Полная версия

Главная arrow Финансы arrow Контроль и ревизия в бюджетных учреждениях

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Теоретические аспекты организации и методики контроля

1.1. Развитие системы контроля в России / 1.2. Контроль как функция управления и его сущность / 1.3. Предмет и метод контроля / 1.4. Финансовый (бюджетный) контроль: определение, принципы и основные задачи / 1.5. Исполнительные структуры бюджетного контроля / 1.6. Характеристика основных форм бюджетного контроля

Развитие системы контроля в России

Современное устройство контроля в России имеет глубокие корни и развивалось постепенно, именно поэтому мы решили остановиться на наиболее важных этапах его развития.

Во время царствования Иоанна III (1464—1505) были образованы отдельные учреждения — присутственные места, известные впоследствии как приказы. В системе приказного управления и зарождается система ведомственного контроля. Еще не существовало законов, но их заменял установившийся неизменный обычай. Например, во времена Ивана Грозного на Руси применялись своеобразные методы востребования дебиторской задолженности: должника били палками в течение определенного времени.

По мере присоединения к Великому княжеству Московскому различных областей круг задач управления становился все более разнообразным, вследствие чего росло количество органов, руководивших присоединенными областями. В это же время появилась потребность в контроле. В 1654 г. был учрежден Приказ счетных дел. Непосредственным поводом к его образованию послужила необходимость укрепления государственного финансового хозяйства во время войны с Польшей. Счетные и ревизионные функции Приказа составляли основу его деятельности. Приказ счетных дел также вел годовую сыскную книгу, в которой записывалось, с кого и сколько нужно получить государственных заемных денег. В его функции входило и взыскание этих денег. К обязанности Приказа относилась ревизия отчетности о расходовании государственных средств.

Финансовый контроль в его элементарных формах осуществлялся и органами местного управления. Все управление уездом сосредоточивалось в руках воеводы. При назначении нового воеводы проводилась ревизия всей деятельности предшественника, результаты которой сообщались в Приказ.

В XVII в. каждый посад и каждая слобода выбирали низших правительственных агентов, которые должны были собирать налоги и контролировать своевременность их поступления.

Контрольным органом может быть признана Ближняя канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г. Круг вопросов, подлежащих ведению Ближней канцелярии, не ограничивался собственно финансовой областью, а охватывал более широкую сферу административных процедур. В ней создавалась информация как о состоянии денежных сумм, так и о численности армии, расходах на ее содержание, количестве и стоимости военных запасов, состоянии городских укреплений. Это дает основание сделать вывод о том, что Ближняя канцелярия сочетала ревизионную деятельность с ведением счетоводства, данными и выводами которого власть пользовалась для хозяйственного и административного управления.

В первой четверти XVIII в. наводится порядок в учете государственных ресурсов, начинают складываться определенные приемы ревизии отчетности.

Необходимо особо отметить образование по Указу Петра I в 1711 г. Сената — органа высшего управления, перед которым были поставлены задачи проверки всех расходов государства, выявление и ликвидация ненужных.

В указе Петра I о создании коллегий (1717) три из девяти вновь созданных распределили между собой государственные финансы: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия.

Ревизион-коллегия направила свою деятельность на упорядочение отчетности. По ее докладу Сенат обязал все коллегии (начиная с 1723 г.) вести денежную и материальную отчетность по тем формам, которые указаны в Регламенте Адмиралтейском. Регламент устанавливал должность контролера, подчиненного Адмиралтейству. В конце отчетного года подотчетные учреждения сами должны были проводить ревизию своих подотчетных лиц. В ревизионный орган доставлялись не подлинные приходно-расходные книги, а надлежащим образом удостоверенные счетные выписки

из них, подписанные всеми членами коллегии. Срок представления отчетности — не свыше трех месяцев по окончании года. Все неточности должны были быть разъяснены и исправлены. В случае каких-либо сомнений Ревизион-коллегия могла требовать для проверки подлинную отчетность.

В конце 1735 г. для всех учреждений были утверждены обязательные формы учета, формы рапорта и счета, которые каждое учреждение должно было ежегодно представлять в Ревизион-колле-гию. Распорт представлял собой годовой отчет учреждения о поступлении и расходовании казенных денежных средств. Основным обязательным документом, представляемым на ревизию, был счет. В день совершения операции в него записывались все доходы и расходы. По окончании года счет вместе с приходно-расходными книгами и оправдательными документами отсылался в Ревизион-коллегию.

Обязанность проверки отчетности возложили на Ревизион-коллегию начиная с 1732 г. Для ревизии непроверенной отчетности за предыдущие годы учредили Генеральную счетную комиссию. Однако результаты ее деятельности были столь незначительны, что через три года ее закрыли. Ненамного успешнее действовала и сама Ревизион-коллегия, так как не были устранены основные причины застоя ревизионного дела (несовершенство местного счетоводства, отчетности и неоправданно ограниченное число работников ревизионных учреждений).

Однако Ревизион-коллегия положила начало созданию органов ведомственного финансового контроля в России. Особенности финансового контроля состояли в крайней централизации всего ревизионного дела (вся финансовая отчетность со всех уголков страны поступала для ревизии в Коллегию в Москве и частично — в ее контору в Петербурге), а также в характере самой отчетности, подлежащей проверке.

В 1775 г. были созданы казенные палаты, и счета стали ревизоваться через них. Сначала эти функции возложили на губернских казначеев, а потом при казенных палатах были созданы особые экспедиции для освидетельствования государственных счетов. Для повышения эффективности их работы постепенно проводились усиление штата, упрощение и сокращение приемов ревизии. В это время также получил распространение местный контроль.

В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. был создан особый орган — Министерство финансов. В стране установилась

министерская система управления, вопросы контроля за образованием, движением и расходованием государственных средств приобрели особое значение. Министерству финансов другие министерства были обязаны в начале октября представлять свои сметы (росписи расходов) на будущий год. Министерство финансов должно было в ноябре свести их воедино и вместе с генеральной ведомостью о доходах следующего года представить на утверждение императору. После этого министр финансов отсылал роспись государственному казначею для исполнения. Государственный казначей также составлял генеральный отчет о государственных приходах, расходах и остатках за минувший год и представлял его министру финансов. Все эти документы содержались в глубочайшей тайне и не подлежали открытому рассмотрению. Манифест не внес никаких изменений в действующую систему ревизии финансовой отчетности. Созданная в 1780 г. Экспедиция для ревизии счетов сохранялась, хотя ее деятельность в начале XIX в. протекала так же малоуспешно, как и в конце XVIII в.

История государственного контроля со стороны отдельного самостоятельного ведомства началась с 28 января 1811 г., когда было образовано Главное управление ревизии государственных отчетов. Главный контролер обладал правами и обязанностями наравне с другими министрами. Главное управление ревизии государственных отчетов состояло из двух департаментов: по гражданской и военной части. В 1827— 1836 гг. при участии Главного управления ревизии государственных счетов были выработаны формы отчетности и порядок их ревизии.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано (переименовано) в Государственный контроль. Этот орган состоял из Совета Государственного контроля, трех контрольных департаментов: гражданского, военного и морского отчетов, а также канцелярии и архива. Каждый департамент включал в себя общее присутствие, отделения и канцелярии.

Однако вновь принятый порядок не задел устаревших задач и форм контроля. Положительным же моментом стало то, что департаменты могли судить о выгодности и невыгодности определенных операций независимо от законности их проведения. Совету Государственного контроля было предоставлено право принятия мер, направленных на усовершенствование счетоводства и отчетности.

Значительную роль в развитии контроля сыграл план финансов М. М. Сперанского. Суть его заключалась в том, что Министерство

финансов должно состоять из трех главных учреждений. При этом Министерство финансов, главный казначей и государственный контролер должны были самостоятельно и независимо руководить вверенными им управлениями и нести ответственность за состояние соответствующей отрасли, поддерживая между собой тесную связь. Государственный контролер должен был получать и проверять счета приходов и расходов всех местных управлений. Введение должности государственного контролера привело к позитивным изменениям. Однако план Сперанского не был воплощен в жизнь по двум причинам: первая — это «падение» Сперанского, вторая — нашествие Наполеона в 1812 г. и последовавшая затем война, которые отвлекли Александра 1 от реформаторской деятельности.

Во времена Николая I (1827) был учрежден особый контроль при Министерстве имперского двора, упразднены адмиралтейская и черноморская контрольные экспедиции, и вместо них при Государственном контроле были учреждены Департамент морских отчетов и временные комиссии для окончательной разборки залежавшихся счетов прежнего времени.

Для составления главных правил отчетности государственный контролер А. 3. Хитрово в начале 1827 г. образовал особый Комитет из управляющих экспедициями и директора Канцелярии государственного контроля. Комитет должен был решать вопросы о своевременном предоставлении отчетности, устранении затруднений, которые приходилось испытывать Государственному контролю при запросах дополнительной информации и объяснений к ревизуемым счетам.

Однако вплоть до 60-х гг. XIX в. в России отсутствовали учетные данные о фактической сумме оборотных средств. Государственная роспись (Перечень ежегодных доходов и расходов) считалась государственной тайной. Целые отрасли государственных доходов сосредоточивались в руках отдельных и многочисленных распорядительных управлений и соответственно не только свободно ускользали от государственной казны, но и не поддавались наблюдению даже со стороны Министерства финансов, которое играло тогда роль единственной государственной бухгалтерии. Государственный бюджет подлежал рассмотрению Государственным советом, а фактически это рассмотрение сводилось только к констатации тех или иных фактов, и было практически невозможно сориентироваться и изучить хаотичные материалы, из которых состояли бюджеты и финансовые сметы. Однако слабость и безза-

щитность закона, обычай и практика того времени создали другой порядок, вследствие которого в кассах Министерства финансов находилось не более '/4 всех ежегодных государственных доходов, остальное хранилось и расходовалось каждым министерством и управлением. Государственные доходы всего лишь нескольких отраслей поступали непосредственно в казну, большая же часть сборов и доходов изымалась самостоятельно министерствами и управлениями и расходовалась на свои надобности, а в казну сдавались только остатки средств.

Скрытые и явные растраты государственного достояния, длительное неиспользование государственных капиталов, их расходование не по целевому назначению стали результатом отсутствия в России единства кассы[1] и «разбросанности» государственного имущества по отдельным министерствам и управлениям. Кроме того, сосредоточение в одном лице обязанностей распорядителя и казнохранителя побуждало управления, ведавшие этими делами, изолироваться в отдельные замкнутые хозяйства, преследующие только свои цели, имеющие мало общего с потребностями государства.

Все это вело к необходимости изменений, которые связаны с именем Государственного контролера В. А. Татаринова. Служить в контрольном ведомстве В. А. Татаринов начал в 1850 г. и сразу проявил себя как активный работник, умеющий критически оценить реальность и видеть перспективу. Реформаторские замыслы инициативного чиновника нашли высокую поддержку, вплоть до императорской. Он был командирован за границу для изучения опыта государственного финансового контроля в ведущих зарубежных странах. В 1858 г. Татариновым был предложен проект реформы Государственного контроля. Суть его состояла в том, чтобы создать ревизионную инстанцию — Государственный контроль, который по подлинным документам проверял бы как исполнителей (кассиров), так и распорядителей кредитами. Реформа предпо-

лагала сосредоточение всех государственных ресурсов в руках Министерства финансов, их направление на удовлетворение государственных потребностей по степени важности последних и по обоснованным требованиям ведомств, расходование средств в строгом соответствии со сметными правилами и установление реального ревизионного наблюдения за исполнением бюджета со стороны независимого контрольного органа. К концу 1866 г. во всех губерниях действовали контрольные палаты, которые ревизовали использование государственных средств. Государственный контроль выполнял документальные проверки отчетов государственных учреждений о поступивших доходах и произведенных расходах (последующая ревизия); предварительные и фактические ревизии.

Право Государственного контроля на фактическую ревизию сначала было ограниченно. В 1863—1866 гг. разрешалось внезапное освидетельствование казначейств и касс специальных сборщиков. Между тем только путем фактической ревизии можно было контролировать действительное расходование средств по целевому назначению, и с наибольшей для казны выгодой. По всем обнаруженным ревизиями ошибкам, упущениям и незаконным действиям подотчетных управлений Государственный контроль делал соответствующие выводы.

После завершения ревизии учреждения Государтвенного контроля выдавали квитанции, которые служили удостоверением об окончании ревизии и утверждении оборотов за данный год, за исключением случаев, когда были вскрыты обстоятельства, упущенные ревизией, или предъявлялись жалобы, иски со стороны частных лиц.

В основу проводимой Государственным контролем ревизии предполагалось ввести элемент предварительного контроля, который заключался бы в проверке правильности каждого ассигнования до выдачи по нему денежных сумм. Предварительный контроль рассматривался как способ рационального проведения ревизии. Он должен был сократить сроки ревизии и предупредить неправильные действия по расходованию государственных средств. Одно из главных нововведений реформы — требование единства кассы, т.е. сосредоточение всех денежных средств в ведении только Министерства финансов. Для осуществления последующей ревизии всем учреждениям следовало периодически представлять Государственному контролю подлинные документы.

Кроме того, в обязанности Государственного контроля входило составление отчета об оборотах всех государственных средств.

Государственный контролер ежегодно не позднее 1 октября представлял общий отчет за минувший год, а к 1 ноября — объяснительную записку и приложение к отчету. В своем отчете государственный контролер показывал, сколько было утверждено доходов и расходов по росписям и финансовым сметам, сколько фактически поступило в доход казны и сколько израсходовано. В примечаниях к доходам и расходам каждого года вкратце указывались обусловливающие их причины. Затем в отчете приводились сведения о поступивших в отчетном году доходах и произведенных расходах в счет росписей прежних лет; движении в отчетном году сумм государственного казначейства; свободой наличности государственного казначейства как на начало, так и на конец года; состоянии долговых счетов государственного казначейства в отчетном году. Объяснительная записка к отчету государственного контролера содержала рассмотрение важнейших групп государственных доходов и расходов с указанием причин отклонений.

Результаты реформы не замедлили сказаться: уже в 1868 г. Татаринов мог засвидетельствовать, что при действии нового порядка ревизии многие виды неправильных оборотов, обычные в дореформенное время, стали редким явлением. Предварительная проверка позволила значительно сократить сметные требования.

Реформа Татаринова, давшая, несомненно, положительные результаты, поставила финансовое хозяйство государства на правильную основу, привела финансы в понятный вид и содействовала уменьшению злоупотреблений.

Однако спустя некоторое время обнаружились пробелы в системе, которые сказались на развитии государства. От внимания контрольных учреждений ускользнуло много упущений и злоупотреблений. Вследствие несостоятельности распорядителей кредитами или по другим причинам часто происходило списание расходов. Все это причиняло экономике страны громадный ущерб, что побудило Д. М. Сольского (последователь Татаринова) преодолеть обнаруженные недостатки системы посредством введения предварительного и фактического контроля на местах. Главные положения реформы Государственного контроля стали основой его последующего переустройства. В дальнейшем был расширен круг ведомств, изъятых из компетенции Государственного контроля; постепенно был введен предварительный контроль (не в виде об-

щего правила, а применительно к определенным хозяйственным фактам); параллельно с общей иерархией контрольных учреждений совершенствовалась и деятельность местных органов.

В 1880 г. широкий спектр хозяйственных фактов стал объектом предварительного контроля. В связи с этим в составе Государственного контроля были образованы особые ревизионные организации нового типа, например контроль на железной дороге, полевой контроль.

В 1892 г. (28 апреля) был издан Закон об учреждении Государственного контроля. Этим Законом были классифицированы и закреплены все те нововведения в деятельности и организации Государственного контроля, которые последовали со времени преобразования государственной отчетности при Татаринове.

Кроме того, на основании Закона 1892 г. и многочисленных более поздних законов из сферы ревизии Государственного контроля был изъят ряд структур (Министерство Двора; Собственная Его Императорского Величества Канцелярия; государственные кредитные учреждения и Особая канцелярия Министерства финансов по кредитной части; Священный синод по заведованию специальными средствами и суммами, отпускаемыми из казны на духовно-учебные заведения; частично и некоторые другие ведомства).

Учреждения Государственного контроля подразделялись на центральные и местные. В центральные входили: государственный контролер, его помощник, Совет Государственного контроля, четыре департамента (гражданской отчетности, военно-морской отчетности, железнодорожной и кредитной отчетности), канцелярия Государственного контроля, центральная бухгалтерия и две комиссии со специальными функциями. К местным учреждениям относились: контрольные палаты, в состав которых входили управляющий, старший, младший ревизоры и прочие чины, специальные контролеры по эксплуатации и постройке казенных железных дорог, по постройке оборонительных сооружений и др. Сюда же относились полевые контролеры во время военных действий и временные ревизионные комиссии для проверки военных расходов.

Центральные учреждения проверяли финансовые операции центральных правительственных учреждений, местные — местных органов.

Ревизия контрольных палат в отношении распорядителей подразделялась на текущую и документальную. Распорядители были

обязаны представлять отчетность и все необходимые разъяснения по требованию Государственного контроля, который, однако, был не вправе принуждать подотчетные учреждения к выполнению этой обязанности. Независимость Государственного контроля слабо обеспечивалась коллегиальным устройством его учреждений и выходом его местных органов из числа учреждений, подведомственных начальникам губерний. Вплоть до 1906 г. верховный контроль осуществлялся только ежегодным представлением отчета императору России.

В 1906 г. был поднят вопрос о полной независимости проверяющего от проверяемого и о переустройстве контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных учреждений конституционных стран. И в Указе было разъяснено, что ревизионная деятельность Государственного контроля была выведена из компетенции Совета министров. Но несмотря на это по отношению к Государственному контролю как правительственному учреждению сохранили силу положения о Совете министров, поэтому в итоге зависимость контроля осталась прежней.

В царствование Николая II функции Государственного контроля заключались в проверке представляемых к определенному сроку финансовых смет всех подотчетных министерств и управлений, контроле за соответствием сметных данных действующему законодательству, проверке сметных данных путем их сравнения с данными об исполнении сметы за прежние годы.

В советское время государственный контроль стал прерогативой Наркомата, а позднее Министерства финансов страны. В декабре 1917 г. был создан Народный комиссариат государственного контроля, получивший право финансовых ревизий. В составе Народного комиссариата финансов СССР в октябре 1923 г. образовано Финансово-контрольное управление, которое позднее было преобразовано в Финансово-бюджетную инспекцию, закончившую свою деятельность в 1937 г.

Правопреемником Финансово-бюджетной инспекции стало Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Наркомфина СССР. Определяющую роль в организации КРУ сыграл видный советский финансист А. Г. Зверев, рассматривавший финансовый контроль как функцию управления и инструмент реализации экономической роли государства. Созданная под руководством Зверева система контроля была основана на объективных принципах, доказавших свою работоспособность и эффективность благодаря многолетнему применению на практике.

В мае 1938 г. Совнарком СССР утвердил Положение о Контрольно-ревизионном управлении Народного комиссариата финансов СССР. Тогда была заложена организационная и правовая база деятельности КРУ Наркомфина СССР (позднее — Минфина СССР) и его органов на местах. Данная структура на десятилетия стала единственным независимым надведомственным органом государственного финансового контроля. Было установлено, что главным приемом ревизии следует считать проверку документов, характеризующих состояние финансового хозяйства предприятия и деятельность руководителей, ответственных за финансовую работу. Тогда же был введен порядок оформления результатов ревизии актом, скрепленным подписями ревизора, руководителя и бухгалтера проверяемого предприятия.

После распада СССР КРУ осталось единственным государственным учреждением в России, обладавшим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности учреждений, предприятий и организаций, имевшим многолетнюю практику обеспечения законности расходования и сохранности государственных средств.

Структура органов финансового контроля на современном этапе будет рассмотрена в следующих параграфах учебного пособия.

  • [1] В современной России действует принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>