Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Аутсорсинг: история, методология, практика

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РАЗВИТИИ И РЕГУЛИРОВАНИИ РЫНКА АУТСОРСИНГА

Возможность развития отношений аутсорсинга в форме государственно-частного партнерства в России предусмотрена в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., которая была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Согласно данного документа, предполагалось осуществить сначала «пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов», а в дальнейшем - его использование в органах исполнительной власти. К настоящему времени выполнение этих решений затронуло все федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, в том числе и Минобороны России1-2.

Аутсорсинг в государственных органах можно определить как передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности государственной организации путем заключения договора3. В Концепции административной ре- [1] [2] [3] формы в Российской Федерации аутсорсинг применительно к органам государственной власти выступает в качестве механизма выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе[4].

Исходя из приведенных характеристик аутсорсинга в государственных органах, аутсорсинг административно-управленческих процессов предполагает закупку услуг по реализации этих процессов у сторонней организации на договорной основе при сохранении общей ответственности и общего контроля за результатами осуществления процесса. При этом единичные взаимодействия со сторонней организацией по реализации отдельного процесса, например, разовая закупка услуг по ремонту помещения, не будут являться аутсорсингом. Технологию аутсорсинга необходимо также отличать от других способов взаимодействия государства и организаций частного сектора: государственно-частных партнерств, государственного франчайзинга и приватизации.

Используя аутсорсинг, государственные ведомства привлекают к реализации процесса сторонние организации, оставляя за собой исключительно контролирующие функции[5]. При государственном франчайзинге государство оставляет за собой контроль над качеством предоставляемой услуги, а ответственность за её предоставление передается в частные руки. Основным механизмом контроля является регулирование процедуры предоставления услуги, установление стандартов (например, ценообразование на рынке). В отличие от аутсорсинга, франчайзинг применяется в том случае, если тип предоставляемой услуги требует соблюдения определенных процедурных норм, а также выполнения сопутствующих публично-правовых обязанностей. Примером франчайзинга выступает деятельность электрических и газовых компаний.

Государственно-частные партнерства (ГЧП) основаны на более тесных отношениях между государственной и частной организацией. Между ними заключается договор, по которому ведомство обязуется производить услуги, а частная фирма - их предоставлять (классический пример -управление государственными дорогами).

Приватизация подразумевает отказ от ответственности за реализацию какого-либо процесса, самоустранение из сферы производства/предоставления той или иной услуги, передачу государственного или муниципального имущества в собственность частных лиц или организаций. Государство не участвует в производстве необходимых материалов, как в случае с ГЧП, и не устанавливает стандартов (франчайзинг). Примером такого рода отношений является приватизация организаций здравоохранения.

Для многих органов государственной власти аутсорсинг в настоящее время становится одним из ключевых способов повышения эффективности деятельности. Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь повысить эффективность и качество исполнения деловых процессов, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки на осуществление отдельных функций[6].

К настоящему времени в большинстве органов государственной власти проведена определенная работа по выявлению избыточных и дублирующих видов деятельности, были оценены преимущества и недостатки модели аутсорсинга, однако, по оценке специалистов, желаемые результаты не были достигнуты[7]. Некоторые задачи продолжают выполняться неэффективно и не всегда на высоком качественном уровне. В свою очередь, в современной рыночной среде присутствуют компании (в том числе и зарубежные), которые обладают специальными компетенциями и которые могли бы осуществлять эти отдельные задачи на высоком уровне.

В этом случае аутсорсинг может стать ответом на вопрос, как обеспечить снижение затрат и повысить эффективность деятельности при сохранении высокого качества работы органа государственной власти. Расширение участия частных компаний в деятельности государственных структур было поддержано на уровне Президента и Правительства Российской Федерации. Еще в 2008 году избранный Президент РФ Дмитрий Медведев призвал бизнес переходить к новым моделям организации производств. На встрече с руководством Российского союза промышленников и предпринимателей он отметил, что по отдельным отраслям уровень производительности труда в России отстает от развитых зарубежных стран в 20 раз. «Очевидно, что одними лишь закупками высокотехнологичного оборудования эту проблему не снять, хотя это важная составляющая и надо этим заниматься. Нужна целая система мер, взаимоувязанных и долгосрочных, и в первую очередь, это - новая модель организации производства. Надо преодолевать технологическую замкнутость крупных предприятий, до сих пор обладающих полным технологическим переделом, и переходить на систему аутсорсинга, активно подключая к этим моментам и производству конечного продукта малые предприятия», - заявил избранный Президент Российской Федерации. По мнению Д.А. Медведева, именно малые предприятия способны более гибко реагировать на конъюнктуру рынка, тем самым обеспечивая необходимую мобильность и самые передовые технические решения[8].

Стоит отметить, что развитие аутсорсинга в частных компаниях фактически ничем не ограничено и определяется стратегическими целями организации. В то же время аутсорсинг в государственных органах сталкивается с определенными ограничениями. Очевидно, что существуют некоторые функции, органически присущие государству как форме организации общественной жизни. Так, исключительной прерогативой государства в лице органов государственной власти выступает деятельность по реализации властных полномочий, а именно по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке правил поведения граждан и организаций[9]. Все прочие действия, не являющееся актами принятия решений, можно охарактеризовать как обеспечивающие. К осуществлению подобной обеспечивающей деятельности могут привлекаться негосударственные организации. Другими словами, процесс осуществления деятельности органа государственной власти разбивается на ряд субпроцессов, которые могут с большим или меньшим успехом реализовываться либо государственными, либо негосударственными организациями. В качестве примеров можно привести информационную поддержку принятия решений со стороны негосударственных исследовательских организаций или поддержку условий трудовой деятельности, осуществляемую на договорной основе привлекаемой организацией. При этом важно иметь в виду, что при привлечении сторонней организации к реализации какого-либо процесса, контроль за результатами и принятие важных решений осуществляются самим органом власти.

В качестве примера, иллюстрирующего изложенные выше подходы, можно рассмотреть деятельность американского правительства, которое добровольно передает некоторые функции, считавшиеся прерогативой государства, частному бизнесу - подрядным компаниям, которые в США за последние годы стали «четвертой властью». С 2000 по 2008 год объем федеральных подрядов более чем удвоился, а число сотрудников частных компаний, выполняющих государственные контракты, превышает численный состав госслужащих. Из частных компаний гиганты подрядного бизнеса постепенно превращаются в квазигосударственные агентства: господряды составляют 90-95% их деловой активности. Так, малоизвестная широкой публике компания SAIC (Science Applications International Corporation) со штатом в 44 тыс. сотрудников - больше, чем министерства труда, энергетики и жилищного строительства, вместе взятые, имеет текущие госконтракты на сумму 13,6 млрд долларов США[10].

В Соединенных Штатах в органах исполнительной власти принята децентрализованная модель управления аутсорсингом, вследствие чего[11]:

  • 1) некоторые органы власти используют термин «аутсорсинг» в том случае, когда компания из частного сектора выполняет работу, которую делали однажды сотрудники государственного органа;
  • 2) другие органы включают в понятие аутсорсинга новую работу, которую потенциально могли выполнять сотрудники государственного органа;
  • 3) некоторые органы власти используют термин «аутсорсинг» даже в случае самообслуживания граждан при получении государственных услуг (например, при самостоятельной подаче документов или самостоятельном заключении договора с экспертной организацией, если это по умолчанию является обязанностью органа власти).

Правительства других стран проводят четкое различие между так называемым подписанием контракта и аутсорсингом. Они могут подписывать контракты на краткосрочные задания или специфические проекты, но термин «аутсорсинг» они используют для обозначения многолетних контрактов на постоянное (не разовое) выполнение целого процесса или функций. Такой подход характерен, например, для Великобритании и Австралии.

Также следует отметить, что мировая методология и практика аутсорсинга не даёт однозначного ответа на вопрос: «Должен ли любой переход сотрудников государственных органов в частную компанию (в процессе передачи деятельности) квалифицироваться как аутсорсинг?», поскольку термин «аутсорсинг» используется, независимо от того, назначается ли сотрудник на другую должность, увольняется, переводится к поставщику услуг или вообще не проводится никаких действий в отношении персонала.

Мировая практика свидетельствует, что аутсорсинг позволяет достигать множества целей, таких как внедрение лучшей практики осуществления административно-управленческих процессов, эффективный контроль издержек деятельности, расширение возможности внедрения новых услуг, сокращение числа административного и управленческого персонала. Внедрение процесса аутсорсинга также в большинстве случаев приводит к конкуренции государственных органов и их подразделений между собой, что стимулирует осуществлять деятельность эффективно. Мировой опыт показывает, что внедрение механизма аутсорсинга путем увеличения конкуренции в секторе заказов потенциально позволяет сэкономить 10-50% бюджетных средств.

Можно назвать множество причин, по которым органы исполнительной власти используют аутсорсинг. В большей степени они используют аутсорсинг для того, чтобы разрешить вопрос наиболее выгодного использования бюджетных средств для предоставления существующих и дополнительных услуг гражданам, а также компенсировать нехватку опыта и технологий.

По результатам обзора международной практики аутсорсинга в государственном секторе можно выделить следующие основные причины аутсорсинга:

  • 1) необходимость сокращения и контроля операционных расходов (издержек на исполнение государственных функций и оказание государственных услуг);
  • 2) необходимость фокусирования на основной деятельности путем высвобождения внутренних ресурсов для других целей;
  • 3) необходимость получения доступа к ресурсам, которые не доступны внутри организации;
  • 4) возможность получения доступа к новым (инновационным) ресурсам и технологиям;
  • 5) возможность ускорения реинжиниринговых процессов;
  • 6) сложность управления функциями, контроль за которыми ограничен;
  • 7) возможность высвобождения дополнительного капитала;
  • 8) возможность разделения рисков;
  • 9) возможность получить в готовом виде и внедрить лучшую практику в определенных процессах;
  • 10) возможность повышения качества и расширения возможностей оказания новых услуг;
  • 11) развитие экспертного и аналитического потенциала органа исполнительной власти.

По нашему мнению, аутсорсинг в органах государственной власти может иметь место, прежде всего, при передаче сторонним организациям процессов, поддерживающих основную деятельность органа государственной власти. Ответственность за реализацию процессов, непосредственно связанных с принятием решений, осуществлением контрольнонадзорных полномочий, правотворческими функциями, которые и составляют сущность базовой деятельности государства, остается за органом государственной власти. Отказ органа власти от исполнения процесса, непосредственно связанного с основной деятельностью, например, отказ от ответственности по принятию решений в рамках реализации регулирующих полномочий в определенной сфере и передача ответственности за реализацию данного процесса в руки рыночных структур будет относиться к приватизации, а не к отношениям аутсорсинга.

Анализ лучшей практики аутсорсинга в органах власти и организациях бюджетного сектора позволяет подробно рассмотреть вопрос условий успешного аутсорсинга, выделив две ключевые области управления, обеспечивающие успешность аутсорсинга. С одной стороны, мы имеем дело с особенностями формирования отношений внешних исполнителей с сотрудниками и руководителями структурных подразделений органа исполнительной власти. С другой стороны, необходимо учитывать общий характер взаимодействия компании-аутсорсера и органа исполнительной власти - заказчика работ.

В области формирования взаимоотношений с сотрудниками и руководителями структурных подразделений органа исполнительной власти условно можно выделить несколько характерных особенностей, проявляющихся на различных этапах организации взаимодействия.

  • 1. Подготовка организации к привлечению аутсорсеров. Перед началом любой аутсорсинговой инициативы государственный орган или подразделение, ответственное за проведение аутсорсинга, должны поставить в известность руководителей и всех заинтересованных лиц, определить степень их участия в процессе подготовки, заключения и мониторинга аутсорсингового контракта и предупредить о возможных угрозах и перспективах. Необходимо также четко сформулировать, какие перспективы дальнейшей занятости существуют в отношении заинтересованных лиц.
  • 2. Эффективное решение вопросов, касающихся высвобождения и перевода служащих. Для эффективного решения вопросов высвобождения государственных служащих необходимо определить ключевые, наиболее значимые в данном конкретном случае факторы, способствующие оппортунистическому поведению государственных служащих (потеря работы, потеря социальных привилегий, нежелаемое изменение профиля или места деятельности) и спланировать стратегию преодоления каждого из факторов. Анализ международного опыта показывает, что эффективное решение данных вопросов не всегда подразумевает наличие специальной процедуры высвобождения и/или перевода сотрудников с участием двух сторон (органа власти и компании-аутсорсера). Например, в австралийской модели построения аутсорсинговых систем государственные органы вообще не вовлекают во взаимоотношения с поставщиком услуг своих сотрудников. То есть, сотрудники прекращают свою деятельность в государственных органах, им выдаются выходные пособия (при увольнении по сокращению штата), и в отдельном порядке они могут быть наняты на работу в аутсорсинговую компанию.
  • 3. Выбор оптимального порядка и сроков перевода персонала. Руководители должны уделить какое-то количество времени для общения с людьми, которые будут вовлечены в процесс перевода или высвобождения. Однако растягивание этого процесса также не является эффективным. Чем длиннее этот процесс, тем больше вероятность того, что более квалифицированные кадры начнут искать работу в других местах. Руководители должны тратить время на планирование перевода, но не должны затягивать его.

В области взаимоотношений между компанией-аутсорсером и органом исполнительной власти - заказчиком работ также существуют определенные особенности, которые необходимо учитывать.

  • 1. Фокусирование на показателях эффективности более высоких уровней. Обязательным элементом предконтрактной стадии аутсорсинга является определение четких и достижимых целевых показателей результативности. Как правило, положения относительно формулировок и целевых значений количественных и качественных показателей содержатся в отдельной части аутсорсингового контракта, называемой Соглашением об уровне обслуживания (service level agreement). Следует понимать, что управленческий контроль за административными процессами, переданными на аутсорсинг, не должен переходить к поставщику услуг. Если государственный орган остается ответственным за функцию, он должен проводить необходимую экспертизу для понимания того, как данная функция выполняется. Но практика управления по результатам говорит о том, что в соглашении об уровне обслуживания могут использоваться показатели различных уровней. Наиболее простым решением является применение процессных показателей (так как предметом аутсорсинга в данном случае являются именно административно-управленческие процессы). Однако наиболее эффективным считается использование показателей непосредственного результата для контроля и вознаграждения поставщика услуг, так как это подразумевает предоставление свободы по модификации и введению инноваций в исполнение внутренних процессов, что как раз и является одной из самых значимых целей аутсорсинга.
  • 2. Преодоление недостатков неполного контракта. Аутсорсинговый контракт является неполным, так как заключается по поводу активов высокой специфичности, а зачастую вдобавок и в условиях неопределенной внешней среды. Поэтому, как и для любого другого неполного контракта в бизнесе или государственном управлении, управление строго в рамках положений (пунктов) контракта не всегда является возможным и/или оптимальным в эффективных аутсорсинговых проектах. Здесь должен быть применен гибкий подход, основанный на эффективном взаимодействии с поставщиками услуг, включающий соблюдение следующих принципов:
  • 1) взаимосвязь решений по аутсорсингу со стратегией государственного органа (формирование аутсорсинговых инициатив в процессе комплексного и системного среднесрочного тонирования деятельности органа власти). Государственные органы должны начать с видения всего процесса и того, чего они хотят достичь. Перед проведением конкурса следует собрать необходимую информацию, включающую также предыдущий опыт, и проанализировать все условия. Сбор и анализ информации помогает органу власти предотвратить возникновение запредельных издержек на этапе мониторинга аутсорсингового контракта. На следующем этапе, этапе планирования деятельности, орган власти должен проанализировать факторы, которые могут повлиять на решения об изменении существенных условий контракта в будущем, включая процедуру расторжения контракта в том случае, когда условия изменились настолько, что выгоднее прекратить взаимоотношения. Многие аутсорсинговые инициативы оказались неуспешными именно из-за того, что не предусматривали внесения изменений и долгосрочного планирования. Для вовлечения потенциальных поставщиков аутсорсинговых услуг в процесс планирования можно использовать практику открытых информационных запросов, включающих описание деятельности в части государственной функции или услуги и отдельных её административно-управленческих процессов, а также описание существующих проблем и требований к качеству деятельности. Такой запрос является предложением помочь в разработке потенциальной конструкции и существа аутсорсингового контракта;
  • 2) включение в аутсорсинговый контракт целей и задач исполнения функции или предоставления услуги в целом. Контракт должен содержать не только соглашение об уровне обслуживания, но и базовые положения, характеризующие общий результат от взаимоотношений органа-власти и компании-аутсорсера. Данные положения нельзя считать контрактными ограничениями (существенными условиями контракта), но они отражают обязательство перед обществом в том, что и государственный орган, и частная компания будут работать вместе для достижения взаимовыгодного и выгодного клиентам органов власти результата.
  • 2. Эффективное ведение переговоров и заключение выгодного контракта. Иногда государственные органы делегируют процесс ведения переговоров по аутсорсинговому контракту специалистам в конкретных административных процессах, которые станут затем предметом аутсорсинга. В данном случае, безусловно, необходимо принимать во внимание советы привлекаемых консультантов и подключать их на предконтракт-ной стадии. Однако вести переговоры должны только руководители/заместители руководителей органов власти или крупных структурных подразделений. Только таким образом можно быть уверенным в том, что формируются правильные (способствующие эффективности и инновациям) цели и задачи контракта. Ключевым фактором для заключения эффективного аутсорсингового контракта является также обеспечение ценности аутсорсингового контракта для обеих сторон. Это означает, что при формировании условий контракта орган исполнительной власти должен просчитывать совокупность выгод компании-аутсорсера, чтобы убедиться, что предлагаемый предмет условия контракта действительно может заинтересовать контрагентов. Это необходимо для исключения или минимизации вероятности прихода на конкурс недобросовестных поставщиков. Известно много случаев, когда органы исполнительной власти, находясь под давлением лиц, заинтересованных исключительно в снижении издержек на осуществление государственных функций, назначали слишком низкую стоимость аутсорсинга, делая подписание контракта невыгодным для реальных поставщиков услуг данного типа и способствуя приходу на рынок недобросовестных компаний.
  • 3. Построение взаимоотношений на постоянной основе. Для повышения эффективности аутсорсинга руководители с обеих сторон должны стремиться к эффективному управлению взаимоотношениями. Это подразумевает, например, обмен информацией о структуре затрат для укрепления доверия между сторонами, проведение регулярных встреч для обсуждения текущих вопросов. Важным для обеих сторон является осознание того, что отношения будут результативными, если существует взаимная выгода. В свою очередь, соблюдение принципа долгосрочности отношений поставщика и получателя аутсорсинговых услуг может конфликтовать с действующим законодательством, регламентирующим процесс осуществления стандартных государственных закупок, что потребует модификации некоторых положений данного законодательства.

В настоящее время в России имеются примеры успешного использования аутсорсинга органами исполнительной власти. Так, например, в Пермском крае благодаря аутсорсингу создано 3,5 тысячи новых рабочих мест. Новые рабочие места появились в основном в сфере малого и среднего бизнеса.

Услуги государственным учреждениям оказывает более 200 малых предприятий, треть из которых созданы в 2010 году. В рамках проекта по внедрению аутсорсинга малый и средний бизнес в муниципалитетах получает субсидии краевого и федерального бюджетов.

Наиболее часто бизнес оказывает учреждениям услуги клининга, организации питания, охраны, техническому обслуживанию зданий, транспортному обеспечению. Также есть компании, оказывающие услуги по стирке белья, обслуживанию котельных и др.

Проект по внедрению аутсорсинга реализуется министерством развития предпринимательства и торговли Пермского края с 2009 года. В марте 2010 года руководство края определило аутсорсинг «новой организацией экономики региона» и поставило задачу о передаче малому и среднему бизнесу значительного перечня непрофильных функций муниципального и государственного сектора.

К концу 2011 года в муниципальном и государственном секторе Пермского края не должно остаться штатных сотрудников, выполняющих функции уборки помещений, их охраны, оказывающих услуги в сфере общественного питания. Значительный объем бухгалтерских, юридических и 1Т-услуг также должен закупаться на свободном рынке. На более отдаленную перспективу правительство Пермского края планирует благодаря аутсорсингу создать в малом и среднем бизнесе более 20 тысяч рабочих мест.

Как показал проведенный анализ, во многом развитие аутсорсинга в России сдерживается отсутствием специальной методической базы с соответствующим закреплением в нормативных правовых актах. Можно также отметить, что еще одним барьером для развития аутсорсинга выступает административная культура, сложившаяся в российских органах государственной власти, в частности такие ее характеристики, как консерватизм и низкая ответственность некоторых государственных служащих. Наконец, развитие аутсорсинга в государственных органах сдерживает отсутствие потенциального рынка сторонних подрядчиков, готовых взяться за осуществление отдельных видов работ в интересах органов государственной власти. Тем не менее, можно констатировать, что движение по формированию методической базы для использования технологии аутсорсинга началось, Так, в 2006-2007 годах в ряде федеральных и региональных органов исполнительной власти реализовывались специальные проекты по внедрению аутсорсинга. В рамках данных проектов разрабатывались методики оценки целесообразности аутсорсинга, оценки стоимости аутсорсинга, подходы к оценке его эффективности.

В заключение можно отметить, что с принятием концепции административной реформы появилась политическая база для применения аутсорсинга. Однако для широкого использования аутсорсинга необходимо

1 [Электронный ресурс] // Сайт «Российской газеты»: http://www.rg.ru/2011/01/17/ reg-permkray/autsors-anons.htlпl (дата обращения 13.06.2011).

провести большую работу по формированию соответствующего законо дательства и методических материалов, реализации пилотных аутсор синг-проектов.

  • [1] Ворушилин Л.В., Курбанов А.Х. Формирование механизма взаимодействия государства и бизнеса при передаче хозяйственных услуг на аутсорсинг (на примере Минобороны России) // Материалы 2 Международной конференции «Государство и бизнес. Вопросы теории и практики: моделирование, менеджмент, финансы». - СПб.: СЗАГС, 2010.
  • [2] Плотников В.А. Интеграция военного и гражданского секторов экономики как тенденция строительства военной организации страны (по материалам Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации) // Вооружение и экономика. № 2(10). 2010.
  • [3] Outsourcing in Government: The Path to Transformation. June 2002. P. 4.
  • [4] Лексин В.Н. и др. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. - М.: Европроект, 2006. С. 50.
  • [5] Johnston V., Seldenstat Р. Privatization policy and public management // Public Management. NY., 2000. P. 389.
  • [6] Шестоперов А.М. Аутсорсинг деловых процессов в государственном управлении. Дисс. канд. экон. наук. - М.: МГУ, 2010.
  • [7] Мигин С.В. Административная реформа как инструмент повышения качества государственного регулирования и эффективности функционирования рыночных структур // Вестник российского государственного торгово-экономического университета. 2009. № 2 (29). С. 168-174.
  • [8] [Электронный ресурс] // Сайт газеты «Ведомости»: Ьир://утлу.уес1ото5й. ги/пеУ81те/ пеу$/2008/04/08/574948 (дата обращения 10.06.2011).
  • [9] Батаева Н.С., Крючкова П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л., Шастит-ко А.Е. Публичные услуги и функции государственного управления. - М.: ТЕИС, 2002. С. 51.
  • [10] Крашенинникова В.Ю. Война на аутсорсинге // Стратегия и конкурентоспособность. №2 (26). 2008. С. 43.
  • [11] Отчет о НИР «Разработка механизма аутсорсинга административноуправленческих процессов органов государственной власти, включая процессы управления информационными технологиями, в рамках формирования системы требований к использованию информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении». - М.: ВШЭ, 2007. 384 с.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>