Исполнительные структуры бюджетного контроля

Система органов бюджетного контроля состоит из трех уровней: федерального, регионального и местного. Отметим, что в Российской Федерации не существует единой, четко организованной системы органов контроля. Отдельные органы государственной власти осуществляют определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов. Состав и структура органов бюджетного контроля определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми государством на том или ином этапе своего развития. Четкая организация системы органов государственного бюджетного контроля является непременным условием эффективности его осуществления.

Президент РФ. Президентский контроль соблюдения бюджетно-налоговой дисциплины служит определяющим инструментом государственного управления, проведения единой фискальной политики на всей территории страны, сохранения целостности границ государства. Он осуществляется в соответствии с Конституцией РФ через изданные Президентом РФ указы по финансовым, бюджетным и налоговым вопросам, федеральные законы и другие законодательные акты.

Президентский контроль опирается на три ветви власти:

  • • законодательную;
  • • исполнительную;
  • • судебную.

Президент РФ как глава государства на основании Конституции РФ (ст. 80) обеспечивает согласованную работу и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные на-

правления внутренней и внешней политики. При проведении согласованной работы и взаимодействия органов государственной власти Президент РФ осуществляет функции общего контроля, в том числе в сфере бюджетной политики.

Главное контрольное управление Президента РФ (далее — Управление) действует в соответствии с Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» (с изменениями от 21 октября 2008 г.).

Основными задачами Управления являются:

  • • контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
  • • контроль за реализацией общенациональных проектов;
  • • контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ;
  • • контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;
  • • информирование Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Основными функциями Управления являются:

  • • организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;
  • • рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента РФ и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;
  • • контроль за деятельностью самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ;
  • • осуществление по поручению руководителя Администрации Президента РФ контроля за исполнением сметы Администрации Президента РФ;
  • • участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;
  • • участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ;
  • • изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.

Работники Управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями. Работники Управления для реализации своих функций и решения задач имеют определенные права, представленные в Приложении 2.

В соответствии с БК РФ (ст. 266—270) бюджетный контроль осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Также бюджетный контроль осуществляют следующие субъекты:

  • • Счетная палата РФ;
  • • Министерство финансов РФ;
  • • Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Рос-финнадзор);
  • • Федеральное казначейство;
  • • Федеральная налоговая служба;
  • • Федеральная служба страхового надзора;
  • • Федеральная служба по финансовому мониторингу;
  • • Федеральная таможенная служба;
  • • главные распорядители бюджетных средств;
  • • главные администраторы доходов бюджета;
  • • главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

Формы и порядок проведения бюджетного контроля органами исполнительной власти и местных администраций муниципальных образований устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства, а также правовыми нормативными актами РФ, субъектов Федерации и муниципальных органов местного самоуправления.

В соответствии с БК РФ на федеральном уровне полномочиями по осуществлению государственного бюджетного контроля обладают законодательные органы РФ. Важно, что эти органы

вправе создавать собственный контрольный орган, которым, например, сейчас является Счетная палата РФ.

Правовой статус и полномочия Счетной палаты РФ регулируются Федеральным законом от 11 января 1995 г. (ред. от 5 апреля 2010 г.) «О Счетной палате Российской Федерации». Задачи Счетной палаты РФ сводятся в основном к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему и субъекты хозяйственной деятельности (в ряде случаев установленных законом).

Многие специалисты именно Счетную палату РФ считают высшим органом государственного внешнего бюджетного контроля. Это обусловлено тем, что она обладает конституционным статусом, не относится ни к одной из ветвей государственной власти и обладает достаточными гарантиями независимости.

Функции Счетной палаты РФ заключаются в следущем:

  • • организации и осуществлении контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
  • • определении эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральный собственности;
  • • оценке обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
  • • финансовой экспертизе проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
  • • анализе выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовке предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
  • • регулярном представлении Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфин-надзор) контролирует использование средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Росфиннадзор контролирует исполнение органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансовобюджетном контроле и надзоре.

Федеральное казначейство осуществляет контроль:

  • • за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
  • • за соответствием бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденным им бюджетным ассигнованиям;
  • • за непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств, бюджетными ассигнованиями;
  • • за непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
  • • за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
  • • за наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов возникновение у него денежных обязательств.

Главные распорядители бюджетных средств проводят бюджетный контроль за обеспечением правомерного, целевого, эффек-

тивного использования бюджетных средств подведомственными распорядителями (получателями) средств; использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.

Главным распорядителям бюджетных средств делегировано право проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют бюджетный контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют бюджетный контроль за выполнением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета. Они вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Контрольные и финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований ведут бюджетный контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Отдельные полномочия других участников, реализующих контрольные функции, систематизированы и представлены в Приложении 3.

Успешному решению сложных задач в разных сферах финансово-экономической жизни государства способствует организация контроля и форм его применения.

Бюджетный контроль по времени проведения подразделяют на предварительный, текущий и последующий (табл. 1.1).

В зависимости от субъекта контроля бюджетный контроль подразделяется на государственный, ведомственный, общественный, независимый, внутрихозяйственный, правовой и гражданский.

Таблица 1.1. Классификация бюджетного контроля по времени проведения

(ст. 265 БК РФ)

Вид контроля

Краткая характеристика

Предварительный

Осуществляется: в процессе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов по бюджетно-финансовым вопросам; на стадии составления и утверждения смет доходов и расходов бюджетных учреждений; для получений дотаций, субсидий и других средств из бюджета. Такой вид контроля носит предупреждающий характер, способствует предотвращению неэффективного расходования бюджетных ассигнований

Текущий

Происходит в процессе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами в течение бюджетного года. Проводится для выявления нарушений бюджетно-налоговой дисциплины. Текущий контроль опирается на первичные документы и регистры оперативного, бюджетного бухгалтерского учета и отчетность. Широко используются различные приемы анализа, при помощи которых выявляются уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов бюджета, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия, и др.

Последующий

Выполняется при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов. Проверяется количественное и качественное выполнение намеченных показателей по сбору налогов и других обязательных платежей. Определяется правомерность, в том числе целевой характер, эффективность и экономность расходования средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

При этом выявляются причины отклонений фактических данных от плановых, полнота и своевременность поступления предусмотренных бюджетом средств

Государственный контроль осуществляют органы государственной власти различного уровня. Такой контроль обеспечивает интересы государства и общества, выполнение налогоплательщиками обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами и целевое использование бюджетных ассигнований.

Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и др.

Ведомственный контроль проводят федеральные агентства и службы министерств. Данный контроль ограничен кругом юридических лиц, находящихся в административной подчиненности контролирующему министерству. Проверке подлежит использование бюджетных ассигнований по ведомственному признаку бюджетной классификации РФ, а также использование субсидий, субвенций и другой помощи из бюджета.

Основные задачи ведомственного контроля заключаются в проверке законности хозяйственных фактов, происходящих в учреждениях, соблюдения бюджетной и налоговой дисциплины, а также в выявлении хищений, злоупотреблений и незаконного расходования бюджетных средств.

Общественный контроль осуществляют неправительственные организации и учреждения, например профсоюзы.

Профсоюз — добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Профсоюзы, их объединения, первичные профсоюзные организации представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов — указанные права и интересы работников независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство в установленном порядке.

Системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями) по согласованию с соответствующими профсоюзными органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях.

Профсоюзы вправе принимать участие в разработке государственных программ занятости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации организаций, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости.

Ликвидация организации, ее подразделений, изменение формы собственности или организационно-правовой формы организации, полное или частичное приостановление производства (работы), влекущие за собой сокращение количества рабочих мест или ухудшение условий труда, возможны только после предвари-

тельного уведомления (не менее чем за три месяца) соответствующих профсоюзов и проведения с ними переговоров о соблюдении прав и интересов членов профсоюза.

Под контролем профсоюзов находятся процессы расторжения трудового договора (контракта) с работником — членом профсоюза по инициативе работодателя в случаях, предусмотренных законодательством, коллективными договорами, соглашениями и др.

Независимый контроль проводится специализированными аудиторскими организациями и аудиторами[1].

Аудиторская деятельность — предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.

Аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ уполномоченными органами государственной власти.

Аудиторские организации могут оказывать сопутствующие аудиту услуги, а именно:

  • • постановку, восстановление и ведение бухгалтерского учета, составление финансовой (бухгалтерской) отчетности, бухгалтерское консультирование;
  • • налоговое консультирование;
  • • анализ финансово-хозяйственной деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, экономическое и финансовое консультирование;
  • • управленческое консультирование, в том числе связанное с реструктуризацией организаций;
  • • правовое консультирование, а также представительство в судебных и налоговых органах по налоговым и таможенным спорам;
  • • автоматизацию бухгалтерского учета и внедрение информационных технологий;
  • • оценку стоимости имущества, оценку предприятий как имущественных комплексов, а также оценку предпринимательских рисков;
  • • разработку и анализ инвестиционных проектов, составление бизнес-планов;
  • • проведение маркетинговых исследовании;
  • • проведение научно-исследовательских и экспериментальных работ в области, связанной с аудиторской деятельностью, и распространение их результатов, в том числе на бумажных и электронных носителях;
  • • обучение в установленном законодательством РФ порядке специалистов в областях, связанных с аудиторской деятельностью, и др.

Аудитор вправе вести аудиторскую деятельность в качестве работника аудиторской организации или лица, привлекаемого аудиторской организацией к работе на основании гражданско-правового договора, либо в качестве индивидуального предпринимателя, занимающегося деятельностью без образования юридического лица.

Аудиторская организация осуществляет деятельность по проведению аудита на условиях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Органы исполнительной власти (местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), разрабатывающие и контролирующие внутренние стандарты и процедуры составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также проводящие подготовку и организацию принятия мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Внутрихозяйственный контроль — обязанность финансово-экономических служб учреждений и организаций. Он отличается наибольшей глубиной и точностью.

В системе внутрихозяйственного контроля ведущая роль принадлежит бухгалтерии. Бухгалтерия выполняет предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль предшествует хозяйственному факту, тем самым предотвращая незаконные решения и действия, неэффективное использование средств. Он применяется преимущественно на стадии согласования и утверждения смет, договоров, при подписании распорядительных и исполнительных документов на совершение хозяйственных операций. Например, перед тем как выписать расходный кассовый ордер на выдачу подотчетной суммы бухгалтерия учреждения проверяет наличие денег на эти цели, целесообразность расходов, их соответствие приказу о командировке, составляет расчет подотчетной суммы и т.п.

Текущий контроль бухгалтерия осуществляет в ходе учетной регистрации хозяйственных фактов и инвентаризаций финансовых и нефинансовых активов учреждений и организаций. Такой контроль способствует рациональности расходования денежных средств, материальных ценностей и предотвращению бесхозяйственности и злоупотреблений.

Последующий контроль происходит на стадии обобщения всей учетной информации в разных формах отчетности и анализа учетной и отчетной информации. Такой контроль проводится совместно с другими функциональными службами ревизии и тематических проверок в отдельных внутрихозяйственных подразделениях.

Последующий контроль заключается в установлении правильности, законности и экономической целесообразности хозяйственных фактов, выявлении недостатков в работе учреждения и организации, фактов бесхозяйственности. По результатам последующего контроля разрабатываются мероприятия, направленные на ликвидацию выявленных недостатков и устранение причин и условий их возникновения.

Следовательно, внутрихозяйственный контроль является непрерывным, универсальным (сплошным), системным и строго документальным.

Правовой контроль ведут правоохранительные органы. Результат — форма контроля, применяемая судебно-следственными органами для установления точной суммы причиненного вреда и виновных лиц. Итоги следствия оформляются протоколами и постановлениями. Правовой контроль применяется, в частности, в случае хозяйственных споров.

Хозяйственный спор — способ выявления соблюдения законности и обеспечения законных прав в хозяйственных взаимоотношениях учреждений и организаций. Такие споры решаются арбитражным судом. Правильность решения хозяйственных споров играет важную роль в обеспечении государственной дисциплины и выполнении договорных обязательств.

Результаты рассмотрения хозяйственных споров оформляются протоколами и постановлениями.

Гражданский контроль осуществляется физическими лицами при подаче налоговых деклараций, а также при получении денежных средств из бюджета: заработной платы, стипендий, пособий, пенсий и т.д.

  • [1] Данный вопрос изучается студентами в курсе «Аудит» и подробно здесь нс рассматривается.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >