Основы разграничения бюджетных полномочии в Республике Татарстан

Проблема разграничения бюджетных полномочий как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами Федерации и органами местного самоуправления весьма актуальна. В основе разграничения бюджетных полномочий лежит конституционное разделение предметов ведения в Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации определила только предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а основы разграничения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не были установлены. В статье 73 записано, что “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти” [1]. Это означает, что вопросы распределения полномочий внутри субъектов Российской Федерации, т.е. между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, должны решаться в самих субъектах Федерации.

Проблема в том, что нормативная правовая база, определяющая принципы разграничения полномочий между уровнями власти в Республике Татарстан, сложилась раньше федеральной. Конституция Республики Татарстан была принята в ноябре 1992 года, то есть раньше Конституции Российской Федерации, также раньше Закона Российской Федерации “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

В Законе “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” определены как полномочия органов местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления (ст. 5). Однако в Законе Республики Татарстан “О местном самоуправлении”, который был принят в 1994 году, перечень предметов ведения местного самоуправления несколько уже. В него входят:

  • - комплексное социально-экономическое развитие территории и рациональное использование земель местного самоуправления;
  • - жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории;
  • - транспортные перевозки местного значения;
  • - бытовое и торговое обслуживание;
  • - здравоохранение;
  • - дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными образовательными стандартами;
  • -сохранение и развитие исторических и культурных традиций местного населения;
  • - развитие физической культуры и спорта;
  • - охрана общественного порядка;
  • - охрана окружающей природной среды;
  • - другие социально-бытовые вопросы, перечень которых закреплен в уставе местного самоуправления.

Процесс конституционного закрепления предметов ведения и полномочий в Российской Федерации сопровождался развитием договорных отношений между федеральным центром и субъектами. Республика Татарстан одной из первых в 1994 году подписала с Российской Федерацией “Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”[1]. В 1994 году было принято межбюджетное соглашение, в соответствии с которым между Российской Федерацией и Республикой Татарстан устанавливались особые межбюджетные отношения. Действие Договора не утратило силу и в настоящее время, но условия межбюджетного соглашения не имеют силы с 2000 года. Начиная с 2001 года Республика Татарстан вошла в общее бюджетное пространство, и межбюджетные отношения с Российской Федерацией осуществляются на общих условиях.

С конца 1990-х годов федеральный центр постоянно отмечает несоответствие законов Республики Татарстан и федеральных. Учитывая это, в апреле 2002 года был принят Закон Республики Татарстан “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан”. Идет работа и по внесению изменений в другие законы Республики Татарстан. Однако и*в новой редакции Конституции Республики Татарстан собственно полномочий самой республики нет, но в разделе “Организация государственной власти” в статье 75 приведены полномочия Государственного Совета Республики Татарстан как законодательного органа Республики Татарстан и полномочия Кабинета министров Республики Татарстан как исполнительного органа. В частности, к предметам ведения Государственного Совета Республики Татарстан отнесено утверждение бюджета Республики Татарстан и отчета о его исполнении, установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов Республики

Татарстан, утверждение отчетов о расходовании средств этих фондов. Хотелось бы обратить внимание, что в Конституции Российской Федерации в статье 71 в перечне предметов ведения Российской Федерации есть и относящиеся к бюджетной и налоговой сферам. К ним отнесены федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Очевидно, и в Конституции Республики Татарстан в перечне предметов ведения того же Государственного Совета необходимо выделить такие вопросы, как республиканский бюджет, республиканские внебюджетные фонды, региональные налоги и сборы, региональные фонды муниципального развития (хотя их и нет). Наиболее проблемным является вопрос о региональных налогах и сборах и полномочиях субъектов Федерации в отношении региональных и местных налогов и доходов региональных и местных бюджетов. На этом вопросе мы остановимся ниже более подробно. Здесь хотелось бы только отметить, что в Конституции Республики Татарстан не совсем удачно сформулированы некоторые бюджетные и налоговые полномочия республики. Так, в статье 76 касающейся права законодательной иншшативы, записано, что “законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты в части, зачисляемой в бюджет Республики Татарстан, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета Республики Татарстан, рассматриваются Государственным Советом Республики Татарстан по представлению Президента Республики Татарстан или Кабинета министров Республики Татарстан либо при наличии соответствующего их заключения” [20]. Во-первых, вопросы о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты относятся к налоговым полномочиям. Налоговые полномочия республики, как и любого субъекта Федерации, определяются налоговым законодательством. Во-вторых, законодательные органы власти в республике имеют право на принятие законопроектов только о региональных налогах, предусмотренных в налоговом законодательстве Российской Федерации, а не вообще налогов. Это не отмечено в Конституции Республики Татарстан. В-третьих, налоговое законодательство Российской Федерации дает право законодательным органам субъектов Федерации при установлении регионального налога только на предоставление льгот по региональным налогам. В Конституции Республики Татарстан речь идет об освобождении от их уплаты в части, зачисляемой в республиканский бюджет Татарстана, что не правомерно. Поэтому в редакцию статьи 76 Конституции Республики Татарстан необходимо внести соответствующие изменения.

В Конституции Республики Татарстан есть раздел “Местное самоуправление”. В статье 118 записано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Там же отмечается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. То есть в отношении предметов ведения в бюджетной и налоговой сфере законодатели подошли ближе к Конституции Российской Федерации.

Все это, безусловно, определило характер отношений между Российской Федерацией и Республикой Татарстан, а также повлияло на некоторые особенности развития бюджетных отношений и основы разграничения бюджетных полномочий в республике. Главная проблема в том, что на федеральном уровне не были определены основные принципы разграничения бюджетных полномочий в Российской Федерации. Но, кроме того, расходные полномочия региональных и местных властей не были подкреплены соответствующими налоговыми полномочиями, не были четко сформулированы и полномочия органов властей разного уровня по формированию доходов соответствующих бюджетов.

Вопрос о разграничении бюджетных полномочий в Российской Федерации между уровнями власти вызывал и вызывает в настоящее время споры. Как отмечается в Программе, “установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее именуются органами власти субъектов и местного самоуправления) позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр” [53]. Действительно, в бюджетной сфере полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ограничены, кроме того, эти полномочия устанавливаются федеральным законодательством. Прав у субъектов Федерации и муниципальных образований по нормативно-правовому регулированию полномочий в бюджетно-налоговой сфере не очень много.

Авторы Программы также отмечают, что “противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований” [53]. То есть в настоящее время назрела необходимость более четкого разграничения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти. Однако представляет интерес само понятие “бюджетные полномочия”. Авторы же Программы употребляют термин “налогово-бюджетные полномочия”. Понятие “бюджетные полномочия” употребляется и в финансовой литературе, а также в БЕОджетном кодексе. Однако более правильно, безусловно, говорить о полномочиях органов власти в бюджетной и налоговой сферах.

В соответствии с Федеральным законом “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” полномочия рассматриваются как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Данное определение в целом раскрывает содержание этой категории, то есть полномочия ограничиваются правами и обязанностями органа государственной власти только в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Однако оно близко по содержанию к предметам ведения, связанным с регулированием различных сфер общественных отношений. Но регулировать эти сферы общественных отношений можно только через принятие правовых актов или через осуществление иных государственно-властных действий, хотя не совсем понятно, каких именно.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации употребляются ПОНЯТИЯ “полномочия” и “бюджетные полномочия”. Однако всегда ли о полномочиях идет речь? И главный вопрос - на кого могут возлагаться полномочия вообще и бюджетные полномочия, в частности? Хотя применяемое понятие “бюджетные полномочия”, с точки зрения правомерности его употребления в Бюджетном кодексе, может быть оспорено. Безусловно, полномочиями обладают не бюджеты, а органы власти. Конечно, более правильно использовать понятие “полномочия” применительно к какому-либо органу власти.

Если следовать определению, данному Федеральным законом “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, то бюджетные полномочия можно рассматривать как права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении принятия правовых актов в бюджетной сфере, а также осуществления иных государственно-властных действий по регулированию бюджетных правоотношений. Круг этих государственно-властных действий также должен быть оговорен в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Для примера можно сослаться на Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”, где в статьях 4 и 5 при характеристике полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов указаны права этих органов власти и в отношении принятия правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий в области местного самоуправления. Причем надо иметь в виду, что бюджетные полномочия не ограничиваются только полномочиями по формированию доходов и расходов бюджетов соответствующих уровней власти, их круг должен быть определен в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Заслуживает внимания определение, предложенное авторами “Финансово-кредитного энциклопедического словаря”. Они несколько шире определяют бюджетные полномочия, рассматривая их как “совокупность предметов ведения, прав и обязанностей органов государственной власти (федеральных и субфедеральных) и органов местного самоуправления по принятию правовых актов, относящихся к бюджетной сфере, регулированию бюджетных отношений, а также осуществлению бюджетного процесса на всех его стадиях” [176, с. 141]. На наш взгляд, не следует в это определение включать предметы ведения. Предметы ведения - это самостоятельная правовая категория, которая лежит в основе разграничения бюджетных полномочий. Вначале происходит конституционное распределение предметов ведения по уровням власти, на основе чего разграничиваются бюджетные полномочия. Бюджетные полномочия вторичны по отношению к предметам ведения, поэтому их нельзя рассматривать как “совокупность предметов ведения, прав и обязанностей ...”. Кроме того, можно сослаться и на Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, где предметы ведения определяются как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции России.

Бюджетные полномочия зависят от национально-государственного устройства, бюджетного устройства и сложившейся в стране системы рас-

пределения функций и сфер деятельности между уровнями власти. В Российской Федерации распределение полномочий в бюджетной и налоговой сферах осуществляется федеральным уровнем власти через систему федеральных законов и других нормативных актов. В Бюджетном кодексе Российской Федерации, как уже отмечалось, в главе 2 даны не компетенции, а полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений.

Полномочиями в бюджетной и налоговой сферах наделяются, прежде всего, Российская Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления в лице соответствующих государственно-властных органов-законодательных (представительных) и исполнительных.

Бюджетные полномочия обычно связывают с расходными и налоговыми полномочиями. Понятие “расходные полномочия” в Бюджетном кодексе РФ не дано. Авторы Программы развития бюджетного федерализма предлагают ввести это понятие в Бюджетный кодекс, при этом считая, что расходные полномочия - это права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции [53]. Однако с такой трактовкой расходных полномочий согласиться трудно. С одной стороны, использование понятия “компетенция”, на наш взгляд, вообще не целесообразно. Это качественная характеристика какого-либо органа или должностного лица. С другой стороны, использование понятия “расходные полномочия” не совсем корректно, так как полномочиями обладают или наделяются органы власти разного уровня, другой вопрос - в какой сфере и по поводу чего. Если все же сохранить понятие “расходные полномочия”, то можно, прежде всего, исходить из определения полномочий, данного в Федеральном законе “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. В этом случае расходные полномочия можно рассматривать как права и обязанности какого-либо органа власти по принятию правовых актов и иных государственно-властных действий в отношении расходов бюджетов соответствующих уровней власти. Однако и это определение не может быть признано удовлетворительным - непонятно, каких государственно-властных действий. Следует отметить, что в публикациях западных специалистов расходные полномочия, во-первых, связываются с обязательствами по расходам, во-вторых, выделяется три вида обязательств, учитываемых при распределении расходов между уровнями власти - определение, финансирование, обеспечение [82, с. 36]. То есть отмечается, что “обязательства по предоставлению услуг населению включают три основных аспекта: 1) определение, регулирование или установление нормативов для определенной функции; 2) финансирование; 3) обеспечение, которое включает в себя принятие решения об объеме услуг и практическую организацию их производства и представления” [82, с. 40]. Из сказанного можно предположить, что расходные полномочия - это права и обязанности органов власти разного уровня по нормативно-правовому регулированию, финансированию и обеспечению обязательств по предоставлению благ и услуг населению. Собственно, эти три вида расходных полномочий взяты за основу и авторами “Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года”, где представлена “общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 году”. Главная проблема в том, что авторы Программы предлагают общую схему разграничения расходных полномочий к 2005 году, а как распределяются эти расходные полномочия в настоящее время? Как правило, при анализе распределения расходных полномочий исходят или из нормативно-правового регулирования, или из финансирования тех или иных мероприятий и услуг, причем эта схема используется в западных странах [82, с. 41-43]. Официальных и неофициальных публикаций относительно фактического распределения расходных полномочий в Российской Федерации в настоящее время нет. Конечно, это требует определенных знаний в финансовой и организационно-правовой сфере. Авторы Программ предложили только схему распределения расходных полномочий к 2005 году (приложение 2). Во-первых, сразу можно отметить, что нормативно-правовое регулирование большей части расходных обязательств по-прежнему будет сохранено за федеральным уровнем или будет распределяться между федеральным и региональным уровнями, а в некоторых случаях за всеми тремя уровнями. То есть проблема совместных полномочий по-прежнему не решается. Во-вторых, часть расходных полномочий субъектов Федерации передается органам местного самоуправления. Но сначала надо отметить, что авторы Программы отошли от существующих классификаций расходов и выделили три группы расходов:

  • 1) бюджетные услуги общего характера;
  • 2) бюджетные услуги населению;
  • 3) экономическая политика.

В соответствии с этой Программой за субъектами Федерации по бюджетным услугам общего характера к 2005 году будут закреплены все три вида расходных полномочий, связанных:

  • - с функционированием законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации;
  • - функционированием средств массовой информации региональных органов власти;
  • - охраной окружающей среды и природных ресурсов по объектам регионального значения;
  • - телефонизацией.

По бюджетным услугам населению все три вида расходных полномочий намечается закрепить за региональными властями по таким сферам:

  • - культура, искусство, рекреация по объектам регионального значения;
  • - молодежная политика.

По экономической политике региональные власти будут иметь все полномочия:

  • - в управлении государственным имуществом регионального значения;
  • - восстановлении природоресурсного потенциала по объектам регионального значения;
  • - создании региональных резервных фондов.

Таким образом, круг расходных полномочий региональных властей, по которым будут осуществляться и нормативно-правовое регулирование, и финансирование, и организация предоставления к 2005 году, весьма незначителен. Но этот перечень, на наш взгляд, не отличается от полномочий, которые имеют региональные власти в настоящее время, хотя серьезного анализа по распределению расходных полномочий в Российской Федерации в настоящее время, к сожалению, нет.

Изменения в расходных полномочиях касаются в основном органов местного самоуправления, их полномочия должны расшириться. По бюджетным услугам общего характера за местными органами власти предполагается закрепить все три вида расходных полномочий, связанных:

  • - с функционированием представительных и исполнительных органов местного самоуправления;
  • - функционированием средств массовой информации местных органов власти;
  • - охраной окружающей среды и природных ресурсов по объектам местного значения.

По этим расходным полномочиям вопросов не возникает, собственно, эти полномочия и в настоящее время закреплены за местными органами власти.

По бюджетным услугам населению все три вида расходных полномочий намечается закрепить за местными властями по сферам:

  • - дошкольное образование;
  • - культура, искусство, рекреация по объектам местного значения;
  • - массово-оздоровительный спорт;
  • - жилищное хозяйство;
  • - коммунальное хозяйство;
  • - благоустройство территории.

По экономической политике местные органы власти будут иметь все полномочия по управлению муниципальным имуществом; восстановлению природоресурсного потенциала по объектам местного значения; созданию местных резервных фондов.

Наиболее сложным при разграничении расходных полномочий является вопрос нормативно-правового регулирования тех или иных функций. По бюджетным услугам общего характера нормативное правовое регулирование в основном осуществляется на федеральном уровне, хотя и субъекты Федерации по вопросам, касающимся функционирования их законодательных и представительных органов власти, принимали свои нормативные правовые акты. Эти вопросы в Республике Татарстан регулируются Конституцией Республики Татарстан, а также Законом “О местных органах государственной власти и управления”, Законом “О местном самоуправлении”. В Конституции Республики Татарстан в числе предметов ведения Государственного Совета Республики Татарстан (ст. 75) вопросы, которые в Программе отнесены к бюджетным услугам общего характера: установление порядка организации и деятельности республиканских органов государственной власти; установление порядка управления и распоряжения собственностью Республики Татарстан; назначение референдумов Республики Татарстан; установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления и определения порядка деятельности органов местного самоуправления; избрание судей Конституционного суда Республики Татарстан; избрание мировых судей Республики Татарстан и т.д.

Хотелось бы обратить внимание, что в Программе развития бюджетного федерализма в разделе “Бюджетные услуги общего характера” выделен такой вид расходов, как сбор налогов. На наш взгляд авторы Программы не учли, что в Российской Федерации в соответствии с Налоговым кодексом в основном осуществляется принцип самосбора. Не понятно, что авторы понимают под сбором налогов. Если же под сбором налогов авторы Программы подразумевают расходы на содержание налоговых органов, то эти органы осуществляют налоговое администрирование, но не сбор. Поэтому должно быть соответствующее название. Судя по “схеме”, очевидно речь идет о расходах, связанных с налоговым администрированием. Налоговые органы в настоящее время находятся в федеральном подчинении, финансируются из федерального бюджета, их функции распространяются на все виды налогов, включая региональные и местные. Во-первых, предложенная “схема” означает, что федеральные налоговые органы будут финансироваться помимо федерального из региональных и местных бюджетов. Во-вторых, что федеральные налоговые органы при осуществлении налогового администрирования будут руководствоваться и нормативными правовыми актами региональных и местных властей. Это вопрос проблемный. Но наибольший интерес представляет второй раздел расходных полномочий, связанный с оказанием благ и услуг населению. Нормативное правовое регулирование большей части этих расходов в настоящее время осуществляется на федеральном уровне. Однако в течение 1990-х годов ситуация была несколько иной. Федеральное правительство многие вопросы по оказанию благ и услуг населению переложило на субъекты Федерации, в результате чего региональные власти значительно преуспели в нормативно-правовом регулировании бюджетной сферы. Например, законодатели Республики Татарстан приняли много законов, опережающих соответствующие федеральные. По основным бюджетным услугам населению в Республике Татарстан в течение ! 990-х годов были приняты соответствующие нормативные правовые акты. В приложении 3 приведены нормативные акты, регулирующие вопросы оказания благ и услуг населению в Республике Татарстан.

Нормативно-правовое регулирование, например, сферы образования, в том числе и дошкольного в Татарстане осуществляется в соответствии с Законом Республики Татарстан “Об образовании”, принятом еще в 1993 году. Этот Закон установил государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональные компоненты, определяющие базовые требования к каждой ступени обучения и воспитания в общеобразовательных учреждениях (дошкольного, начального общего. основного общего (неполного среднего), среднего (полного) общего и профессионального образования), максимальный объем учебно-трудовой нагрузки обучающихся, воспитанников, обязательный минимум содержания образовательных программ.

В 1998 году был принят Закон Республики Татарстан “О культуре”, который определяет компетенции органов государственной власти и управления Республики Татарстан, органов местного самоуправления в области культуры.

Вопросы здравоохранения в Татарстане регулирует Закон “О медицинском страховании граждан Республики Татарстан”, принятый в 1993 году. Этот Закон устанавливает порядок обязательного и добровольного медицинского страхования в республике, при этом, как записано в Законе, цель обязательного медицинского страхования - обеспечить всем гражданам равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи. Кроме того, в 1998 году принят Закон Республики Татарстан “Об охране здоровья”.

Развитие физической культуры и спорта также регулируется Законом Республики Татарстан “О физической культуре и спорте”, принятым 1 декабря 1999 года. Закон устанавливает общие основы организации физической культуры и спорта в Республике Татарстан, но что более важно -осуществляет разграничение полномочий (в Законе компетенций) в области физической культуры и спорта между республиканскими и местными властями.

В социальной политике начиная с 1991 года в республике принимаются нормативные акты, обеспечивающие социальные гарантии населению. В это время на федеральном уровне такие вопросы не решались. В апреле 1991 года принимается Постановление Верховного Совета Республики Татарстан “О мерах по социальной защите населения Республики Татарстан”, затем в марте 1993 года - Постановление Верховного Совета Республики Татарстан “О Программе адресной социальной защиты населения Республики Татарстан”. Как отмечается в самой Программе, “социальная защита населения Республики Татарстан предусматривает совокупность законодательно закрепленных правовых, экономических, социальных гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав и создание условий для достижения социально приемлемого уровня жизни населения. Она включает реализацию государственных социальных гарантий (минимальной заработной платы, минимального размера пенсий, стипендий и других социальных выплат), сохранение существующих и создание новых рабочих мест, поддержку предпринимательства, адресную социальную поддержку городского и сельского населения и других социально-демографических групп, проведение эффективной финансово-кредитной, налоговой политики, структурной перестройки экономики, создание рыночных механизмов”. Надо отметить, что эта Программа была принята до принятия федеральных законов и других нормативных актов по социальной политике в Российской Федерации. Важен сам факт принятия таких законодательных актов в условиях, когда федеральное правительство было не способно обеспечить социальную защиту незащищенных слоев населения. Впоследствии эти задачи стали решаться на федеральном уровне. Социальная политика относится к предметам ведения Российской Федерации. В настоящее время нормативные акты, принимаемые в Республике Татарстан в области социальной политики, в основном касаются реализации тех или иных законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации.

В республике с начала 1990-х годов был принят еще ряд нормативных актов, которые не были урегулированы на федеральном уровне. Так, например, еще в 1991 году был принят Закон Республики Татарстан “О занятости населения”. В январе 2002 года принят Закон Республики Татарстан “Об утверждении республиканской программы содействия занятости и социальной защите незанятого населения Республики Татарстан на 2001-2003 годы”.

Вопросы жилищного, коммунального хозяйства регулируются в основном на республиканском уровне, т.е. эти виды услуг для населения регулируются нормативными правовыми актами республиканского уровня. Так, Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан № 784 от 25 ноября 1999 года “О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг” установлены нормативы потребления услуг по водоснабжению и водоотведению, по газоснабжению, нормативы вывоза бытовых отходов. Это Постановление рекомендует администрациям городов и районов Республики руководствоваться утвержденными нормативами потребления населением жилищно-коммунальных услуг. В марте 2002 года принимается еще одно Постановление Кабинета министров Республики Татарстан № 148 “О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг”, где утверждены социальные нормативы на жилищно-коммунальные услуги для населения, а также предельные ставки (тарифы) жилищно-коммунальных услуг для населения. То есть вопросы нормативно-правового регулирования жилищно-коммунального обслуживания регулируются в основном на республиканском уровне. Органы местного самоуправления имеют право на установление льготных тарифов по услугам бань, кроме того, они утверждают тарифы на благоустройство.

Такое разграничение полномочий, как нам представляется, в целом правомерно. Вряд ли в одном регионе целесообразно допускать дифференциацию в установлении стандартов и нормативов по обеспечению населения жилищно-коммунальными услугами. На региональном уровне необходимо осуществлять общее регулирование в виде установления социальных нормативов и стандартов, предельных тарифов, которыми должны руководствоваться местные органы власти. Поэтому, на наш взгляд, нормативное правовое ре1улирование жилищно-коммунального хозяйства должно быть закреплено за региональными властями. Передача этих полномочий на местный уровень власти, как это предусмотрено в Программе, вряд ли оправдана.

Важным для анализа разграничения полномочий является вопрос о том, кто финансирует те или иные функции и услуги. Как отмечалось выше, в Программе дана будущая структура полномочий, в том числе и по финансированию, к 2005 году (см. приложение 2).

Расходные полномочия региональных и местных властей, связанные с финансовым обеспечением, несколько шире, чем полномочия по нормативно-правовому регулированию бюджетной сферы. За региональными и местными властями в соответствии с Программой, помимо закрепленных трех видов расходных полномочий закрепляются еще полномочия по финансовому обеспечению таких функций:

  • - проведение региональных и местных выборов и референдумов (Р + М);
  • - распоряжение региональными и местными бюджетными средствами и контроль за ними (финансовые органы, Счетная палата Российской Федерации, КРУ) (Р + М);
  • - региональная и местная архивная служба (Р + М);
  • - мировые судьи (Р);
  • - безопасность движения (Р);
  • - учет недвижимости для целей налогообложения (м);
  • - общее образование (поддержание системы) (М);
  • - школы интернаты (Р);
  • - среднеспециализированное здравоохранение (Р);
  • - лицензирование деятельности регионального и местного значения (Р + М);
  • - междугородный автомобильный транспорт (Р);
  • - пассажирский транспорт, местный (внутригородской) общественный транспорт (Р + М);
  • - обслуживание государственного и муниципального долга (Р + М).

Существующую систему закрепления расходных полномочий по

финансовому обеспечению тех или иных расходов можно проследить, анализируя структуру консолидированного бюджета Республики Татарстан за 2001 год. В основе сложившейся в настоящее время системы разделения расходов между республиканским и местными бюджетами лежат, конечно. определенные принципы, хотя они, может быть, и не сформулированы. Во-первых, расходные полномочия определяются возможностями по

формированию доходов. Можно расширить расходные полномочия, но при этом у местных властей должна быть соответствующая доходная база. Во-вторых, расширение расходных полномочий не должно сопровождаться расширением дотационное™ местных бюджетов. Дотационное™ порождает иждивенческие настроения и не способствует развитию собственной доходной базы. Финансовая помощь местным бюджетам не должна носить всеобщий характер. На наш взгляд, количество дотационных местных бюджетов должно быть ограничено.

Существующая в настоящее время система разграничения расходных полномочий представлена в приложении 4. За основу взята функциональная классификация расходов. Сравнительный анализ существующей системы закрепления расходных полномочий и ожидаемой к 2005 году представлен в приложении 5. За основу анализа также взята функциональная классификация расходов.

По видам расходов, отраженным в функциональной классификации, можно отметить, что существующая в Республике Татарстан система закрепления расходных полномочий несколько отличается от предполагаемой по Программе. Анализ показывает, что должно произойти перераспределение полномочий в большей степени в пользу органов местного самоуправления. Но в настоящее время доходная база местных бюджетов очень слабая, и такая передача должна будет сопровождаться для большинства местных бюджетов увеличением финансовой помощи из республиканского бюджета. То есть значительно возрастет количество дотационных бюджетов, хотя передача некоторых расходов в местные бюджеты с точки зрения эффективности и целесообразности вполне оправданна.

В соответствии с Программой из совместного финансирования должны перейти в местное:

  • - дошкольное образование;
  • - общее среднее образование;
  • - коммунальное хозяйство.

С передачей финансирования по этим видам услуг вполне можно согласиться, хотя доля республиканского бюджета по ним незначительна.

Из республиканского финансирования должны перейти в совместное:

  • - воспроизводство минерально-сырьевой базы;
  • - дорожное хозяйство:
  • - водный транспорт.

С учетом состояния дорог в сельской местности финансирование дорожного хозяйства может и должно быть совместным. Но что касается финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы, водного транспорта - эти расходы, учитывая их значимость, все же, на наш взгляд, должны осуществляться за счет республиканского бюджета. Это стратегические расходы.

Часть расходов из совместного финансирования должна перейти в чисто республиканское. Это финансирование:

  • - судебной власти;
  • - среднего профессионального образования;
  • - подготовки и переподготовки кадров;
  • - высшего профессионального образования;
  • - молодежной политики.

Данные расходы и в настоящее время в основном финансируются за счет республиканского бюджета. С таким перераспределением вполне можно согласиться, так как это вопросы республиканского уровня, и они должны финансироваться за счет республиканского бюджета.

Надо отметить, что в целом сохраняется в значительной степени система совместного финансирования, хотя авторы Программы правильно отмечают, что “необходимо стремиться к закреплению всех трех видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы (исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения), что предотвращает возникновение “нефинансируемых мандатов”. С этим трудно не согласиться, но анализ предложенной авторами Программы “схемы” не свидетельствует об этом. Кроме того, предложенные авторами Программы критерии разграничения расходных полномочий и схема не совсем согласуются между собой. Но самое главное, любая схема распределения расходных полномочий, которыми наделяются соответствующие органы власти, должна быть подкреплена соответствующими доходными источниками. А они зависят от разграничения налоговых полномочий между различными уровнями власти и полномочий по формированию доходов бюджетов.

  • [1] Далее Договор.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >