Полная версия

Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Финансовая поддержка субъектов Российской Федерации

Федеральный бюджет является важным инструментом государственной региональной политики. Часть средств федерального бюджета, которая не связана с выполнением общенациональных функций, направляется в субъекты Российской Федерации в различных формах. Региональный аспект бюджетной политики государства наиболее сложный и дискуссионный. Это связано с тем, что не публикуются официальные данные о реальных финансовых потоках между федеральным Центром и регионами. При формировании федерального бюджета региональный разрез бюджетных расходов не является полным. Это не позволяет в должной мере оценить региональную бюджетную политику федерального правительства и масштабы перераспределения средств федерального бюджета. Кроме того, бюджетные отношения не являются “прозрачными". Информация о бюджетно-налоговых потоках не публикуется и не является доступной. Требования и ответственность за достоверность финансовой отчетности низкие. Все вышеперечисленное относится к принципам бюджетной системы, которые перечислены в Бюджетном кодексе, но на практике не реализуются.

Принято считать, что межбюджетные отношения охватывают, в основном, отношения, связанные с оказанием финансовой помощи регионам. Однако масштабы перераспределения средств федерального бюджета в регионы значительно шире, но этот аспект бюджетных отношений почему-то остается в тени. По публикациям в экономической печати известно, что по ряду субъектов Российской Федерации в 1994-1998 годах объем средств федерального бюджета, “оседающих” в регионах, превышал сумму средств по трансфертам, дотациям, субвенциям и федеральным программам в 1,9-

7,1 раза [72, с.81]. Эти же авторы оценивают реальную "территориальную привязанность” средств федерального бюджета на 60%, из них 18% составляют трансферты, которые имеют региональную привязку. Но почему в момент формирования федерального бюджета территориальный разрез не принимается во внимание? Известно, что исполнение федерального бюджета осуществляется федеральным казначейством в территориальном разрезе, но по ведомственному принципу. Существующая информационная база Министерства финансов Российской Федерации позволяет вести учет расходов федерального бюджета в любом разрезе, был бы на то заказ. В первую очередь, казалось бы, в этом должен быть заинтересован федеральный центр. Для более точной картины использования средств федерального бюджета необходим территориальный подход как в ведомственном разрезе, так и в разрезе целевых программ, реализуемых в регионах. Сегодня точно оценить объемы финансирования федеральных целевых программ в территориальном разрезе в целом не представляется возможным. Эти данные позволили бы оценить реальную картину и в регионах. Сегодня трудно также оценить и вклад каждого региона в формирование доходов федерального бюджета, хотя Министерство по налогам и сборам располагает этими данными. Эти данные не публикуются в официальной статистике. При существующей системе распределения налоговых полномочий нужен механизм, стимулирующий рост поступлений от регионов в федеральный бюджет, а федеральный центр занят поиском оптимальной модели распределения финансовой помощи регионам. Такой подход - свидетельство отсутствия регионального аспекта бюджетной политики федерального правительства, в этом кроются и корни проблем межбюджетных отношений.

В финансовой литературе и практиками при характеристике бюджетных отношений употребляются понятия “финансовая поддержка”, а чаще "финансовая помощь”. Например, в 1994 году был создан Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). На наш взгляд, финансовая поддержка - понятие более широкое и емкое. Оно связано не только с оказанием финансовой помощи нижестоящим бюджетам, сюда относят все поступления из вышестоящего бюджета на территорию какого-либо региона. Финансовая помощь - это форма финансовой поддержки нижестоящих бюджетов. Однако что понимается под финансовой помощью? Есть определение финансовой помощи как объема средств, переданных из федерального бюджета в региональный бюджет (включает в себя трансферты, дотации, субвенции, взаимные расчеты, непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд) [6,с.Ю]. Такое широкое толкование финансовой помощи вряд ли проясняет сущность этой финансовой категории. При существующей системе распределения расходных и доходных полномочий в Российской Федерации всегда будет наблюдаться дисбаланс между доходами и расходами регионов, который, конечно, можно финансировать за счет финансовой по-

мощи. Однако такая ситуация обусловлена только системой распределения бюджетных полномочий, прежде всего с высокой степенью централизации доходов в федеральном бюджете. Нам представляется, что финансовая помощь - это форма финансовой поддержки, в первую очередь, нуждающихся регионов. Поэтому главный вопрос - кто нуждается? Федеральное правительство Российской Федерации заинтересовано в том, чтобы нуждались все. Это уже было во времена плановой экономики. Вряд ли такой подход является эффективным. Нам представляется, что финансовая помощь должна носить обусловленный характер. Должны быть жестко определены условия предоставления (или получения) финансовой помощи. Сегодня также существует многоканальная система предоставления финансовой помощи, которая не способствует эффективной системе оказания финансовой помощи. При такой системе трудно определить общие объемы оказания финансовой помощи регионам.

Финансовая помощь является важным инструментом макроэкономической бюджетной политики государства и реализации региональной бюджетной политики. В период плановой экономики основной формой финансовой помощи была дотация, хотя использовались и субвенции, субсидии. В 90-х годах российское правительство стало использовать и другие формы финансовой помощи. Начиная с 1994 года механизм оказания финансовой помощи изменился, основной формой стали трансферты. Но наряду странс-фертами использовались и дотации, субвенции, взаимные расчеты, бюджетные ссуды.

Определение финансовой помощи не дано и в Бюджетном кодексе, хотя формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации определены (ст. 133). Она может предоставляться в виде:

  • -дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
  • - субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
  • - бюджетных кредитов;
  • -бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Условия предоставления финансовой помощи могут быть разными. Это зависит от формы финансовой помощи. Финансовая помощь нуждающимся регионам, в основном, предоставляется безвозмездно и безвозвратно, хотя может быть оказана на условиях возвратности и платности любым регионам, например, в виде бюджетных ссуд, кредитов.

Понятие “финансовая помощь” связано с понятием “система выравнивания”. Различают вертикальное и горизонтальное выравнивание. Вертикальное выравнивание связано с несоответствием доходных и расходных

полномочий уровней власти, которое устраняется различными формами бюджетного регулирования. Горизонтальное выравнивание связано с различным уровнем экономического и финансового потенциала регионов и, как следствие, различной дифференциацией в уровне бюджетной обеспеченности регионов. На наш взгляд, понятие “финансовая помощь” связано только с горизонтальным выравниванием, Оно должно быть отделено от других форм перераспределения доходов между уровнями бюджетов, обусловленных распределением бюджетных полномочий по уровням власти. Финансовая помощь, на наш взгляд, - форма финансовой поддержки региона для обеспечения минимального (или среднего) уровня бюджетной обеспеченности в соответствии с социальными стандартами, принятыми в стране. Но каковы эти минимальные или средние нормы бюджетной обеспеченности? Проблема в том, что пока таких единых стандартов нет, поэтому распределение бюджетных средств в виде финансовой помощи носит в некоторой степени субъективный характер.

Мировая практика накопила значительный опыт в выравнивании уровней бюджетной обеспеченности регионов. Используются разные модели горизонтального и вертикального выравнивания. Особый интерес для Российской Федерации представляет механизм выравнивания в Германии, где существует двухуровневая система “финансового выравнивания” [40, с.43-65]. Во всех странах в той или иной степени возникает вертикальный и горизонтальный дисбаланс бюджетной системы. Российская Федерация не исключение. Однако ни в Бюджетном кодексе, ни в последующих нормативных актах, принятых федеральным правительством, о вертикальном и горизонтальном дисбалансе не упоминается. Механизм бюджетного выравнивания в Российской Федерации пока до конца не отработан. Как справедливо отмечает Р.Г. Сомоев, эффективность механизма бюджетного выравнивания зависит от трех факторов [111, с. 104]:

  • 1) цели выравнивания;
  • 2) масштабов горизонтального выравнивания;
  • 3) последствий выравнивания.

Цель выравнивания зависит от вида выравнивания. Вертикальное выравнивание не связано с финансовой помощью, его цель - балансирование расходных полномочий и доходных возможностей регионов средствами бюджетного регулирования. Горизонтальное выравнивание имеет другие цели. Оно связано с распределением финансовой помощи нуждающимся регионам для обеспечения выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности регионов.

В Бюджетном кодексе цель предоставления финансовой помощи четко не обозначена. Но можно предположить, что финансовая помощь может быть направлена на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 135), финансирование отдельных целевых расходов (ст.136)

и финансирование кассовых разрывов (ст. 137). Безусловно, основная цель оказания финансовой помощи - выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов. Что касается финансирования отдельных целевых программ, вряд ли этот вид относится к финансовой помощи. Конечно, финансовая помощь может носить и текущий, и инвестиционный характер. Но, к сожалению, инвестиционные программы, реализуемые в Российской Федерации, не связаны с системой выравнивания. Мы считаем, что за счет текущих расходов не возможно устранить существующую в России дифференциацию в уровне бюджетной обеспеченности в регионах. Эту дифференциацию можно устранить за счет инвестиционных расходов, связанных с горизонтальным выравниванием. По нашему мнению, финансовая помощь не должна носить всеобщий характер. Ее круг должен быть ограничен только нуждающимися регионами. Но для того, чтобы определить нуждающихся, необходимы объективные данные о финансовых возможностях регионов, с одной стороны, и их обеспеченности бюджетными услугами, с другой.

Последствия выравнивания связаны с оценкой выравнивающего эффекта финансовой помощи. Однако данная проблема, в свою очередь, зависит от оценки объективных потребностей регионов в расходах. В экономической литературе есть предложения оценивать степень выравнивания обеспеченности регионов по изменению показателей бюджетного дефицита, рассчитываемого как разница между доходами и расходами в процентах к расходам, или бюджетных доходов в расчете на душу населения с учетом прожиточного минимума [118, с.67-68]. Как отмечают авторы, каждый из этих показателей имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли бюджетный дефицит может быть объективным показателем для оценки выравнивающего эффекта финансовой помощи. Как правильно отмечают авторы, здесь содержится субъективный фактор. Показатель душевых доходов с учетом прожиточного минимума, как считают авторы, является более объективным, хотя различия в прожиточном минимуме далеко не полностью отражают объективные межрегиональные диспропорции в душевых бюджетных расходах [118, с.68]. Эту проблему, на наш взгляд, могут решить единые социальные стандарты бюджетных услуг.

Финансовая помощь предоставлялась в течение 90-х годов субъектам Российской Федерации через различные фонды. Первоначально в 1994 году был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на формализованной основе. Этот фонд был создан для "выравнивания возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации финансировать закрепленные за ними социально значимые расходы, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местом уровне”. Однако как показал опыт, сложно найти оптимальную систему распределения финансовой помощи, и данная система была в 1998 году реформирована. С принятием в 1998 году "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах” была создана новая система межбюджетных отношений. В Концепции было записано,, что “для осуществления процессов бюджетного регулирования образуются следующие фонды:

  • - Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФРПР);
  • -Фонд регионального развития (ФРР);
  • - Фонд развития региональных финансов (ФРРФ)"

Следует отметить, что в Концепции не сказано, что эти фонды связаны с финансовой помощью. Авторы Концепции связали фонды с процессами бюджетного регулирования, что, на наш взгляд, вполне справедливо. В Концепции были указаны и назначения каждого из фондов. Так, Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации создается “для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации для реализации текущих расходных полномочий бюджетов субъектов Российской Федерации" [29]. Хотя, как нам представляется, у бюджетов нет расходных полномочий, но цель создания фонда ясна и не вызывает возражений. Этот Фонд является основным в системе федеральной финансовой помощи. Мы считаем, что финансовая помощь действительно должна быть направлена на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов. Конечно, методика распределения средств ФФПР с 1998 года изменялась, попытки найти оптимальную формулу распределения средств фонда не останавливаются.

Фонд регионального развития был создан “для финансирования капитальных вложений в субъектах Российской Федерации. Он представляет собой методологически объединенную совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных ранее разрозненных капиталовложений” [29].

Фонд развития региональных финансов был создан “для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации посредством содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса" [29].

Начиная с 2001 года состав фондов, включенных в раздел “Финансовая помощь”, пополнился Фондом компенсаций. За счет средств этого Фонда “должно осуществляться финансирование (в форме целевых субвенций региональным бюджетам) сохраняющихся прямых "федеральных мандатов", прежде всего, социальных пособий и льгот” [131, с. 12]. В функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, уточненной

Приказом Министерства финансов Российской Федерации №53н от 18 июля 2001 года, записано, что Фонд компенсаций создан “для четкого определения сферы финансовой ответственности субъектов Российской Федерации за реализацию федеральных законов социального характера” [31]. Конечно, такая редакция назначения Фонда не совсем понятна, но проследить направления использования данного Фонда можно. Так, в соответствии с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2001 год” эти средства направляются:

  • - на субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";
  • -субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Федерального закона “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Причем, 31,7% средств распределяется по первому направлению, 68,3% - по второму.

Этим же Приказом уточнены и назначения созданных ранее фондов. Так, записано, что средства федерального бюджета, выделяемые из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предоставляются органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, а также субсидий для обеспечения государственной финансовой поддержки закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации, в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, с ограничением срока завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Из этого фонда также предоставляются средства в виде субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. Фонд развития региональных финансов создается для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ. Фонд регионального развития - методологически объединенная совокупность соответствующих частей федеральных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных, ныне разрозненных, капиталовложений, а также дополнительная финансовая помощь высокодотационным субъектам Российской Федерации [31].

Однако финансовая помощь не ограничивается только средствами названных выше фондов. Так, в ведомственной классификации расходов федерального бюджета, применяемой в 2001 году по Министерству финан-

сов Российской Федерации, имеется раздел 21 “Финансовая помощь бюджетам других уровней”. В нем учитываются следующие целевые статьи расходов (цср):

  • -федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (цср 480);
  • - средства, передаваемые бюджетам других уровней для осуществления государственных программ (цср 482);
  • - средства, передаваемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами других уровней власти (цср 483);
  • -дотации и субвенции (цср485);
  • - расходы на реализацию федеральных полномочий по льготам, установленным Федеральным законом “О ветеранах"(цср 486);
  • - фонд регионального развития (цср 487);
  • - фонд развития региональных финансов (цср 488);
  • - фонд компенсаций (цср 489).

Таким образом, имеется некоторое несовпадение в определении форм финансовой помощи и внутри самой бюджетной классификации. В ведомственной классификации финансовая помощь трактуется шире и включает не только средства, перечисляемые через названные фонды, но и средства, передаваемые бюджетам других уровней для осуществления государственных программ, средства, передаваемые по взаимным расчетам, дотации и субвенции, расходы на реализацию федеральных полномочий по льготам, установленным Федеральным законом “О ветеранах”.

Ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год утверждается общий объем ассигнований по разделу “Финансовая помощь бюджетам других уровней" (табл. 3.9).

Таблица 3.9

Доля финансовой помощи в расходах федерального бюджета*

%

Расходы

2000 год

2001 год

Расходы федерального бюджета, всего

100

100

В том числе:

финансовая помошь бюджетам других уровней

8.09

15.64

Доля финансовой помощи, предоставляемой бюджетам других уровней в федеральном бюджете на 2000 год, была 8,1% от общих расходов федерального бюджета, в 2001 году -15,6%. Финансовая помощь бюджетам других уровней, как отмечалось, направляется в регионы через фонды. Структура распределения средств федерального бюджета по разделу “Финансовая помощь” за 2000 и 2001 годы приведена в табл. 3.10.

‘Рассчитано поданным источников [17,18].

Таблица 3.10

Финансовая помощь бюджетам других уровней 0/

Фоомы (Ьинансовой помоши

2000 год

2001 гол

Финансовая помощь бюджетам других уровней

І00

100

В том числе:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации

82,9

53,7

Фонд компенсаций

17,9

Фонд развития региональных финансов

2,7

0,3

Фонд регионального развития

3,7

1,8

Дотации, субвенции

10,6

13,2

Государственная поддержка дорожного хозяйства

10,9

Расходы на реализацию федеральных полномочий по

льготам, установленным Федеральным законом «О вете-

ранах»

2,1

Поочие мероприятия в области регионального развития

0.1

0.1

Основная доля финансовой помощи, как видно из данных табл.3.10, приходится на Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который в 2000 году должен был составить 82,9% от средств, предоставляемых на финансовую помощь бюджетам других уровней, на 2001 год-53,7%. Понижение доли средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации связано с появлением Фонда компенсаций и включением в состав финансовой помощи расходов на государственную поддержку дорожного хозяйства. В то же время в 2001 году значительно сократились доли Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов.

О направлениях расходования средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации свидетельствуют данные табл. 3.11.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации*

Таблица 3.11

Направления расходования

2000 год

2001 год

1

2

3

Средства ФФПР, всего

100

100

Из них:

дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

88,4

91,9

субсидии на государственную финансовую поддержку для обеспечения выплат государственных пособий гражданам, имеющим детей

4,7

* Рассчитано по данным источников [17,18]

1

2

3

субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства

5,2

6,6

субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию тероитооиям Дальнего Востока и Аохангельской области

1.7

1.5

Основная часть средств этого фонда направляется на дотации, связанные с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: в 2000 году-88,4%, в 2001 году-91,9%.

Средства Фонда регионального развития направляются на финансирование федеральных программ развития регионов и дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам Российской Федерации. Фонд регионального развития составляет 1,8% от расходов федерального бюджета.

Средства Фонда развития региональных финансов направляются на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Федерации, содействие реформированию бюджетной системы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ. Доля этого фонда в составе финансовой помощи 0,3%.

Процесс создания федеральных фондов, направляемых на оказание финансовой помощи, непрерывно совершенствуется. Из-за значительной дифференциации в экономическом и финансовом потенциале регионов возникают проблемы, связанные с определением методики оказания финансовой помощи регионам. Регионы стараются занизить свои бюджетные возможности по финансированию, федеральный центр не может создать “справедливую” модель оказания финансовой помощи регионам. Федеральное правительство пытается найти оптимальную формулу распределения средств федерального бюджета, направляемых в регионы в виде финансовой помощи. Но до настоящего времени не создан четкий механизм оказания финансовой помощи регионам.

Новый этап в развитии системы финансовой помощи в Российской Федерации начинается с “Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года”, принятой в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584. В Программе сформулирована цель финансовой помощи. Она “... должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к ос-

новным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов” [36]. Но опять же в Программе не указаны масштабы выравнивания. При существующей форме распределения доходных полномочий, обеспечивающей высокий уровень централизации налоговых доходов (в Программе отмечено, что более 80% налоговых доходов региональных и местных налогов формируются за счет отчислений от федеральных налогов), финансовая помощь принимает всеобщий и всеохватывающий характер. Такая централизация налоговых доходов только усиливает вертикальный дисбаланс. Авторы Программы и не стремятся к уменьшению вертикального дисбаланса. Но такая постановка вопроса порождает иждивенческие настроения в регионах и не создает стимулы к развитию системы государственных финансов. Вряд ли можно ожидать эффективности от этой системы. Мы полагаем, что на финансовую помощь должны рассчитывать не все регионы, а только нуждающиеся. Тогда возникают проблемы оценки бюджетной обеспеченности регионов [133, с. 5-7].

В Программе сформулированы основные требования к системе финансовой помощи. Почему не принципы, а требования? К кому относятся требования? К Министерству финансов Российской Федерации? На наш взгляд, логичнее было бы сформулировать основные принципы оказания финансовой помощи и условия их предоставления.

Основные требования к финансовой помощи следующие [36]:

  • 1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и “стимулирующую";
  • 2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
  • 3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;
  • 4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуги методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;
  • 5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
  • 6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;
  • 7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;
  • 8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Перечень требований (возможно, к финансовой помощи?) заслуживает внимания. Из названных требований следует особо выделить первое. Действительно, есть необходимость разделения финансовой помощи на текущую и инвестиционную, о чем говорилось выше. Следует также обратить внимание на восьмое требование. Указывается на необходимость установления общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Мы же полагаем, что вопрос необходимо ставить шире, то есть необходимо прежде всего сформулировать общие принципы оказания финансовой помощи как для субъектов Российской Федерации, так и для муниципальных образований. А затем можно формулировать принципы и критерии оказания финансовой помощи по различным фондам. Как, например, это сделано по Фонду регионального развития [36].

Как нам представляется, общими принципами оказания финансовой помощи могут быть:

  • -единые критерии выделения финансовой помощи;
  • - обусловленность финансовой помощи;
  • - целевая направленность средств финансовой помощи;
  • - прозрачность выделения финансовой помощи;
  • -стабильность финансовой помощи;
  • -доступность расчета финансовой помощи;
  • -объективность.

В соответствии с Программой финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться из пяти фондов. Помимо уже существующих создается Фонд софинансирования социальных расходов. Как записано, “он должен быть создан для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий” [36]. На наш взгляд, вряд ли эти расходы нужно относить в раздел финансовой помощи.

Фонд развития региональных финансов переименован в Фонд реформирования региональных финансов. В этой программе также уточнены направления расходования средств названных фондов. Как отмечается в Программе, ФФПР сохранит свое значение в качестве основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. Записано, что созданный Фонд компенсаций должен использоваться для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций фонда будет проводиться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития.

Средства Фонда реформирования региональных финансов будут предоставляться отобранным на конкурсной основе субъектам Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

В Программе также даны основные направления реорганизации других форм финансовой поддержки региональных бюджетов. Заслуживает внимания предлагаемая в Программе схема форм финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации (приложение^, хотя, на наш взгляд, она не является полной и еще нуждается в уточнении. В частности, формула не может быть принципом распределения. Формула больше относится к механизму. Нуждаются в уточнении и условия предоставления

средств некоторых фондов. В частности, Фонда компенсаций. Вряд ли условием предоставления является целевое использование средств.

Финансовая помощь, как отмечалось выше, - одна из форм финансовых взаимоотношений федерального правительства с регионами. Однако существуют и другие формы таких взаимоотношений. Такие взаимоотношения имеют место во всех странах, но они различны. Так, в США такое взаимодействие между федеральным правительством и нижестоящими уровнями власти осуществляется по следующим направлениям [112, с.593-594]:

  • 1) регулирование;
  • 2) стимулирование: категориальные и долевые гранты;
  • 3) управление федеральными фондами;
  • 4) распределение общих доходов: блочные гранты;
  • 5) налоговые расходы.

В Германии более сложная система взаимоотношений федерального правительства с землями и коммунами. Эти отношения регулируются Финансовой конституцией Германии. Финансовая конституция определяет систему [40, с.26]:

  • - распределения расходных полномочий между тремя уровнями власти;
  • - распределения доходных полномочий в области налогового законодательства;
  • -распределения налоговых поступлений.

Федеральное правительство Германии финансирует большую часть государственных расходов. Из-за процессов объединения Германии значительно возросла доля федерального бюджета в финансировании бюджетных расходов. К концу 90-х годов соотношение финансовых расходов 3:1 в пользу федерации. Однако такое соотношение, как считают сами немцы, является неэффективным [40, с.29].

В Российской Федерации средства федерального бюджета поступают в субъекты Российской Федерации по различным каналам. Как отмечалось выше, при принятии федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год территориальной привязки по многим программам и видам финансирования нет. Это затрудняет понимание общей картины межбюджетных отношений.

Первая попытка осветить достаточно подробно данную проблему была сделана Московским Центром института “Восток-Запад” в книге “Федеральный бюджет и регионы”. Авторы попытались представить баланс финансовых потоков между Центром и регионами [118, с.13], хотя, на наш взгляд, речь идет о балансе бюджетных потоков (если, конечно, внебюджетные фонды включать в бюджетную систему государства). Необходимость полного учета движения всех бюджетных потоков между Центром и регионами очевидна. Этот баланс должен показывать перераспределительные отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства.

Как справедливо отмечается в литературе, “при анализе территориальных расходов федерального бюджета большое значение имеют не только объемы финансовых потоков, но и формы (способы) финансирования” [118, с.72].

Основную долю в территориальных расходах федерального бюджета занимают прямые расходы. К ним относят средства, поступающие на лицевые счета бюджетополучателей. Они по расчетам специалистов составляют около 4/5 всех территориальных расходов федерального бюджета [118, с.71]. Прямые расходы - это собственно ведомственные расходы и расходы на целевые программы.

В 90-е годы прямые расходы федерального бюджета в субъектах Федерации осуществлялись в трех основных формах:

  • -денежной за счет доходов федерального бюджета (с использованием денежных реестров);
  • -денежной за счет доходов федерального бюджета, поступающих на территории региона (безденежные реестры);
  • - безденежной (с использованием разнообразных форм встречного зачета требований между федеральным бюджетом и бюджетополучателями на территории данного региона).

Значительная часть финансирования из федерального бюджета осуществлялась в безденежной форме или в денежной, за счет доходов федерального бюджета, поступающих на территории региона. Хотя по данным 1998 года доля финансирования прямых расходов за счет доходов федерального бюджета (по безденежным реестрам) составила 13,7 % всех прямых расходов федерального бюджета, доля финансирования в форме безденежных расчетов - 9,4% [118, с.77-78]. Думается, в предыдущие годы доля этих расходов была и выше. Там же отмечается, что имеются резкие межрегиональные различия в формах финансирования прямых расходов федерального бюджета. Утверждается, что финансово-сильные регионы заинтересованы в увеличении доли безденежных реестров. Это дает им возможность влиять на федеральные расходы на территории (очередность финансирования бюджетополучателей и пр.) и оставлять больше средств на региональные нужды [118, с.77]. Тогда не совсем понятно, почему такой субъект Федерации, как Москва, попал в группу с минимальной долей финансирования за счет доходов федерального бюджета. Не совсем понятно, что понимается под финансово-сильными регионами.

Представляет интерес анализ распределения прямых расходов федерального бюджета между регионами. Этот анализ показал неравномерность распределения их по регионам [118, с.79]. Наибольшую долю в прямых расходах федерального бюджета по данным 1998 года получает Центральный экономический регион - 56,7 % при доле в ВРП 20,5% и численности населения 20,3%, в том числе доля Москвы и Московской области составляет в прямых расходах 50,8% при доле в ВРП 13,9% и численности населения 10,4%. Проведенный авторами анализ структуры прямых расходов федераль-

ного бюджета менщу регионами показал наличие резких территориальных диспропорций и отсутствие четкой региональной политики федерального Центра. Проведенные авторами расчеты показывают правомерность утверхедения, что большая часть финансовых ресурсов страны концентрируется в Москве. Вряд ли это “вызвано техническими причинами", думается, это результат экономической и социальной политики государства. В Москве сосредоточены все министерства и ведомства, кроме того, Москва имеет такую социальную инфраструктуру, которую не имеет ни один регион. Практически по всем разделам бюджетной классификации федеральные расходы смещены в пользу Москвы. Расчет, например, удельных прямых расходов федерального бюджета на социальные цели показал, что они составили в 1998 году 277,5 рубля, в Москве они составили 1537 рублей.

Большая часть средств федерального бюджета передается в субъекты Федерации в виде финансирования подведомственным федеральным отраслевым министерствам и ведомствам учреждений и организаций. В каждом субъекте Российской Федерации имеются территориальные органы федеральных министерств и ведомств. Кроме того, в регионах находятся подведомственные федеральным министерствам и ведомствам учреждения, которые финансируются из федерального бюджета. Финансирование отраслевых министерств и ведомств осуществляется в виде текущих и капитальных расходов. Текущие расходы связаны с содержанием территориальных органов федеральных министерств и ведомств и подведомственных им учреждений, финансированием определенных мероприятий или расходов. Большая часть текущих расходов связана с текущим содержанием объектов федеральной собственности, которые находятся в регионах.

В регионах имеются образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры, находящиеся в федеральном подчинении. Так, например, в Республике Татарстан в федеральном подчинении находятся более 100 организаций.

Структура расходов федерального бюджета по главам бюджетной классификации в 1999 и 2000 годах на территории Республики Татарстан представлена в табл. 3.12.

Структура расходов федерального бюджета на территории

Республики Татарстан

Таблица 3.12

Направление расходов

Годы

1999

2000

1

2

3

Расходы федерального бюджета, всего

100

100

В том числе:

Министерство образования

27

29.2

Министерство здравоохранения

6.4

6.1

Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ

11.2

10.8

Окончание табл. 3.12

1

2

3

Министерство культуры РФ

1.7

1,5

Министерство финансов РФ

13.9

10,5

Министерство РФ по налогам и сборам

15,1

17,0

Судебный департамент при Верховном суде РФ

6.9

7,4

Министерство труда и социального развития РФ

1,5

2,4

Ноочие министерства и ведомства

16.3

15.1

В табл. 3.12 представлена структура общего финансирования из федерального бюджета Российской Федерации. Из общей суммы средств, поступающих в Республику Татарстан из федерального бюджета, наибольший удельный вес приходится на финансирование учреждений образования. В республике много вузов федерального подчинения. Значительный удельный вес приходится на расходы Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам, Министерства сельского хозяйства. Расходы Министерства финансов Российской Федерации, например, связаны с содержанием территориальных органов (составляют менее 1 %), финансированием государственных программ по ликвидации последствий аварий и других катастроф, выплатой социальной помощи, погашением внутреннего государственного долга, оказанием финансовой помощи, бюджетными ссудами и прочими расходами. В расходах Министерства сельского хозяйства Российской Федерации отражается сельскохозяйственное производство (дотации, субсидии, государственная поддержка программ и мероприятий по развитию животноводства, растениеводства), мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования, расходы на содержание ведомственных образовательных учреждений и другие. В расходах Министерства труда и социального развития проходят расходы на государственные инвестиции, финансирование учреждений социального обеспечения, социальная помощь и другие. И, как видно из приведенных данных, доля этих расходов незначительна. Капитальные расходы связаны с инвестиционной деятельностью и также имеют территориальную привязку, последние годы они стали разрабатываться как адресные инвестиционные программы. Они также включены в состав расходов министерств и ведомств. Однако при формировании федерального бюджета в последние годы эти расходы имеют территориальную привязку.

В федеральном законе о федеральном бюджете на 2000 и 2001 годы дан региональный разрез средств, поступающих в регионы, в “Федеральной адресной инвестиционной программе”, которая осуществляется по разделу “Промышленность, энергетика и строительство”, а также за счет дополнительных доходов. Например, участие Республики Татарстан в адресных инвестиционных программах федерального бюджета 2000 и 2001 годов представлено в табл. 3.13.

Таблица 3.13

Участие Республики Татарстан в федеральных инвестиционных программах

2000

год_.

2001

год

Раздел

Коли

чество

Сумма, млн. руб

Кроме того, за счет дополнительных дохо-

______ДО в

Коли

чество

Сумма, млн. руб.

Кроме того, за счет дополнительных доходов

Всего

В том числе:

9

43,5

5,8

18

194,9

94,4

образование

4

5,6

1,3

4

7,2

10,5

здравоохранение

жилищно-

коммунальное

6

10,0

16,5

строительство

2

3

2,5

3

24,6

6,0

метростроение

производствен-

1

29,9

1

143,6

57,4

ные комплексы

2

5,0.

2.0

4

9.5

4.0

Из общей суммы финансирования федеральных инвестиционных программ по Республике Татарстан наибольший удельный вес приходится на финансирование метростроения в Казани (70% средств). Однако Республика Татарстан представлена в адресных инвестиционных программах весьма слабо. Доля Республики Татарстан по этим программам составляет в 2000 году 0,35%, в 2001 году - 0,31 % всех расходов по Федеральной адресной инвестиционной программе. Кроме того, можно отметить, что эти программы, как мы отмечали и ранее, не связаны с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности регионов.

Начиная с середины 1970-х годов, большинство западных стран стали проводить политику финансирования целевых программ. При финансировании этих программ были выработаны следующие критерии:

  • - независимость финансирования расходов по целевым программам от административного механизма их расходования;
  • - четкая постановка целей реализации программы с возможностью измерения результата;
  • -оценка результата с точки зрения поставленных целей.

Целевые бюджетные программы охватывали широкий круг населения, а механизм доведения средств до получателей был различным. Но главное, конечно, в этих программах-четкое формулирование цели и возможность оценки результатов реализации этих программ.

Бюджетная политика должна быть ориентирована на цели, которых необходимо достигнуть с помощью соответствующего бюджетного механизма. А система организации исполнения бюджета и бюджетного контроля должна обеспечить возможность оценки результатов реализации этих программ.

В 90-е годы Российская Федерация также стала переходить на финансирование Федеральных целевых программ. Таких программ было принято достаточно много, но в условиях недостаточности финансирования многие федеральные программы не выполнялись. В этой связи появилась необходимость сокращения федеральных целевых программ. В 2000 году в федеральном бюджете было заложено финансирование 163 программ, в 2001 году-134 целевых федеральных программ. Все эти программы так или иначе связаны с финансированием субъектов Российской Федерации. Учитывая большое количество целевых федеральных программ, сложно говорить об их эффективности. Большая часть этих программ при принятии федерального закона о федеральном бюджете не имеет территориальной привязки, но фактически они направляются в регионы. Такое большое количество программ не позволяет выделить приоритеты федерального правительства и, соответственно, формулировать четко цели. Не сформулированы критерии выделения средств в регионы, нет “прозрачности” в выделении финансирования, в результате нет возможности оценить результаты. А как следствие, средства федерального бюджета используются недостаточно эффективно. Однако по прогнозам на 2002 год число федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета, сократится до 48. Безусловно, это положительный момент, позволяющий более жестко формулировать цели и приоритеты бюджетной политики государства.

Целевые бюджетные программы, как правило, носят адресный характер сточки зрения их получателей. Получателями являются не только регионы, но и отдельные слои населения. Особенно это касается социальной политики. Например, в 2001 году в федеральном бюджете по разделу “Социальная политика” предусмотрены такие федеральные целевые программы:

  • - “Старшее поколение”;
  • - “Дети-инвалиды”;
  • -“Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";
  • -“Дети Севера”;
  • - “Развитие социального обслуживания семьи и детей”;
  • - “Улучшение условий и охраны труда” и др.

Как видно даже из приведенного перечня, часть целевых программ действительно имеет адресный характер. Но трудно, например, определить адресность последних двух программ.

Финансирование целевых бюджетных программ осуществляется из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако в 90-е годы имелась серьезная проблема, связанная с финансированием этих программ прежде всего из федерального бюджета. Если это федеральные программы, соответственно, они и должны финансироваться за счет средств федерального бюджета. Регионы не должны быть ответственны за

финансирование этих программ. Но ситуация, к сожалению, была иной. Конечно, по Республике Татарстан весьма сложно делать общие выводы относительно фактического финансирования федеральных целевых бюджетных программ, прежде всего потому, что Республика Татарстан в 90-е годы была включена только в ограниченное количество федеральных целевых программ. Так, из заявленных в 1998 году 49 программ включены для финансирования 7 программ, в 1999 году из заявленных 36 включены 5, в 2000 году из заявленных 50 включены 5, в 2001 году из заявленных 38 программ включены для финансирования 10 программ (табл. 3.14).

Таблица 3.14

Финансирование федеральных целевых программ

в Республике Татарстан

Федеральные целевые программы (ФЦП)

Годы

1998

1999

2000

2001

Количество утвержденных федеральных целе-

76

151

163

134

вых программ, ед.

Подано заявок от Республики Татарстан в ФЦП

49

36

50

38

Количество ФЦП, включенных для финансиро-

7

5

5

10

вания. ед.

Другая проблема - финансирование федеральных целевых программ. Ранее мы также отмечали, что федеральный центр в 90-е годы перекладывал свои “федеральные мандаты” на региональный уровень. Большая часть федеральных целевых программ, реализуемых в Республике Татарстан, финансировалась за счет средств бюджетов Республики Татарстан и внебюджетных фондов.

Источники финансирования федеральных целевых программ представлены в табл. 3.15.

Структура источников финансирования федеральных целевых программ

Таблица 3.15

Источники финансирования

Начиная с момента реализации программ, включая

1998 год

1999 год

2000 год

Всего профинансировано

100

100

100

Средства федерального бюджета

15,6

14.3

22,7

Средства бюджетов РТ

36,5

20.4

77.3

Соедства внебюджетных источников

47.9

65.3

Как свидетельствуют данные табл. 3.15, доля средств федерального бюджета в финансировании целевых программ незначительна. Основная тяжесть по финансированию этих программ лежит на регионах.

Проблемы финансирования, изложенные выше, касались конца 90-х годов. В настоящее время происходят значительные изменения и в государственной финансовой политике, и в бюджетной политике, в частности. Ведется работа по урегулированию финансовых и бюджетных отношений регионов с федеральным Центром. Эти отношения все более принимают правовой характер, хотя в целом наметилась тенденция централизации финансовых ресурсов. Важный вклад в развитие этих отношений внесла Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, принятая Постановлением Правительства Российской Федерации 15 августа 2001 года. В целом ее можно рассматривать как концептуальные основы развития бюджетного федерализма в стране. Конечно, существующие бюджетные проблемы пока далеки от практического их решения, но в целом, думается, эти проблемы будут решены. Поставленные в данной работе проблемы носят, прежде всего, теоретический характер. Хотелось бы, чтобы теоретические основы государственных финансов при принятии нормативных правовых документов не игнорировались, сохранялась преемственность финансовой науки.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>