Полная версия

Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ И ФИНАНСОВАЯ ПОДДЕРЖКА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бюджетная политика государства и роль федерального бюджета в бюджетной системе государства

Финансовая политика государства реализуется прежде всего через бюджет. Особая роль в реализации этой политики принадлежит федеральному бюджету как первому и наиболее значимому звену в бюджетной системе государства. Часто федеральный бюджет отождествляют с государственным бюджетом, что, безусловно, соответствует истине, так как основная роль федерального бюджета-защита интересов государства, национальная и экономическая безопасность, стабилизация экономики, социальная защита населения и т.д. В разные периоды времени государство выбирает определенные приоритеты и решает их через систему общегосударственных финансов. И здесь особую роль играет бюджетное устройство государства, отлаженное взаимодействие различных уровней бюджетной системы, наличие правовой базы и четкое разделение бюджетных полномочий в соответствии с утвержденными принципами. Федеральный бюджет как финансовая основа государства характеризует экономическую мощь государства. Поэтому недооценивать его роль опасно.

Известно, что экономические доктрины в течение XX века изменялись. Государство все более вмешивалось в экономическую жизнь общества. Это способствовало развитию финансовой науки и изменению роли финансов в экономических отношениях. Большой вклад в развитие финансовой науки был внесен такими западными экономистами, как Дж. Кейнс, А. Хансен, Р. Майс-грейв, П. Самуэльсон, М. Фридмен, А. Пигу, Дж. Хикс, А. Лернер и другими.

Государство может вмешиваться в экономическую жизнь общества экономическими или административными методами. В России, в СССР в период плановой экономики правительство осуществляло вмешательство в экономику административными методами. Роль финансов и финансовых методов управления недооценивалась. И как следствие, особенно в начале 90-х годов, в обществе не создалось должного понимания важности финансовых реформ. Но даже если и было понимание роли финансов, не оценивались финансовые последствия экономических реформ. В рыночных условиях роль государственных финансов имеет большое значение в экономической политике государства. Об этом свидетельствует опыт западных стран.

Основными инструментами государственного регулирования экономики являются государственные расходы, налоги, государственный долг, бюджетный дефицит и др. Развитие промышленности, финансовых рынков, усиление глобализации экономики способствовало развитию новых финансовых теорий и концепций, которые затронули и систему государственных финансов. Эволюция этих концепций изложена В.Н. Сумароковым [113, с.58-80].

В разные периоды времени правительства западных стран, используя в своей финансовой политике теории государственных финансов, добивались значительных успехов. Однако экономическая наука, как и другие науки, эволюционизирует. Все экономические теории динамично развиваются, связаны с определенным периодом времени. Фактор времени накладывает отпечаток на применение тех или иных финансовых концепций. Каждый период времени характеризуется своим особым неповторимым набором факторов, которые оказывают влияние на происходящие в экономике, финансовой сфере события. Эти факторы должны учитываться при моделировании экономических процессов, а также в финансовом планировании.

Главная задача любого правительства - четко сформулировать свои цели и выделить приоритеты, в том числе и в бюджетной сфере. Бюджетная политика всегда имеет временные ограничения. Каждый период времени ставит перед правительством любого государства свои бюджетные проблемы. Соответственно этим целям находятся и инструменты реализации проблем. Проблема российских реформ в том, что правительство пытается использовать западные модели регулирования экономики, которые были связаны с другим временем, с другим экономическим и правовым пространством. Кроме того, воздействие внешних условий и факторов было иным, экономическое пространство было иное, поэтому рассчитывать, что эти концепции будут работать и в России в данный момент времени, вряд ли правомерно. Надо учитывать, что бюджетная политика - это специфическая область экономической политики государства, которая требует комплексного подхода в обосновании тех или иных мер, связанных с реализацией бюджетной политики. Она зависит от различных факторов: политических, экономических, финансовых и др. Прежде всего бюджет является инструментом политического торга. Особенно ярко это проявляется в момент принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. На бюджетную политику государства влияют такие факторы, как состояние мировых финансовых рынков, состояние рыночной конъюнктуры, цикличность экономического развития, экономическое состояние государства и др. Ужесточение, например, налоговой политики государства будет всегда сопровождаться противодействием со стороны налогоплательщиков. Кроме того, эти меры могут привести к экономическому спаду, оттоку капитала за рубеж, усилению теневой экономики и т. д.

К сожалению, в Российской Федерации за последние 10 лет не было целенаправленной бюджетной политики, а решались отдельные политические, экономические и социальные задачи. Причем, государство не привыкло считать финансовые затраты по реализации тех или иных задач. Поэтому и цена этих решений часто была очень высока. Вопросы управления финансами, как на макро-, так и на микроуровне требуют иного подхода, нежели в условиях плановой экономики. В результате сегодня имеются проблемы, которые можно было минимизировать. Прежде всего, имеются проблемы организационного и правового характера, на которых мы останавливались выше. Эти проблемы возникли по причине скороспелых и непродуманных действий российского правительства в начале 90-х годов, обусловленных, возможно, непониманием важности роли бюджета и бюджетной системы в реализации социальных и экономических задач государства. Конечно, это не значит, что старая бюджетная система должна была сохраниться в неизменном виде. Речь идет о том, что Россия имела отлаженный механизм управления бюджетными потоками, который не следовало сразу разрушать. Разрушить отлаженную систему не сложно, но прежде чем разрушать старую систему, следовало просчитать последствия этих действий. Только затем, на основе системы правового обеспечения, можно было осуществлять постепенное создание новой бюджетной системы.

Следует отметить, что в 90-е годы Россия не имела четкой экономической и социальной политики. Соответственно, это отражалось и на бюджете. В условиях экономической нестабильности, при частой смене правительства, министров финансов финансовые органы Российской Федерации в 90-е годы решали, в основном, текущие проблемы. Ни одно федеральное правительство четко не определяло приоритеты, не формулировало цели бюджетной политики. И только к концу 90-х годов федеральное правительство стало определять некоторые контуры бюджетной политики государства. Причем в первую очередь была поставлена задача реформирования межбюджетных отношений. В 1998 году была принята “Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах”. Некоторые меры были предприняты после кризиса 1998 года, после принятия Федерального закона “О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики” [14].

Однако цельной концепции развития системы государственных финансов не было. Не имея общей стратегии развития государственных финансов, вряд ли можно реформировать отдельные сферы бюджетных отношений, решать отдельные вопросы бюджетной политики, такие, например, как межбюджетные отношения. Трудно найти и приемлемую формулу распределения финансовой помощи. Вопросы совершенствования межбюджетных отношений должны рассматриваться в общей стратегии бюджетной политики, включая все сферы бюджетных отношений. Но, начиная с 2000 года,

со стороны Правительства Российской Федерации наметились некоторые попытки по управлению бюджетной политикой государства. В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации “О бюджетной политике на 2001 год” впервые были четко обозначены некоторые приоритеты. В частности, были поставлены три важные задачи [33]:

  • 1) определение четких и конкретных полномочий центра и субъектов Российской Федерации;
  • 2) наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти;
  • 3) наведение порядка в межбюджетных отношениях.

Безусловно, все эти проблемы накапливались годами, и решать их

сейчас не просто.

Еще одним важным документом, принятым в 2001 году и не имевшим аналога, является Заявление правительства РФ и Центрального банка “Об экономической политике на 2001 год и некоторых аспектах стратегии на среднесрочную перспективу". В этом документе также были поставлены приоритетные задачи на 2001 год по реформированию налогово-бюджетной политики [34].

Однако известно, что бюджет является, прежде всего, инструментом политического торга. Это касается особенно федерального бюджета, хотя, наверное, относится и к региональным бюджетам. В настоящее время бюджет пока не стал серьезным инструментом экономической и социальной политики государства. Поэтому представляет интерес статья С. Глазьева “Инструментом какой социально-экономической политики быть бюджету 2001 года?” [52]. Автор вполне справедливо ставит вопросы относительно бюджетной политики, проводимой российским правительством.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию “О бюджетной политике на 2002 год” также поставлены первоочередные задачи бюджетной политики в области доходов, расходов, межбюджетных отношений, государственного долга и другие. Бюджетное послание Президента является обязательным условием, предваряющим разработку бюджета на очередной финансовый год. Думается, что эти документы играют определенную стабилизирующую роль в укреплении системы государственных финансов, которые в значительной степени были ослаблены, прежде всего отсутствием долгосрочных целей и задач. Проблема в том, что до настоящего времени не была разработана концепция развития государственных финансов на долгосрочную перспективу. Конечно, эта концепция должна иметь под собой долгосрочную экономическую и социальную программу, которой также не было. Не были выделены и приоритеты экономического и социального развития. Безусловно, это повлияло и на состояние государственных финансов.

Как правило, каищое правительство дает обещание решить те или иные задачи, ориентируясь на экономическую ситуацию в стране, на потребности и запросы населения. Во всех странах количество и сумма предлагаемых для реализации программ превосходит возможности по финансированию. Но существуют ограничения - возможности финансового обеспечения и бюджетный дефицит. Потребности не всегда возможно решить без соответствующего увеличения налоговой нагрузки. Но это далеко не популярная мера для любого правительства.

При разработке концепции развития системы государственных финансов прежде всего необходимо выяснить место и роль бюджета и системе государственного управления и регулирования экономики. Учитывая оссоен-ности экономики переходного периода, еще в 90-х годах Правительство Российской Федерации должно было ответить на три наиболее существенных вопроса. Во-первых, какова роль бюджета в управлении государственным сектором экономики? Каковы перспективы развития государственного сектора экономики? Во-вторых, какие социальные программы намерено реализовывать правительство? В-третьих, какова роль бюджета в перераспределении доходов? Какая часть ВВП будет перераспределяться через бюджет? Лишь затем можно определяться с налоговой политикой и разработкой Налогового кодекса Российской Федерации. Эти вопросы составляют основу государственной бюджетной политики государства. Они связаны с особенностями российской экономики, государственный сектор составлял основу экономики, поэтому решение этого вопроса для бюджетной политики весьма важно. Проблемь| финансирования государственного сектора экономики, особенно при отсутствии возможности кредитования, должно было решать федеральное правительство. Вряд ли можно было ожидать от приватизации государственных предприятий каких-либо доходов, тем более привлечения источников финансирования. Было очевидно, что рынок корпоративных ценных бумаг не может развиваться, поскольку он не может конкурировать с другими товарами финансового рынка. Денежно-кредитная и бюджетная политики государства явно не были согласованы. Второй вопрос наиболее сложный для России, поскольку в 90-х годах перед Правительством стояла очень серьезная задача по социальной защите населения. Поэтому перечень социальных программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета, был разнообразен, а финансовые возможности были минимальны. В результате эти социальные программы и не реализовывались. Конечно, необходимо было определить приоритеты, а они четко не были сформулированы. На наш взгляд, главная задача и экономической, и бюджетной политики связана со стабилизацией экономики, и только стабилизация экономики может дать возможность для экономического роста, а также обеспечить и социальную защиту населения. Если нет экономической стабилизации, проблема социальной защиты будет только нарастать как снежный ком,

ее никогда не решить. Третий вопрос связан с тем, что в условиях плановой экономики перераспределительные процессы охватывали всю экономику страны. И роль государственного бюджета была велика. Прежде всего, необходимо было определиться, сохранятся или нет эти пропорции, какова будет политика государства в отношении перераспределения доходов. Безусловно, этот вопрос связан с системой налогообложения. Необходимость перераспределительных процессов обусловлена тем, что экономика не может быть эффективной без государственного вмешательства, которое осуществляется через бюджетную систему. И западные страны внесли немалый вклад в развитие теории и практики государственных финансов.

В основе западной теории государственных финансов лежит теория экономики благосостояния, основанная на конфликте принципов эффективности и справедливости. Основные экономические мотивы поведения государства обосновываются тем, что конкурентные рынки не могут обеспечить справедливого, с точки зрения общества, перераспределения ресурсов. Экономика эффективна по Парето, то есть никто не может улучшить свое благосостояние, не ухудшая чье-то. [139, с.68-69]. Кроме того, конкурентные рынки приводят к неравномерности распределения доходов, и государство обеспечивает перераспределение доходов. Эти основные концептуальные положения справедливы для стран с рыночной экономикой. Кроме того, перераспределительные процессы зависят и оттого, какие функции берет на себя государство. Конечно, любое государство несет определенные обязанности по обеспечению государственности, деятельности законодательных и исполнительных органов власти, а также минимальных общественных благ. Эти функции были описаны еще классиками экономической науки [88, с.8-10]. Однако перечень благ и услуг, которые оказывает через бюджетную систему каждое государство, различен. И здесь есть немалый опыт зарубежных стран. Прежде всего, западные страны внесли немалый вклад в развитие теории и практики государственных финансов.

При оценке перераспределительных процессов обычно рассчитывают, какая часть валового внутреннего продукта (ВВП) перераспределяется через бюджетную систему. При этом пользуются показателем доли расходов бюджета в ВВП.

Данные отчета о мировом развитии за 2000 год (приложение 1), опубликованные Международным банком реконструкции и развития, показывают долю бюджетов центрального правительства в ВВП [141, с.300-301]. Наибольший удельный вес текущих расходов в ВВП имеют Никарагуа, Нидерланды, Израиль, Франция, Бельгия, Кувейт, Швеция. Принимаются во внимание при оценке не только текущие, но и капитальные расходы. Здесь лидирующее положение имеют Нидерланды и Швеция. Все эти страны, если не принимать во внимание Никарагуа, имеют высокий уровень жизни населения, и государство обеспечивает социальные гарантии населению этих стран прежде всего за счет бюджетов центрального правительства. Анализируя долю текущих налоговых доходов в ВВП, можно отметить, что наибольший удельный вес имеют такие страны, как Бельгия, Хорватия, Нидерланды, Франция. Эти данные показывают источники формирования ВВП. Данные по Российской Федерации отсутствуют, хотя в ранних публикациях [82, с.278-279; 83, с.276-277] они есть, но не соответствуют официальным данным российской статистики.

Ежегодно при принятии федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год показатель ВВП является базовым и утверждается наряду с другими бюджетными показателями. В1999 году его доля по Закону прогнозировалась на уровне 14,4%, в 2000 году - 16,0%, в 2001 году -15,4%. О фактической доле государственных расходов в ВВП с включением расходов местных бюджетов и целевых бюджетных фондов свидетельствуют данные табл, 3.1.

Таблица 3.1

Доля государственных расходов в ВВП в Российской Федерации[1]

% к ВВП

Расходы

1997 год

1998 гол .

1999год

Расходы консолидированного бюджета

42,8

37,6

36,4

Расходы (Ьедеоального бюджета

17.7

14.4

15.1

Эти данные показывают, какая часть ВВП перераспределяется через бюджетную систему Российской Федерации. За последние три года заметна тенденция понижения доли расходов как консолидированного, так и федерального бюджета в ВВП, хотя должна быть обратная картина. Но это связано с тем, что анализировать какие-либо процессы в динамике за этот и более ранний период сложно, так как постоянно менялась структура расходов бюджетов. Поэтому сопоставимость данных и анализ затруднены. Кроме того, достоверность данных вызывает также сомнения. В соответствии с законом А. Вагнера должен быть и абсолютный, и относительный рост государственных расходов. Относительный рост связывают с опережающим ростом государственных расходов по сравнению с ВВП (ВНП). Такая картина наблюдается во многих странах. В США расходы бюджетов всех уровней с 1946 по 1994 год возросли в 47,8 раза, в то время как ВВП увеличился в этот же период в 29,8 раза [113, с.85-86].

Государственное вмешательство в экономику связано также с тем, что экономика не может быть эффективной и одновременно обеспечивать справедливость в распределении ресурсов. Государство, перераспределяя ресурсы, должно создавать, тем не менее, стимулы для экономического ро-

ста. Экономический рост связан с ростом ВВП и позволяет предоставлять все большее количество государственных услуг.

Особенно наблюдается рост государственных расходов в периоды экономического кризиса. Как отмечает В.Н. Сумароков, “...для каждого критического периода жизни страны - войны, депрессии, экономического кризиса - характерно расширение деятельности государства. Однако критические периоды проходят, а расходы к прежнему уровню не возвращаются” [113,с. 85]. Абсолютный рост государственных расходов в 90-х годах в Российской Федерации, также как и рост ВВП, имеется, однако этот рост не опережает рост ВВП (табл. 3.2).

Таблица 3.2

Динамика расходов бюджетов и ВВП [101, с.245, 491-493]

Трлн. руб.

Годы

ВВП в текущих иенах

Расходы консолидированного бюджета

Расходы федерального бюджета

1992

19,0

6,0

4,0

1993

171,5

57,7

27,3

1994

610,7

230,4

105,2

1995

1540,5

486,1

240,4

1996

2145,7

652,7

356,2

1997

2521,9

839,5

436,6

1998

2684.5

753.0

388.9

Примечание. В1998 году цифры даны в млрд. руб.

По данным статистики с 1992 по 1997 год рост ВВП составил 132,7 раза, рост расходов консолидированного бюджета -139,9 раза, рост расходов федерального бюджета -109,2 раза. Однако по этим данным сложно делать выводы из-за их несопоставимости, так как в расходах бюджетов в 1996 и 1997 годах учтены отчисления в целевые бюджетные фонды, кроме того, данные 1996 года учтены без заключительных оборотов [101.С.492]. К сожалению, публикуемая официальная статистика не позволяет корректно делать какие-либо выводы.

Рост бюджетных расходов сопровождается и изменением структуры расходов. При этом учитывается удельный вес в валовых расходах товаров и услуг, социальных программ, хотя в ранних публикациях отчета о мировом развитии учитывалась и доля расходов на оборону. По разным странам эти показатели также отличаются (см. приложение 1). К сожалению, классификация расходов, принятая в Российской Федерации, не совсем совпадает с принятой международными финансовыми институтами, производство товаров и услуг - это расходы государства как производителя товаров и услуг. Речь идет о государственном секторе экономики. Но во многих странах на бюджеты центрального правительства возлагается ответственность за финансирование социальных программ, хотя в некоторых странах эти полномочия передаются нижестоящим бюджетам. Среди стран, где доля социальных программ составляет более 70% валовых расходов, можно отметить Уругвай, Швейцарию, Чили, Германию [141, с. 300-301].

В Российской Федерации доля социальных расходов в федеральном бюджете незначительна (табл. 3.3). Они в большей степени включены в расходы нижестоящих бюджетов.

Таблица 3.3

Доля социальных расходов в федеральном бюджете

%

Наименование расходов

Годы

2000

2001

Расходы, всего

100

100

В том числе социальные расходы

13,6

16,0

Из них:

образование

3,75

4,09

культура, искусство и кинематография

0,55

0,53

средства массовой информации

0,67

0,52

здравоохранение и физическая культура

1,87

1,86

социальная политика

7.37

9.03

Перераспределение доходов в странах с рыночной экономикой, как правило, осуществляется налоговыми методами. Государство, изымая доходы физических и юридических лиц, финансирует различные социальные программы.

Рост благосостояния связан с количеством и качеством предоставляемых обществом благ и услуг. Для достижения роста общественного благосостояния необходимо определить, какая часть общественного продукта должна быть перераспределена между членами общества.

Оценка благосостояния общества осуществляется через показатель ВНП и ВВП на душу населения. По данным отчета Всемирного банка о мировом развитии за 1996 год Россия занимает 86-е место по производству ВНП на душу населения [82, с.250].

При оценке бюджетной политики государства определяют его “фискальные усилия” [95, ПА, с.З]. Это сводный показатель, который используют в международной практике представители международных финансовых организаций, потенциальные инвесторы и др. При оценке фискальных усилий государства учитывается:

  • - целесообразны ли и реалистичны меры, направленные на получение дохода, сточки зрения реальных возможностей налогоплательщиков;
  • - находятся ли государственные расходы под контролем, прежде всего, с точки зрения получения экономической отдачи от денежных затрат на государственные программы;
  • - экономические возможности страны сточки зрения оценки бюджетного дефицита.

При оценке мер, направленных на получение дохода, оценивается эффективность налоговой системы государства. В первую очередь, оцениваются система налогов, виды налогов и тяжесть налогового бремени. Если налоговая система неэффективна, растет теневой оборот, налогоплательщики ищут возможности для уклонения от налогов. Оценивать теневой оборот, особенно в России, сложно, хотя и имеется методика его оценки.

Кроме того, эффективность налоговой системы оценивается через показатель эластичности налоговой системы. Это относительный показатель, который рассчитывается как отношение совокупных изменений (прироста или уменьшения) поступлений налоговых доходов к изменению (приросту или уменьшению) ВВП (ВНП). Он показывает, на сколько изменение налоговых поступлений связано с изменением ВВП (табл. 3.4).

Таблица 3.4

Изменения ВВП и налоговых поступлений

% к предыдущему году

Виды изменений

Годы

1996

1997

1998

1999

Изменение ВВП

139,3

115,5

108,8

166,0

Изменение налоговых поступлений в консолидированный бюджет

97.3

110.3

82,6

107,5

Изменение налоговых поступлений в (Ьедеоальный бюджет

98.8

ПО

72.7

112.5

Как свидетельствуют данные табл. 3.4, сложно говорить об эластичности российской налоговой системы. Не наблюдается корреляции между изменениями налоговых поступлений и изменениями ВВП. Конечно, здесь можно отметить много факторов, влияющих на это положение. Прежде всего, достоверность данных о ВВП, инфляция и другие показатели статистики. Известно, что методология расчета ВВП изменялась, на что указывают сами органы статистики. В эти годы ценовой фактор значительно больше влияет на изменение ВВП, чем на изменение налоговых поступлений, это относится и к инфляционному фактору. Кроме того, в эти годы значительно выросли затраты предприятий.

О доле налогов и сборов в ВВП, поступивших в консолидированный и федеральный бюджеты, свидетельствуют данные табл. 3.5.

С ростом ВВП казалось бы, должны расти и налоговые поступления, однако их доля в основном понижалась. Это тоже свидетельство неэффективности налоговой системы.

Таблица 3.5

Поступление налогов и сборов

% к ВВП

Бюджеты

Годы

1995

1996

1997

1998

1999

Консолидированный

22,9

21.4

23,6

19,5

19.8

Федепальный

9.8

9.0

9.9

7.2

8.1

Конечно, Российская Федерация только с конца 1991 года приступила к формированию налоговой системы государства. И оценивать ее эффективность довольно сложно, тем более, что ее формирование пришлось на период, который сопровождался экономическим спадом, резким падением объемов производства, высокой инфляцией и весьма неблагоприятными экономическими условиями для страны в целом. В этих условиях фискальные усилия любого государства будут направлены на усиление налогового бремени, так как рост государственных расходов из-за инфляции значительно превышал фискальные возможности государства.

Важным фактором, оказывающим влияние на оценку фискальных усилий государства, является собираемость налогов. По оценкам Министерства по налогам и сборам Российской Федерации уровень собираемости налогов и сборов в федеральный бюджет составил в 1999 году 80%. Кроме того, при оценке фискальных усилий сточки зрения мер, направленных на получение дохода, важным является наличие налоговых льгот, которые предоставляются налогоплательщикам. Эта проблема также актуальна для Российской Федерации. Российским законодательством предоставляется большое количество налоговых льгот, которые именуются выпадающими доходами. Причем налоговые льготы и освобождения предоставляются как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это приводит к тому, что как федеральный, так и региональные бюджеты недополучают значительные суммы доходов.

Рассматривая систему налогов в Российской Федерации, следует также отметить, что в 90-х годах в основном преобладало косвенное налогообложение. Косвенные налоги - это “легко собираемые налоги”. Они в основном поступают в федеральный бюджет, хотя в 90-е годы часть этих налогов поступала и в бюджеты субъектов Федерации (табл. 3.6).

Таблица 3.6

Косвенные налоги в доходах бюджетов

Доли косвенных налогов

1997год

199?

год

1999 год

Консолиди

рованный

Федераль

ный

Консолиди

рованный

Федераль

ный

Консолиди

рованный

Федераль

ный

В доходах бюджетов

35,3

53.6

35,5

52,0

25,8

50,0

В налоговых

доходах

42.2

70.1

42.9

66.6

27.9

60.3

Как свидетельствуют данные табл. 3.6, косвенные налоги занимают значительный удельный вес в доходах как консолидированного, так и федерального бюджетов. Но особенно значимы косвенные налоги в доходах федерального бюджета. Причем, если брать только налоговые доходы, то их доля особенно велика. Однако в 1999 году имеет место некоторое понижение доли косвенных налогов в доходах консолидированного бюджета и увеличение их доли в доходах федерального бюджета. В 2000 и 2001 годах этот процесс, очевидно, будет продолжаться ввиду того, что все 100% НДС теперь зачисляются в федеральный бюджет. Соответственно, субъекты Федерации будут изыскивать другие доходные источники для покрытия своих расходов.

При общей оценке фискальных усилий Российской Федерации в 90-х годах можно признать, что они были неэффективными с точки зрения их влияния на экономический рост.

При оценке экономической отдачи от затрат на государственные программы эксперты, как правило, наблюдают за процессом отбора программ, финансируемых из бюджета. В Российской Федерации количество таких программ значительно. Причем каждая из них претендует на важность. Приоритеты в финансировании тех или иных программ не выделены. Международные эксперты наблюдают за реализацией этих программ для того, чтобы установить, достигаются ли поставленные цели.

Важным инструментом финансовой политики государства является бюджетный дефицит. В 90-х годах федеральный бкщжет да и нижестоящие бюджеты сводились с бюджетным дефицитом. Лишь федеральный бюджет на 2001 год принят без дефицита. С проблемой бюджетного дефицита сталкиваются практически все государства. Существуют разные концепции бюджетного дефицита. Не затрагивая их сущность, отметим только, что бюджетный дефицит может быть, но в определенных пределах. Ограничения бюджетного дефицита, как правило, устанавливаются на уровне не более 3% ВВП. В Российской Федерации ежегодно при принятии федерального закона о федеральном бюджете устанавливались ограничения по бюджетному дефициту в виде предельного размера дефицита федерального бюджета в абсолютной сумме или в процентах к объему ВВП. Так, в федеральном бюджете на 2000 год был установлен предельный размер бюджетного дефицита в размере 1,08 объема валового внутреннего продукта. Но на 2001 год дефицит федерального бюджета не предусмотрен, поэтому не предусмотрены и ограничения.

При оценке бюджетного дефицита анализируются и источники его финансирования. Существуют разные источники финансирования бюджетного дефицита. Каждый из них также имеет определенные ограничения, так как связан с финансовыми затратами. Каковы эти затраты и каковы экономические последствия использования этих инструментов финансирования?

Для покрытия бюджетного дефицита в 90-е годы использовались как внутренние, так и внешние источники финансирования. Причем, в 1997

и 1998 годах преобладали внешние источники финансирования дефицита федерального бюджета (табл.3.7).

Источники покрытия дефицита федерального бюджета Российской Федерации [101, с. 94]

Млрд. руб.

Таблица 3. 7

Источники

Годы

1995

1996

1997

1998

Общее финансирование, всего

43,1

74,3

93,2

86,5

В том числе: внутреннее

19,7

41,0

39,7

-3,7

Из него:

кредиты Банка России

-1,2

-0,2

-0,6

изменение остатков средств бюджета на счетах Банка России

-2,8

4,7

-2,9

-30,8

государственные краткосрочные обязательства

24,7

38,1

36,4

-57,0

облигации федеральных займов

0,1

85,9

казначейские обязательства

-0,8

-7,2

облигации государственного сберегательного займа

2,0

6,3

5,1

1,5

прочие государственные ценные бумаги

-2,2

-0,7

1,8

-3,3

внешнее

Из него:

23,4

33,3

53,5

90,2

кредиты международных финансовых организаций

29,5

22,5

25,0

12,2

кредиты правительств иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные Российской Федерации

-6.1

10.8

28.5

78.0

Из данных табл. 3.7 видно, что в целом преобладало внешнее финансирование бюджетного дефицита. Соответственно, и международные финансовые организации, и правительства иностранных государств дают кредиты под определенные гарантии Правительства Российской Федерации, и здесь есть различные ограничения как экономического, так и политического характера. В 1998 году весьма значительным источником внутреннего финансирования были облигации федерального займа. Факторами, определяющими источники финансирования бюджетного дефицита, являются затраты на привлечение этих источников, а для внешних источников, кроме того, доверие международных финансовых организаций.

Формирование бюджетной политики связано с бюджетными ограничениями, то есть с сокращением программ и финансирования. Но это тоже не популярная мера для правительства. Поэтому цели и приоритеты должны быть сформулированы на основе возможностей и потребностей.

Важная роль в бюджетной политике государства принадлежит федеральному бюджету, иногда его называют бюджетом центрального (федерального) правительства. Дж.Ю.Стиглиц рассматривает бюджет федерального правительства как “показатель движения денежной наличности, ежегодных доходов и расходов государства, подобно тому, как декларация о доходах корпорации - показатель ее доходов (продаж) и ее расходов” [112, с.61]. Там же он пишет, что “бюджет дает картину деятельности правительства...”. Однако надо иметь в виду, что у федерального правительства может быть бюджет, связанный с расходами самого федерального правительства, и собственно федеральный бюджет. В Российской Федерации расходы федерального правительства учитываются в расходах на управление в федеральном бюджете. Что же представляет собой федеральный бюджет? Ни в одном из бюджетных законов, Конституции Российской Федерации не дается определение федерального бюджета. В Бюджетном кодексе дается определение только бюджета муниципального образования и бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 14,15) как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и субъекта Российской Федерации, соответственно. По аналогии можно дать определение федерального бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации. Но как быть с предметами совместного ведения, за счет какого бюджета и в какой пропорции они будут финансироваться? Учитывая, что предметы совместного ведения затрагивают значительную часть социальных вопросов, такое определение может быть спорным.

Федеральный бюджет- это первый уровень бюджетной системы стран федеративного устройства. В федеративном государстве федеральный бюджет-централизованный фонд государства, который должен обеспечивать основные функции государства и решать основные социально-экономические задачи на основе соответствующих целевых программ. Но главное даже не в этом, а, как справедливо отмечает В.М. Родионова, в том, что вкладывается в понятие “форма” и о какой форме идет речь [100, с. 10]. В Бюджетном кодексе должно быть дано правовое определение федерального бюджета. Федеральный бюджет - это, прежде всего, плановый документ, принимаемый в виде федерального закона. И здесь может быть использовано определение, данное А.М. Годиным, И.В. Подпориной, которые рассматривают федеральный бюджет как “основной финансовый план государства,

утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона” [53, с.54]. Федеральный бюджет можно также рассматривать как централизованный фонд государства, который формируется за счет федеральных налогов, неналоговых доходов, а также доходов целевых бюджетных фондов, которые собираются на территориях субъектов Федерации. Затем через федеральный бюджет происходит распределение централизованного фонда государства между уровнями бюджетной системы в соответствии с разделением предметов ведения и бюджетных полномочий, а также политическими, экономическими, социальными задачами государства. Федеральный бюджет, безусловно, связан с выполнением общенациональных функций, которые можно считать полномочиями, делегированными субъектам Федерации. Но как быть с остальными расходами федерального бюджета? Каковы принципы разделения предметов ведения, заложенные в Конституции Российской Федерации? От этого зависят вопросы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти. Безусловно, это правовой вопрос, который является для нас важным. В табл. 3.8 приводится структура расходов федерального бюджета, которая была утверждена в виде Федерального закона на 2000 и 2001 годы.

Таблица 3.8

Структура расходов федерального бюджета [17, 18]

Расходы

2000 гол

2001 гол

ТЫС. ОУб.

%

тыс. руб.

%

I

2

3

4

5

Расходы, всего

Государственное управление

855073000,0

100

1193482900,0

100

и местное самоуправление

25892164,5

3,03

40699940,7

3,41

Судебная власть

8122711,5

0,95

11333920,4

0,95

Международная деятельность

56119062,0

6,56

22182868,9

1,86

Национальная оборона Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности госу-

140852100,0

16,47

214687727,4

18,0

дарства

Фундаментальные исследования и

79801759,8

9,33

131620763,0

11,03

содействие НТП

Промышленность, энергетика и

15926668,6

1,86

22093972,1

1,85

строительство

20071386,3

2,35

44662315,0

3,74

Сельское хозяйство и рыболовство Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и

11505003

1,35

20800700,0

1,74

геодезия

Транспорт, дорожное хозяйство,

3738200.0

0,44

4773744,0

0,40

связь и информатика

1639430.

0,19

30601700.0

2.56

Окончание табл. 3.8

1

2

3

4

5

Развитие рыночной инфраструктуры Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных

90000,0

0,01

ситуаций и стихийных бедствий

9027080,1

1,05

6333562,5

0,53

Образование

32099225,5

3,75

48803232,6

4,09

Культура, искусство и кинематография

4678882,8

0,55

6384746,4

0,53

Средства массовой информации Здравоохранение и физическая

5724879,0

0,67

6230693,1

0,52

культура

15993313,5

1,87

22206589,7

1,86

Социальная политика Обслуживание государственного

62996733,9

7,37

107780997,3

  • 9,03
  • 20,09

долга

Пополнение государственных запа-

220069297,7

25,74

329793930,0

0,04

сов и резервов

Финансовая помощь бюджетам

167900,0

0,02

433742,7

15,64

других уровней

Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение меж-

69148595,0

8,09

186627530,0

0,51

дународных договоров Мобилизационная подготовка эко-

2070000.0

0,24

6036400,0

0,04

номики

Исследование и использование

500000,0

0,06

500000,0

0,39

космического пространства

Военная реформа

3429700,0

0,40

  • 4590893,6
  • 4236600,0

0,35

Прочие расходы

4913506,8

0,57

-3917569,4[2]

0,33

Целевые бюджетные бонды

60585400.0

7.09

13893900.0

1.16

Как показывают данные табл. 3.8, большая часть расходов федерального бюджета направляется на выполнение общенациональных задач, которые не связаны с финансированием субъектов Российской Федерации. Можно считать, что это расходы, делегированные субъектами Федерации на выполнение общегосударственных функций. Определить точно в существующей классификации расходов бюджета долю этих расходов достаточно сложно. Но обычно к общегосударственным или общенациональным расходам относят расходы на международную деятельность, национальную оборону, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов и резервов, исследование и использование космического пространства, судебную власть, утилизацию и ликвидацию вооружений и др. Их доля в федеральном бюджете составляет более половины всех расходов федерального бюджета. В 90-х годах наблюдалась положительная, на наш взгляд, тенденция увеличения доли этих расходов, хотя в бюджете на 2001 год имеет место некоторое снижение доли этих расходов. Для более четкого учета и планирования этих расходов в Бюджетном кодексе необходимо, на наш взгляд, дать перечень общенациональных расходов, которые действительно могут быть делегированы субъектами Российской Федерации на исполнение общенациональных задач и функций, а при ежегодном принятии федерального закона о федеральном бюджете необходимо представлять и данный разрез бюджетных расходов.

Вторую часть расходов федерального бюджета составляют расходы, которые имеют региональную привязку. Эти расходы федерального бюджета связаны с финансированием субъектов Российской Федерации. Однако такое финансирование, за исключением оказания прямой финансовой помощи, в основном осуществляется скрыто. Существующая система финансирования основана на ведомственном подходе, и учет финансирования всех средств федерального бюджета в региональном разрезе не ведется. В этих условиях вряд ли федеральное правительство может оказывать серьезное влияние и управлять регионами. Правительство не имеет четкой региональной политики, пытаясь проводить региональную финансовую политику в основном через систему финансовой помощи. Но и при этом возникают проблемы, связанные с ограничением финансовых ресурсов, с одной стороны, и со значительной дифференциацией в уровне бюджетной обеспеченности, с другой. В этой связи представляет интересопубликованное исследование Московского Центра института “Восток-Запад" под названием “Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков", где впервые делается попытка анализировать региональное распределение средств федерального бюджета [118]. Исследование показало значительную дифференциацию в финансировании прямых расходов за счет федерального бюджета по регионам. По этим данным, например, Республика Татарстан вошла в группу регионов, доля финансирования прямых расходов которых за счет федерального бюджета минимальна и колеблется в пределах от 0 до 4% [118, с.77]. Имеются различия и в среднедушевых расходах. Конечно, казначейская система исполнения бюджета позволяет в настоящее время проводить такой анализ, но при формировании федерального бюджета информации нет. В книге дан подробный анализ прямых федеральных расходов в разрезе регионов по видам расходов, где также имеется значительная дифференциация: Мы разделяем точку зрения авторов, что для реальной оценки величины финансовой помощи регионам необходимо составлять баланс финансовых потоков между Центром и регионами [118, с.12]. Однако надо иметь в виду, что есть понятия “баланс финансовых потоков" и “баланс бюджетных потоков". Авторы книги имеют в виду баланс бюджет-

ных потоков. Баланс финансовых потоков - понятие более широкое, он должен показывать движение всех финансовых потоков от Центра к регионам и обратно, включая и движение бюджетных потоков. Баланс финансовых потоков охватывает все финансовые отношения, возникающие между Центром и регионами. Финансовые отношения, как известно, охватывают не только бюджетные отношения. Но прежде всего необходимо составлять баланс денежных потоков, из него вычленяя финансовые потоки, а из них- бюджетные потоки. В настоящее время нет такого механизма, который бы позволял учитывать движение денежных потоков. Это связано с тем, что не отслеживаются товарные потоки. Отсутствие такого механизма отслеживания движения денежных потоков приводит к искажению реальной информации о формировании, распределении и перераспределении финансовых ресурсов, способствует развитию теневого оборота. Одной из первых о необходимости введения в терминологический оборот понятия “восходящие и нисходящие денежные потоки” писала Л.Н Павлова. Она же выделяет внутренние и внешние бюджетные потоки и ставит проблему оптимизации бюджетных потоков [84, с.45].

Одним из важных в бюджетной политике государства является вопрос о размерах федерального бюджета. В 90-е годы происходило понижение доли федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации. В экономической литературе предлагается увеличить относительные размеры федерального бюджета, хотя и с оговоркой - “по крайней мере, в краткосрочной перспективе” [69, с. 44]. Авторы обосновывают свое предложение тремя аргументами. Во-первых, учитывая межрегиональные различия в уровне жизни населения и налоговом потенциале регионов, авторы считают, что на федеральном уровне можно более эффективно управлять значительной частью расходов на социальную защиту населения. Во-вторых, авторы полагают, что федеральное правительство само должно нести ответственность за федеральные мандаты, это позволит их оптимизировать и сократить. В-третьих, авторы считают, что создание законодательной базы для обеспечения финансовой ответственности и жестких бюджетных ограничений для субнациональных властей, а также повышение квалификации персонала их финансовых органов потребует определенного времени. С этими аргументами можно было бы согласиться, если бы этот вопрос встал в начале 90-х годов. К сожалению, 90-е годы показали полную неспособность федерального правительства решать именно эти задачи. Федеральное правительство передало на регионы значительную часть своих расходных полномочий. Вряд ли сегодня так можно ставить вопрос, скорее надо говорить о жестком законодательном закреплении расходных полномочий между уровнями власти. В зависимости от того, каковы будут расходные полномочия федерального бюджета, можно будет определить размеры федерального бюджета.

Важным аспектом бюджетной политики Российской Федерации являются межбюджетные отношения. Как отмечалось ранее, этот аспект бюджетной политики с 1998 года усиленно прорабатывается федеральным правительством. Однако проблема межбюджетных отношений не решена и сейчас. Их нельзя решать отдельно от других бюджетных проблем и, как мы уже отмечали выше, необходима общая концепция развития бюджетной политики Российской Федерации. Следует также отметить, что межбюджетные отношения не ограничиваются финансовой помощью, как принято считать, они значительно шире.

Такая общая концепция развития бюджета, на наш взгляд, представлена в “Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2000 года”, принятой Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584. Эта Программа имеет общую стратегию развития бюджета на долгосрочную перспективу, что весьма положительно. В Программе сформулированы цели и основные задачи. Такими задачами признаны:

  • 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;
  • 2) четкое разграничение расходных полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
  • 3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
  • 4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
  • 5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Безусловно, эти задачи являются важными. Мы полагаем, что авторы Программы правильно поставили вопрос о необходимости упорядочения бюджетного устройства. Но почему ставится вопрос только об упорядочении бюджетного устройства субъектов Российской Федерации? Как нам представляется, необходимо ставить вопрос о необходимости совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации. В Программе предлагается внести в федеральное законодательство изменения и дополнения, обеспечивающие:

  • 1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);
  • 2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (определе-

ние понятия “муниципальные образования разных типов (уровней)”, принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);

  • 3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта Российской Федерации и на договорной основе между органами местного самоуправления);
  • 4) упорядочение, с учетом особенностей осуществления, местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, других городах и городских агломерациях, территориальной организации местного самоуправления.

Как отмечают авторы Программы, “на основе этого в Бюджетном кодексе должна быть установлена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в Налоговом кодексе должны быть уточнены налоговые полномочия органов местного самоуправления”.

В результате, как отмечают авторы Программы, “субъекты Российской Федерации должны получить возможность реализовать нормы Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней). При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены рамочные условия и четкие принципы такого разграничения (в том числе - с предоставлением права муниципальным образованиям делегировать на договорной основе друг другу, а также их объединениям и ассоциациям часть своих полномочий), сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективное™ бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления”.

Затрагивая проблемы расходных полномочий, авторы Программы предлагают критерии разграничения расходных полномочий. Представляет интерес общая сфера разграничения расходных полномочий между органами власти разных уровней к 2005 году, представленная в приложении 2.У

Широкий круг задач, которые необходимо решить к 2005 году, поставлен в сфере разграничения налоговых и доходных полномочий. В Программе выделены принципы разграничения налоговых полномочий, а также критерии разделения конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней. Представляет интерес также общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которая представлена в приложении 3.

В Программе поставлены задачи по управлению общественными финансами на региональном и местном уровнях, а также по оказанию финансовой помощи из федерального бюджета.

Для реализации данной Программы распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 1167 утвержден План действий на 2001 -2003 годы.

  • [1] Рассчитано по данным сайта Бюро Экономического Анализа // www.bcafnd.org/ гиздап/
  • [2] В 2001 году прочие расходы с минусом из-за бюджетных кредитов
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>