Парламентский контроль

В мировой практике можно выделить несколько основных форм или процедур парламентского контроля.

Дебаты по определенным вопросам или общей политике правительства. Инициаторами дебатов могут быть как парламентарии (например, 20 депутатов в Египте), так и само правительство. По результатам дебатов не выносится решение об оценке деятельности исполнительной власти.

Интерпелляция — постановка какого-либо общественно значимого вопроса на пленарном заседании. Сопровождается выступлением компетентного министра (иногда премьер-министра), содержащим необходимые разъяснения, обсуждением и принятием решения путем голосования. Обычно эта форма контроля используется в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых президентских республиках. По результатам голосования министр (или даже все правительство) может быть вынужден подать в отставку. Вместе с тем правительство, действуя через главу государства, может инициировать роспуск парламента.

Вопросы к высшим государственным органам и должностным лицам (правительству в целом, отдельным министрам, генеральному прокурору и др.). Обычно в соответствии с регламентами парламентов (их палат) один час в неделю (иногда больше, в частности в Испании — 2 часа; реже — меньше, например в Великобритании 40 минут в Палате общин и 20 минут в Палате лордов) отводится для вопросов депутатов, сенаторов и ответов министров, других должностных лиц на пленарных заседаниях. Как правило, обсуждение ответов не предусматривается, хотя и возможно короткое выступление задавшего вопрос парламентария. Для членов парламента могут существовать ограничения в том, что касается количества возможных вопросов (в Германии депутат вправе задать не более двух вопросов в неделю).

Весьма своеобразная форма парламентского контроля применяется во Франции. Речь идет о процедуре письменных вопросов. Дело в том, что вся деятельность парламента (даже если она осуществляется в письменной форме) в конечном счете имеет целью вынесение полученных результатов на публичное заседание для их всестороннего обсуждения. Что же касается письменных вопросов и ответов, то они являются своего рода исключением из этого правила, ибо не рассматриваются на публичном заседании. Тем самым они как бы не имеют непосредственного отношения к собственно парламентской деятельности.

Вопрос может быть задан только одним депутатом (а не группой депутатов) и адресован только одному министру (а не нескольким министрам или правительству в целом). Вопросы, касающиеся общей политики правительства, задаются, как правило, премьер-министру.

Следует особо подчеркнуть, что письменные вопросы могут ставиться в течение всего года вне зависимости от того, идет ли парламентская сессия или нет (они действительны только в период одной легислатуры). Письменные вопросы публикуются в «Journal Officiel» (официальное издание), таким образом о них уведомляются министры. Они считаются поставленными с момента их опубликования.

Естественно, что затрагиваемые депутатами и сенаторами темы весьма разнообразны. Можно сказать, что большинство волнующих широкую общественность проблем отражается в письменных вопросах. Первенство здесь, пожалуй, принадлежит социальным проблемам и проблемам, связанным с налогообложением. Нередко парламентарии используют рассматриваемую процедуру контроля с целью разрешения тех или иных чисто личных проблем своих избирателей. Кроме того, письменные вопросы задаются и для постановки проблем, затрагивающих местные интересы (интересы того или иного региона), а также интересы различных профессиональных групп. В результате избиратели имеют возможность убедиться в том, что их избранники действительно заботятся о них (особенно если парламентарий посылает избирателю копию своего вопроса). А это, несомненно, важно как для тех, так и для других.

Письменные вопросы нередко выступают средством критики правительства за его «поведение» в отношении парламента.

Очевидно, что процедура письменных вопросов одинаково доступна и большинству, и оппозиции. Однако особенно интенсивно она используется именно оппозицией.

Министры обязаны отвечать на вопросы. Вместе с тем они имеют право в письменной форме заявить, что общественный интерес не позволяет им это сделать. На практике это происходит крайне редко.

Ответ должен быть дан и опубликован в «Journal Officiel» в течение одного месяца после постановки вопроса. В исключительных случаях министры имеют право обратиться с просьбой о продлении этого срока еще не более чем на один месяц. С 1975 г. поступило лишь две такие просьбы, но постепенно этот дополнительный срок стал рассматриваться как предоставляемый по праву.

Кроме того, в июле 1981 г. Бюро Национального собрания приняло решение о публикации два раза в год в «Journal Officiel» подробных статистических данных об ответе каждого из министров, включая и премьер-министра, на поставленные письменные вопросы. Это позволяет выявлять наиболее недобросовестных в этом отношении членов правительства.

Широкое применение компьютерной техники позволило с начала девятой легислатуры (1988 г.) посылать каждому из депутатов один раз в два месяца небольшую справку, содержащую данные обо всех его вопросах, опубликованных в течение двух последних месяцев; обо всех ответах на его вопросы, опубликованных в тот же период, и обо всех вопросах, поставленных им более трех месяцев тому назад и остающихся без ответа.

Парламентские расследования. Для проведения такого рода расследований парламент и его палаты формируют специальные следственные комиссии. Деятельность таких комиссий, как показывает практика, весьма эффективна. Это обусловлено тем, что члены этих комиссий имеют доступ ко всем документам, зачастую и секретного характера. Более того, все должностные лица и граждане обязаны являться по вызову таких комиссий и давать необходимые показания. Так, во Франции закон от 19 июля 1977 г. № 77-807, дополнив Ордонанс от 17 ноября 1959 г. «О деятельности палат парламента», наделил комиссии по расследованию и комиссии по контролю (последние, как институт парламентского контроля, были упразднены в начале 90-х гг.) широкими полномочиями принудительного характера. Со времени принятия названного Закона любое лицо, которое комиссия считает полезным выслушать, обязано явиться по повестке, врученной ему официальным образом, по требованию председателя комиссии. До 1977 г. французской парламентской практике были известны многочисленные случаи отказа явиться по вызову комиссии. Отныне неявка по вызову комиссии по расследованию, отказ от принятия присяги или от дачи показаний могут наказываться денежным штрафом или тюремным заключением. В случае дачи ложных показаний или подкупа свидетеля применяются положения статей Уголовного кодекса, также предусматривающие тюремное заключение. Привлечение к ответственности осуществляется по требованию председателя комиссии, а если доклад комиссии уже опубликован, то по требованию Бюро палаты.

В некоторых государствах, в частности в Японии, Италии и других странах, парламентские расследования заканчивались отставкой премьер-министров. В США в 1974 г. они привели к первой в истории страны отставке президента (Р. Никсон).

Разумеется, в практике учреждения, организации и функционирования следственных комиссий в зарубежных парламентах имеется в том числе и негативный опыт. Так, например, решение о создании комиссии по расследованию в нижней палате французского парламента (как, впрочем, и в парламентах многих других стран) принимается большинством голосов. А вследствие того, что большинство членов Национального собрания составляют сторонники Правительства, последнее имеет вполне реальную возможность не допустить создание такой комиссии. В результате складывается парадоксальная ситуация: решение вопроса о том, следует или нет формировать орган, призванный проконтролировать в определенной части деятельность Правительства, зависит от позиции последнего. Фактически получается, что подконтрольная инстанция в каждом конкретном случае сама определяет, нуждается она в контроле или нет.

Парламентские слушания. Они организуются постоянными комиссиями (комитетами) и имеют целью получить нужную информацию и привлечь внимание общественности, властных структур к значимым вопросам государственной политики. Инициатива проведения слушаний принадлежит председателям комиссий. Она может исходить и от министров, если они желают сообщить что-либо парламентариям по тому или иному вопросу. По общему правилу в этих случаях парламентарии обязаны их выслушать.

На слушания приглашаются руководители исполнительнораспорядительных органов, известные общественные деятели, представители профсоюзов, ученые, специалисты-эксперты, журналисты и др. Пожалуй, наибольший резонанс в широких общественных кругах парламентские слушания получают в США.

Какие бы то ни было обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

Слушания, разумеется, проводят и следственные комиссии. Можно сказать, что этот метод работы используется ими весьма активно. Например, в Национальном собрании Франции комиссией по расследованию, созданной для изучения проблем тайной иммиграции и незаконного пребывания иностранцев в стране (11 октября 1995 г. — 9 апреля 1996 г.), было заслушано 56 человек; комиссией по расследованию условий осуществления приватизации предприятий и банков государственного сектора в 1986—1988 гг. (28 апреля 1989 г. — 28 октября 1989 г.) — 54 человека.

Годовые отчеты министров о деятельности возглавляемых ими министерств, представляемые соответствующим постоянным парламентским комиссиям (комитетам). Эта форма контроля применяется в США, Бразилии, Мексике и некоторых других президентских республиках.

Контроль за исполнением бюджета. В этом плане весьма интересен опыт Франции. Ордонанс от 30 декабря 1958 г. № 58-1364, содержащий финансовый закон на 1959 г. (ст. 164-1У), наделяет каждого из членов Парламента, который должен представить от имени компетентной комиссии (имеется в виду комиссия финансов; в Национальном собрании ее полное название — Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана) доклад о бюджете того или иного министерства, правом постоянно, в течение всего года, следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Согласно положениям ст. 164-IV эти парламентарии (они именуются специальными докладчиками комиссии финансов) могут изучать на месте все интересующие их материалы. Все сведения административного и финансового порядка, облегчающие выполнение их задач, должны быть им предоставлены. Они правомочны истребовать любые служебные документы, какова бы ни была их природа, за исключением имеющих секретный характер и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства, и при условии уважения принципа отделения судебной власти от других властей.

Мировой парламентской практике известны конечно же и другие процедуры контроля за исполнительной властью.

В Великобритании, например, контрольные полномочия Парламента имеют некоторые особенности.

Контроль за делегированным законодательством, т. е. за теми нормативными актами, право на издание которых передано Парламентом органам исполнительной власти. Акты делегированного законодательства представляются на рассмотрение Парламента и могут быть им отменены. Кроме того, отдельные категории актов делегированного законодательства не принимаются без процедуры представления Парламенту проектов таких актов, которые подлежат изданию только после одобрения особой резолюцией Парламента.

Контроль в области международных отношений. Парламентский контроль распространяется не только на сферу внутренних дел, но и на область международных отношений. В этой области Парламент наделен полномочиями по контролю за содержанием международных договоров посредством процедуры ратификации. Хотя ратификация международных договоров является прерогативой главы государства — монарха, его действия по ратификации возможны только после одобрения соответствующего договора Парламентом. Одобрению Парламентом подлежат следующие виды договоров: договоры, исполнение которых требует издания новых или изменения действующих законов; договоры, содержащие финансовые обязательства; договоры, расширяющие компетенцию органов исполнительной власти; договоры, предусматривающие уступку, обмен или присоединение территории.

Актом, одобряющим договоры указанных видов, может быть только акт Парламента (закон).

Голосование по законопроекту об одобрении международного договора не может быть постатейным, оно проводится по законопроекту в целом.

Следует отметить, что парламентский контроль осуществляется и в отношении договоров, не требующих ратификации. Применительно к таким договорам действует следующее правило. Если после передачи договора в обе палаты Парламента последний в течение 21 дня с момента поступления договора не выскажется против, договор автоматически вступает в силу.

Тексты международных договоров, ратифицированных монархом после одобрения Парламентом, публикуются в качестве составной части акта о ратификации, который издается монархом на основании принятого Парламентом закона, одобрившего данный договор.

Ответственность правительства перед парламентом. Принцип парламентской ответственности подразумевает «ответственное правление» Правительства, сформированного из числа членов Парламента, а также обязанность его ухода в отставку в случае вотума недоверия или резолюции порицания, вынесенных Парламентом.

Правительство несет коллективную ответственность перед Парламентом. Коллективная ответственность предполагает уход Правительства во главе с премьер-министром в отставку при вотуме недоверия, являющемся актом неодобрения палатой общей политики Правительства. Кроме того, Парламент может проголосовать против политики в определенных областях или отдельных мер, предложенных Правительством. В этом случае оппозицией предлагается резолюция порицания, которая вносится довольно часто. Она может быть принята, если часть депутатов от правящей партии проголосует вместе с оппозицией. Вотум недоверия, вынесенный в отношении одного министра, как правило, рассматривается как отказ в доверии Правительству в целом.

Отказ Правительству в доверии, равно как и резолюция порицания, является важнейшим контрольным средством воздействия Парламента на политику Правительства.

Индивидуальная ответственность министров перед Палатой общин также признается обычным правом.

В Великобритании исторической традицией является такая форма индивидуальной ответственности перед Парламентом министров, традиционно рассматриваемых в качестве «слуг Короны», как импичмент. Это — специальная процедура, в соответствии с которой дела должностных лиц Короны об отставке решались в Палате общин, а затем в Палате лордов как судебной инстанции с соблюдением особой процедуры. В настоящее время этот институт утратил практическое значение.

Индивидуальная политическая ответственность члена Правительства диктует необходимость его ухода в отставку в случае вынесения Палатой общин вотума недоверия в отношении данного лица. Парламентская ответственность министра предполагает его ответственность за все действия подчиненных ему должностных лиц. Он ответственен как за ошибки вверенного ему аппарата, так и за действия чиновников, противоречащие его указаниям.

Министр обязан согласовывать свою деятельность с политикой Правительства в целом. Если же он не согласен с правительственным курсом, то должен уйти в отставку добровольно. Институт политической ответственности министров и Правительства перед Парламентом представляет собой важнейший инструмент парламентского контроля.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >