребностей аудитории, формированию новой системы взаимоотношений субъектов арт-индустрии и государственных структур.

Важно запомнить

Официальный статус учреждений культуры определяется Конституцией Российской Федерации. Согласно ст. 44 каждый гражданин имеет право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Гражданам вменяется в обязанность забота о сохранении культурного наследия.

До принятия Конституции РФ1 был принят ряд законопроектов, имеющих большое значение для российской культуры. К их числу можно отнести «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612—1). Впервые в отечественной законодательной практике в этом документе было сформулировано понятие государственной культурной политики (политики государств в области культурного развития) как совокупности принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также как самой деятельности государства в области культуры. Предусматривалось, что законы и иные нормативные правовые акты РФ, субъектов Федерации и правовые акты органов местного самоуправления по вопросам культуры не должны противоречить «Основам законодательства Российской Федерации о культуре». В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации и правовых актов органов местного самоуправления по вопросам культуры «Основам законодательства Российской Федерации о культуре» действуют нормы, исключающие противоречия.

Данный законопроект, по мнению исследователей, явился в большей степени декларацией намерений, чем реально действующим механизмом, но его содержание принципиально отличалось от советского законодательства.

Согласно «Основам законодательства», государство брало на себя обязательства регулировать культурную деятельность в следующих областях:

  • • выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;
  • • художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; самодеятельное (любительское) художественное творчество;
  • • музейное дело и коллекционирование;
  • • книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;
  • • телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства;
  • • эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области;
  • • научные исследования культуры;
  • • международные культурные обмены;
  • • производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей;
  • • иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности. Как видим, государственное регулирование должно было охватывать все сферы культурной деятельности, как традиционные, так и новые направления.

В «Основах законодательства РФ о культуре» определялись обязанности государства в сфере культуры, связанные:

  • • с обеспечением общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан;
  • • поощрением деятельности граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию;
  • • предоставлением налоговых и других льгот, способствующих развитию культуры и ее материально-технической базы;
  • • осуществлением бюджетного финансирования организаций культуры;
  • • обеспечением свободы и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности;
  • • устранением какой-либо монополии в сфере культуры;
  • • осуществлением протекционизма по отношению к юным талантам, творческой молодежи, а также по отношению к национальным культуре и искусству;
  • • выявлением, учетом, изучением, реставрацией и охраной памятников истории и культуры.

Впервые в России на законодательном уровне была ограничена степень вмешательства государства в культурную сферу, в первую очередь в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры. Кроме того, государству, как и другим организациям, запрещалось заниматься пропагандой войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, а также распространением порнографии. Закон указывал на обязательность учета культурных аспектов во всех государственных программах, поскольку культуре отводилась основополагающая роль в процессе развития и самореализации личности. Признавалась и необходимость повышения общего культурного уровня граждан.

Еще до «Основ законодательства РФ о культуре» было принято постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19.04.1991 № 1045—1 «О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям», согласно которому для творческих союзов сохранялись все виды налоговых льгот. Однако эти решения не могли возместить отсутствие законодательных актов, регулирующих государственные и общественные отношения в области культуры. Тем не менее принятые в первые годы становления Российской Федерации документы — постановление Совета Министров РСФСР от 31.05.1991 № 297 «О социально-экономической защите и государственной поддержке театров и театральных организаций в РСФСР», «Положение о театре в РСФСР» (утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 31.05.1991 № 297), «Положение о принципах государственного финансирования государственных и муниципальных театров в РСФСР» (утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 31.05.1991 № 297) — и иные положения имели принципиальное значение не только для театров, но и для разных сфер художественного творчества. В них было законодательно закреплено, что именно государство является гарантом развития театрального искусства, что государственная поддержка театров является одним из важнейших социально-экономических обязательств государства.

Знаком принципиального изменения государственной политики в области культуры можно считать наделение театра всеми правами, обеспечивающими свободу творческой деятельности, независимость в выборе художественных направлений, репертуара, в принятии решения о публичном исполнении спектакля, публикации рекламных материалов, а также предоставление театрам права самостоятельно формировать свою экономическую программу, определять порядок реализации билетов, других услуг и продукции.

Позднее принимается постановление Правительства РФ от 22.04.1992 № 266 «О мерах государственной поддержки культуры и искусства в период экономических реформ». Однако, как показал анализ, конкретных мер по созданию таких условий в нем не было. Это была скорее декларация о намерениях, обязывающая министерства и ведомства разработать и представить Правительству РФ предложения по облегчению налогового бремени деятелей и организаций культуры и искусства, кинематографии и архивной службы, творческих союзов, а также юридических лиц, направляющих свои средства на поддержание культуры. Некоторые из этих поручений в последующие годы были выполнены, другие положительного решения не получили.

Основы региональной культурной политики получили отражение в федеральных и местных законах: Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями и дополнениями), включая Положения «О национальных меньшинствах», «О национально-культурных объединениях», «О статусе национальных советов, районов, округов, поселений и о национальном районе, уезде, поселке, сельском поселении», «О местном самоуправлении», «Основы законодательства Российской Федерации о правовом статусе малочисленных коренных (аборигенных) народов России», «О развитии этнических культур и языков» и др. Они определяли правовые основы национально-культурной автономии, взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей, форм национально-культурного развития, а также дифференцированный подход к развитию культуры типологически различных народов и этнических групп, ориентирующийся на существующие в этой сфере международно-правовые нормы.

Наделение национально-культурных автономий правом создавать негосударственные учреждения национальной культуры, организовывать творческие союзы, проводить массовые мероприятия в области национальной культуры, учреждать организации, занимающиеся художественными народными промыслами и ремеслами, издавать литературу на национальных (родных) и иных языках создавало реальные предпосылки сохранения и развития национальной культуры всем этническим общностям. Определялись соответствующие обязанности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В современных исследованиях ученых выделены следующие совокупные принципы региональной культурной политики:

  • • принцип проблемно-целевой ориентации культурной политики, предполагающий решение территориальных проблем с учетом возможностей социально-культурной деятельности, а также проблем конкретных социальных групп и категорий населения, составляющих социальную базу культурной политики;
  • • принцип идеологизации социокультурной деятельности в контексте актуализации и интеграции национально-региональных ценностей, способствующих преодолению социальной и межэтнической напряженности, объединению социума для совместного решения проблем, имеющих не только региональный, но и глобальный характер;
  • • принцип самоорганизации социально-культурной жизни, реализация которого позволяет в максимальной степени использовать энергию саморазвития культуры, ограничить возможности административного и некомпетентного вмешательства в культурную жизнь;
  • • принцип обеспечения многообразия, полифоничности социально-культурной жизни региона, предполагающий многосубъ-ектность социокультурной деятельности, альтернативность проектов, программ, концепций, идей;
  • • принцип диалогичности культурных процессов, раскрывающийся через содержательный и взаиморазвивающий диалог ценностей, мировоззрений, укладов, образов жизни, который возможен при условии их культурной равноценности и через понимание культуры как саморазвивающейся системы;
  • • принцип индивидуализации культурной жизни, предполагающий восстановление связи культурных процессов с личностью творца, актуализацию скрытых в отечественной и мировой истории нравственных референтов.

Следует согласиться с отечественными исследователями, которые выделяют факторы формирования культурной инфраструктуры региона: социально-педагогические и культурные центры, сочетающие досуговые, воспитательные, познавательные и развивающие функции; культурно-просветительные общества, национально-культурные центры, объединения, ассоциации и т.п.

Согласно идее децентрализации власти, было установлено разграничение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти при сохранении общей задачи: обеспечения доступа к культуре и участия в ней каждого гражданина страны. К ведению федеральных органов власти относятся:

  • • обеспечение прав и свобод человека в области культуры;
  • • установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития;
  • • правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием Российской Федерации;
  • • формирование федерального бюджета, федеральных фондов развития культуры;
  • • установление налоговых льгот, бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры;
  • • финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении;
  • • координация внешней политики в области культурного сотрудничества;
  • • регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей;
  • • определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда, социальных гарантий, норм и льгот;
  • • создание единой системы информационного обеспечения культурной деятельности в Российской Федерации;
  • • создание Свода памятников истории и культуры Российской Федерации.

К ведению органов государственной власти на региональном

уровне в области культуры относятся:

  • • осуществление федеральной политики в области культуры, разработка на ее основе территориальных и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение;
  • • формирование территориальных и иных органов государственного регулирования культурной деятельности;
  • • создание, реорганизация и ликвидация организаций культуры соответствующего подчинения;
  • • формирование фондов развития культуры и утверждение объемов средств, направляемых на финансирование культуры в государственных бюджетах республик в составе Российской Федерации, местных бюджетах, установление местных налогов и сборов на цели культурного развития, региональных нормативов финансирования культурной деятельности;
  • • международные культурные связи;
  • • установление дополнительных льгот, видов и норм материального обеспечения организаций и работников культуры;
  • • организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников культуры.

К ведению органов местного самоуправления в области культуры относятся:

  • • осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;
  • • формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования культуры;
  • • регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры;
  • • создание, реорганизация и ликвидация муниципальных организаций культуры, регистрация организаций культуры на подведомственной территории;
  • • создание и ликвидация местных органов управления в области культуры, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления в области культуры;
  • • назначение руководителей муниципальных организаций культуры;
  • • строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий;
  • • контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры.

Органы государственной власти и управления как федерального, регионального, так и местного уровней не могут вмешиваться в решение вопросов, отнесенных к ведению других органов.

Учитывая, что региональным и местным органам власти было дано право на разработку собственного законодательства, установление льгот и т.п., для них были определены следующие условия: действие данных законодательных актов имеет силу только на определенной территории; их содержание не должно противоречить действующему российскому законодательству.

Одним из приоритетных направлений настоящего времени становится развитие практики государственного заказа на создание произведений, а также реализацию программ и проектов, имеющих безусловную общественную значимость или направленных на удовлетворение спроса в тех областях и жанрах, к которым рынок не проявляет достаточного интереса.

Данная модель является универсальной, т.е. может применяться не только по отношению к физическим лицам (конкретным литераторам, композиторам, режиссерам, продюсерам и др.), но и к творческим коллективам, в том числе находящимся в федеральном, региональном и муниципальном ведении.

Что касается финансирования текущей творческой деятельности государственных и муниципальных творческих коллективов (оркестров, хореографических ансамблей, театральных трупп, художественных мастерских и проч.), то в основу их отношений с учредителем должен быть положен договорный принцип.

Например, в договоре между учредителем (в лице министерства или комитета по культуре) и руководителем коллектива четко определяются цели и направления творческой деятельности, количественные и качественные показатели ее результативности, обязательства учредителя (финансовые, имущественные и др.), а также ответственность сторон за выполнение условий договора, включая санкции и порядок возмещения взаимного ущерба. Это позволяет перейти от существующего ныне принципа патроната государства над учреждениями искусства к установлению партнерских отношений государства и творческого коллектива с четко определенным перечнем взаимных обязательств.

В структуре организационных отношений государства и учреждений культуры осуществляются прочные взаимосвязи, т.е. государство поставляет нужные кадры, материальные ресурсы (движимое и недвижимое имущество), берет на себя наибольшую часть финансирования, а в обмен требует выполнения государственного задания и соблюдения законодательства.

Так, отношения, возникающие между государством и организацией в конце XX — начале XXI в., осуществлялись на основе законодательных и нормативных актов. Среди них: Закон РФ от 15.04.1993 № 4804—1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»; Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 01.07.1996 № 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации»; Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации»; Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»; Постановление Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» и др.

  • [1] Белановский В.Е. Государственная культурная политика в условиях модернизации российского общества (1991—2000 гг.): дис. ... канд. ист. наук. М., 2005.С. 29.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>