Полная версия

Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Доходные полномочия и источники формирования бюджетов разных уровней власти

Законодательно закрепленные за уровнями власти доходные источники поступления в их бюджеты в соответствии с определенными принципами называют доходными полномочиями. Доходные полномочия отражают распределительные отношения в системе формирования источников доходов бюджетов разных уровней.

В настоящее время в бюджетном законодательстве Российской Федерации основные принципы разграничения доходных полномочий по уровням власти, как было отмечено, не сформулированы. Тем не менее система

закрепления доходных источников бюджетов существует и законодательно утверждена Бюджетным и Налоговым кодексами.

В 90-х годах система разделения налоговых источников между бюджетами определялась Федеральными законами “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” и федеральными законами об отдельных налогах, а с введением в действие Налогового кодекса - последним. Как в Федеральном законе “Об основах налоговой системы Российской Федерации", так и в Налоговом кодексе осуществлено закрепление налогов по уровням бюджетной системы с выделением федеральных, региональных и местных налогов. Но в России со времен плановой экономики сложилась система расщепления налогов, которая благополучно перекочевала в современную бюджетную систему. Большая часть федеральных налогов расщепляется посредством установления нормативов отчислений. Региональные налоги также расщепляются. Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов устанавливаются ежегодно законами о федеральном бюджете на соответствующий год, а также аналогичными законами субъектов Федерации. Эта система расщепления, сложившаяся в России на сегодняшний день, очень нестабильна и вызывает критику со стороны региональных властей, так как не может обеспечить определенные Конституцией расходные полномочия субъектов Федерации. Мы не можем отвергать саму систему расщепления налогов по уровням бюджетной системы, поскольку она существует в ряде стран, например, в Германии. Проблема в том, какова эффективность этой системы расщепления налогов. Позволяет ли эта система решать поставленные цели бюджетной политики?

Одним из главных принципов бюджетного федерализма является принцип соответствия функций, выполняемых уровнями власти, и доходных источников. То есть расходные полномочия каждого уровня власти должны быть обеспечены соответствующими доходными полномочиями. Причем, как отмечалось выше, расходные полномочия должны определять доходные полномочия, а не наоборот. К сожалению, в России годами складывалась именно обратная практика разделения полномочий.

Доходные полномочия - это часть бюджетных полномочий, но связанных сформированием доходов бюджетов каждого уровня власти. Доходные полномочия распределяются между уровнями власти посредством закрепления налогов за соответствующими бюджетами. Поскольку налоговые доходы составляют основу доходов всех уровней бюджетной системы, в дальнейшем мы будем говорить в основном о налоговых полномочиях.

Налоговая система любой страны должна, прежде всего, обеспечить эффективное функционирование бюджетной системы. Функции и задачи последней мы рассматривали. Налоговая система зависит от государственного и бюджетного устройства государства. Организационно налоговая си-

стема Российской Федерации состоит, так же как и бюджетная система, из трех уровней. В 1991 году создано Министерство по налогам и сборам Российской Федерации, в регионах имеются территориальные органы Министерства по налогам и сборам. Права и обязанности налоговых органов установлены Налоговым кодексом Российской Федерации. Руководители региональных налоговых органов подчиняются только министру. Однако надо иметь в виду, что государство может создавать разные организационные структуры для налогообложения и осуществления контроля за налогообложением. Эта функция может быть возложена, например, и на Министерство финансов.

Необходимо подчеркнуть, что есть понятия “налоговая система” и “система налогообложения”. В Налоговом кодексе не дается понятия “налоговая система”, а имеется только глава “Система налогов и сборов Российской Федерации” (глава 2, часть 1). Но в данной главе не раскрывается содержание и этого понятия, хотя в Федеральном законе “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” давалось определение налоговой системы как совокупности налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке. Это определение перешло и в учебную литературу [48, с.614]. Аргументированная критика этого определения дается в учебнике “Налоги и налоговое право” под редакцией А.В. Брызгалина [78, с.177-178]. Совершенно справедливо отмечается, что налоговой системе свойственны системообразующие признаки. В определении, как считают авторы, не содержатся следующие системообразующие элементы налоговой системы любого государства:

  • - система налоговых органов;
  • - система и принципы налогового законодательства;
  • - принципы налоговой политики;
  • - порядок распределения налогов по бюджетам;
  • -формы и методы налогового контроля;
  • - порядок и условия налогового производства;
  • - подход к решению проблемы международного двойного налогообложения и др.

В целом мы разделяем критику авторов по поводу определения, но вряд ли выделенные авторами системообразующие элементы являются таковыми. Как нам представляется, налоговое законодательство является источником налогового права, вряд ли можно выделять принципы налоговой политики, можно говорить о принципах налоговой системы, принципах налогообложения. Принято выделять принципы, а не порядок распределения налоговых полномочий по уровням власти. Подходы к решению проблемы международного двойного налогообложения определяются в принципах налогообложения. Доходы и налоги закрепляются за определенными бюджетами. Другие, выделенные авторами элементы, относятся, на наш взгляд, к системе налогообложения. Поэтому выделенные системообразующие элементы

не являются таковыми. Если говорить о системообразующих элементах любой системы, как отмечалось ранее, их три: субъект, объект и цель. Объектом системы является совокупность налогов, сборов и пошлин. Но что является субъектом налоговой системы? Какова цель системы? На наш взгляд, налоговую систему государства нельзя рассматривать в отрыве от бюджетной системы. Субъектом в бюджетной системе, как мы отмечали, является государство, которое представлено органами власти. Это же относится и к налоговой системе. Правительство Российской Федерации определяет, какие министерства и ведомства будут представлять систему государственных органов власти. Вопрос о создании специальной налоговой службы относится к организационной структуре государственных органов власти и не влияет на систему налогообложения.

Представляет интерес определение налоговой системы, данное в учебном пособии “Основы налогового права” под редакцией С.Пепеляева. Налоговая система рассматривается как взаимосвязанная совокупность действующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения [81, с.80]. Действительно, налоговая система государства должна обеспечить или создать условия для налогообложения. Среди других определений, предлагаемых специалистами по налогам и налоговому праву, можно выделить определение, данное Т.Ф. Юткиной. По ее мнению, налоговая система-это “...совокупность налогов, пошлин и сборов, взимаемых на территории государства в соответствии с Налоговым кодексом, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях” [138, с.59]. Она же налогообложение рассматривает как“... совокупность экономических (финансовых) и организационно-правовых отношений, складывающихся на базе объективного процесса перераспределения преимущественно денежной формы стоимости, и выражающая собой одностороннее, безвозмездное, принудительно-властное изъятие части доходов корпоративных и индивидуальных собственников в общегосударственное пользование” [138, с.35]. Первое определение в целом отражает содержание понятия “налоговая система”, хотя не совсем понятно, что имеется в виду под “правилами, определяющими...". Что касается определения налогообложения, то в процессе налогообложения, безусловно, возникают экономические (финансовые) отношения, но вряд ли они складываются на базе объективного процесса перераспределения стоимости. В процессе налогообложения происходит перераспределение стоимости, но является ли этот процесс объективным? Думается, нет.

Определение налоговой системы, которое дается в учебнике “Финансы" под редакцией В.М. Родионовой, несколько отличается от рассмотренных выше. Налоговая система авторами рассматривается в контексте доходов государственного бюджета, что абсолютно справедливо. К сожалению, авторы большинства учебников по налогам забывают об этом. В названном

учебнике налоговая система рассматривается как “совокупность разных видов налогов, в построении и методах исчисления которых реализуются определенные принципы" [126, с.259]. Конечно, в этом определении также не даны элементы налоговой системы, не совсем понятно, о каких принципах идет речь, очевидно, о принципах налогообложения. Как нам представляется, налоговая система - это основанная на экономических отношениях, государственном и бюджетном устройстве, а также определенных принципах налогообложения, регулируемая нормами права совокупность налогов и сборов, а также механизм их распределения по уровням бюджетной системы. Мы считаем, что налоговая система зависит и от бюджетного устройства государства. Организационное строение налоговой системы определяется уровнями бюджетной системы. Налоговая система также определяет механизм распределения налогов по уровням бюджетной системы. В отличие от налоговой системы налогообложение, на наш взгляд, - это основанная на нормах права и определенных принципах совокупность налогов, сборов и пошлин и механизм их взимания. Мы считаем, что система налогообложения зависит от бюджетной политики государства.

В настоящее время в Российской Федерации существует единое налоговое пространство. Состав налогов определяется федеральным законодательством. Налоговое законодательство Российской Федерации, как это следует из Налогового кодекса, состоит:

  • - из законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, состоящего из Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах;
  • - законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, состоящего из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и (или) сборах, принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Налоговым кодексом;
  • - нормативных правовых актов, принятых представительными органами местного самоуправления, в пределах, установленных Налоговым кодексом.

С учетом данных нами определений налоговой системы и налогообложения, а также с учетом состава и структуры налогового законодательства Российской Федерации Налоговый Кодекс, по нашему мнению, должен регулировать отношения, связанные функционированием налоговой системы государства. А частные федеральные законы о налогах и сборах, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны регулировать вопросы налогообложения.

При анализе налоговой системы любого государства важны состав, структура налогов, а также механизм распределения по уровням бюджетной системы, который должен действовать в соответствии с определенными принципами.

Состав и структура налогов определяются в соответствии с бюджетной политикой государства. Каждое государство в разные периоды времени использует разные виды налогов. Налоговые реформы во всех странах проводятся довольно часто, меняются и системы налогообложения. Используются в разных пропорциях системы как прямого, так и косвенного налогообложения. Причем каждое государство пытается найти оптимальную систему налогообложения, изменяя структуру налогов и систему налогообложения. В одних странах может в отдельные периоды превалировать система косвенного налогообложения, в других - прямого, может быть использована система пропорционального или прогрессивного налогообложения и т.д. В Российской Федерации с 90-х годов по настоящее время преобладает система косвенного налогообложения. Косвенные налоги составляют более 40% налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В настоящее время особенно для западных стран определение системы налогообложения связано и с экономической интеграцией с другими странами. Вопросы глобализации экономики затронули и вопросы налогообложения. Развиваются принципы международного налогообложения.

Выбор системы налогообложения, состава и структуры налогов зависит от экономической ситуации в стране, возможностей налогообложения. Например, возможности введения прямых налогов связаны с доходами их плательщиков. Поэтому в развитых странах широко используется система подоходных налогов, которые имеют высокий удельный вес в системе налогообложения.

Основу существующей сегодня системы разделения налогов на федеральные, региональные и местные установил в 1991 году Закон “Об основах налоговой системы в РСФСР”. Несмотря на то, что Налоговый кодекс введен в действие, в отношении данного перечня пока сохраняет силу прежний закон. Федеральные налоги имеют наибольший удельный вес в системе налогообложения. Они составляют основу бюджетной системы государства. В Налоговом кодексе федеральные налоги также сохраняют лидирующее место.

К федеральным налогам относятся налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, подоходный налог с физических лиц и другие. По нашим расчетам, в настоящее время федеральные налоги составляют около 80% налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральные налоги-основа федерального бюджета. В бюджетах субъектов Российской Федерации и в местных бюджетах доля федеральных налогов также значительна. Анализ исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за 1999 год показывает, что доля федеральных налогов в налоговых доходах составила 72,7% (табл .2.11).

Таблица 2.11

Структура федеральных налогов в налоговых доходах бюджетов

субъектов Федерации в 1999 году

%

Вид дохода

Консолидированные бюджеты субъектов РФ

Налоговые доходы, всего

100

В том числе федеральные налоги

72,7

из них:

налог на прибыль

26,9

подоходный налог с физических лиц

20,1

НДС

12,7

акцизы

5,1

платежи за пользование природными ресурсами

7,3

Поочие Федеральные налоги и сборы

0.6

Как свидетельствуют данные, наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов субъектов Российской Федерации приходится на налог на прибыль. Эта структура связана с существующей системой расщепления федеральных налогов, и она ежегодно изменяется. По субъектам Российской Федерации эта картина может несколько отличаться. Хотя Республика Татарстан не совсем показательна для анализа, но в целом ее показатели не значительно отличаются от общероссийских (табл. 2.12). Доля федеральных налогов в налоговых доходах консолидированного бюджета Республики Татарстан составляет около 80%, а в налоговых доходах республиканского бюджета --88,6%. В отличие от средних данных по субъектам Российской Федерации в Республике Татарстан в налоговых доходах наибольший удельный вес занимал НДС. Кроме того, значительно выше доля акцизов. Это связано с тем, что в 1999 году расчеты с республикой по налогам осуществлялись в соответствии с межбюджетным соглашением.

Таблица 2.12

Структура федеральных налогов в налоговых доходах бюджетов

Республики Татарстан в 1999 году

%

Налоговые доходы

Консолиди

рованный

бюджет

Республиканский бюджет

Местные

бюджеты

1

2

3

4

Налоговые доходы, всего

В том числе федеральные

100

100

100

налоги

79,6

88,6

68,2

Окончание табл. 2.12

1

2

3

4

Из них:

налог на прибыль

19,9

13,0

28,6

подоходный налог с физических лиц

13,3

1.5

28.1

НДС

25,1

39.2

7.2

акцизы

13.6

24,4

платежи за пользование

природными ресурсами

7.1

9,8

3,6

прочие федеральные налоги и сбооы

0.1

0.7

0.7

Существующая система распределения налогов по уровням бюджетной системы приводит к тому, что федеральные налоги становятся важным источником формирования доходов и местных бюджетов. Как показывают данные по Республике Татарстан, их доля в налоговых доходах составляет 68,2%. В основном это налог на прибыль (28,6% налоговых доходов) и подоходный налог с физических лиц (28,1 %). Как правило, регулирование местных бюджетов осуществляется за счет этих федеральных налогов.

Региональные и местные налоги в 1999 году составили 20,1% в налоговых доходах консолидированного бюджета. Перечень региональных налогов весьма незначителен. Структура региональных налогов приводится в табл. 2.13.

Таблица 2.13

Структура региональных налогов в консолидированном бюджете

Республики Татарстан в 1999 году

Виды налогов

Консоли

дированный

бюджет

Республиканский бюджет

Местные

бюджеты

Региональные налоги, всего

В том числе:

100

100

100

налог на имущество предприятий

63,3

54,7

69,3

налог с продаж

плата за пользование лесным

26,6

26,6

26,6

фондом

лицензионные и регистрацион-

0,2

0,3

ные сборы

4.1

6,2

2.7

Прочие

5.8

12.5

1.1

Налог на имущество и налог с продаж составляют 90% от региональных налогов. Региональные налоги также являются регулирующими. Они распределяются между собственно региональным и местными бюджетами. В табл. 2.14 приводится распределение региональных налогов по уровням бюджетной системы Республики Татарстан.

Таблица 2.14

Распределение региональных налогов в Республике Татарстан

в 1999 году

Виды налогов

Консолидированный бюджет

Республиканский бюджет

Местные

бюджеты

Региональные налоги, всего

В том числе:

100

40,7

59,3

налог на имущество предприятий

100

35,1

64,9

налог с продаж

плата за пользование лесным

100

40,4

59,6

фондом

лицензионные и регистрацион-

100

100

ные сборы

100

61,6

38,4

прочие

100

89.1

10.9

Однако здесь отражены не все региональные налоги, а только поступающие в республиканский и местные бюджеты. Часть региональных и местных налогов в соответствии с федеральным законодательством распределяется между федеральным, региональным и местными бюджетами. Так, в 1999 году Федеральным законом о федеральном бюджете были установлены нормативы отчислений от платежей за пользование лесным фондом в размере 40% доходов. Кроме того, средства, поступающие от земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков и земли сельскохозяйственного назначения, также распределялись по уровням бюджетной системы Российской Федерации в размере:

  • - в федеральный бюджет -30%;
  • - в бюджеты субъектов Российской Федерации - 20%;
  • - в бюджеты городов и поселков - 50%.

Эти средства предназначены для финансирования централизованных мероприятий: на проведение мероприятий в рамках Государственной программы повышения плодородия почв, на финансирование приобретения минеральных удобрений, ведение земельного кадастра и т.д. Такая система распределения региональных и местных налогов существует и в настоящее время.

Перечень местных налогов ограничен. Они также устанавливаются в соответствии с федеральным законодательством. К местным налогам относятся налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на рекламу и другие, устанавливаемые федеральным законодательством. Состав и структура местных налогов в консолидированном бюджете Республики Татарстан приведены в табл. 2.15.

Структура местных налогов в консолидированном бюджете

Республики Татарстан в 1999 году

Таблица 2.15

Местные налоги

Консолиди

рованный

бюджет

Республи

канский

бюджет

Местные

бюджеты

Местные налоги, всего

100

100

100

В том числе:

налог на имущество физических лиц

0,1

0,2

земельный налог

32,0

100

17,4

налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы

64,3

78,2

целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений и организаций на содержание милиции, благоустройство территорий и другие цели

1,9

2,3

налог на рекламу

0,5

0,6

прочие

1.2

_и_

Наибольший удельный вес среди местных налогов в составе консолидированного бюджета занимает налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы - 64,3%, в составе местных бюджетов его доля еще выше - 78,2%. Значителен вес и земельного налога -32% и 17,4%, соответственно. На остальные налоги приходится меньше 4% местных налогов.

Общее распределение налоговых полномочий по уровням бюджетной системы приведено в табл. 2.16. Региональные налоги в 1999 году в доходах консолидированного бюджета занимали 11,9%, местных бюджетов 15,9%.

%

Таблица 2.16

Распределение налоговых полномочий по уровням бюджетной системы в Республике Татарстан в 1999 году

Виды налогов

Консолидированный бюджет

Республиканский

бюджет

Местные

бюджеты

Налоговые доходы, всего

100

100

100

Налоги федеральные

79,6

88,6

68,2

Налоги региональные

11,9

8,7

15,9

Налоги местные

8.5

2.7

15.9

Как показывают данные, по Республике Татарстан доля региональных и местных налогов в 1999 году в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета составила 20,4%. Приведенные данные характеризуют систему распределения федеральных налогов за 1999 год. Мы не затрагивали вопросы распределения неналоговых доходов, а также средств целевых бюджетных фондов по уровням бюджетной системы. Но картина, думается, общая. Как отмечается в литературе, доля налогов, на которые распространяются полномочия региональных и местных властей, весьма незначительна и составляет лишь около 15% “официальных" (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов [69, с. 35].

Как мы отмечали ранее, состав налогов, нормативы их распределения по уровням бюджетной системы ежегодно изменяются. Поэтому проследить динамику сложно. В соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на 2001 год НДС целиком поступает в федеральный бюджет, что, безусловно, изменило структуру налоговых доходов субъектов Российской Федерации. Особенно это касается Республики Татарстан, так как она перешла на общую систему распределения федеральных налогов. В 2001 году в налоговых доходах республиканского бюджета лидирующее место занимает налог на прибыль (табл. 2.17).

Таблица 2.17

Налоговые доходы республиканского бюджета Республики Татарстан в бюджете на 2001 год

Вилы налогов

Удельный вес. %

Налоговые доходы, всего

100

Федеральные налоги

91,4

Из них:

налог на прибыль

39,9

налог на доходы физических лиц

7,1

акцизы

7,0

платежи за пользование природными ресурсами

9,5

налог на пользователей автомобильных дорог,

налог с владельцев транспортных средств

12,2

отчисления на воспроизводство минерально-

сырьевой базы

15,7

Республиканские налоги

8,6

К сожалению, структура налоговых доходов в 2001 году несколько другая. Передача НДС в размере 100% на федеральный уровень повлияла на изменение структуры федеральных налогов. Кроме того, в 2001 году упразднены федеральный дорожный фонд, федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, соответственно, налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, а также отчисления на воспроизводство

минерально-сырьевой базы включены в налоговые доходы, что также повлияло на структуру налоговых доходов, соответственно, и на структуру федеральных налогов. Однако, если не учитывать средства этих двух фондов, доля федеральных налогов сократится до 63,5%. Безусловно, это только плановые цифры.

Важным элементом налоговой системы любого государства является система распределения налогов по уровням бюджетной системы. В мировой практике существуют разные модели распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы [102, с.91-93]:

  • - жесткого закрепления налогов;
  • -долевого распределения налогов;
  • - совместного использования базы налогообложения;
  • - совпадающих прав на обложение налогами.

В соответствии с первой моделью уровень власти, который получает полномочия, получает исключительные права на их взимание и использование, а часто и на установление ставок и базы налогообложения. Однако эта система приводит к тому, что центральный (федеральный) орган власти, как правило, закрепляет за собой наиболее значимые налоги. На региональные и особенно на местные органы власти остаются наименее продуктивные налоги, и эти органы власти не могут обеспечить за счет этих налогов свои расходные функции. Вышестоящие органы власти при этом выделяют субсидии нижестоящим бюджетам.

Долевое распределение налогов связано с передачей части налогов в виде долевых отчислений в бюджеты нижестоящих уровней. Существует два метода передачи долей налогов в нижестоящие бюджеты. Первый заключается в том, что налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны (принцип “привязки к территории сбора налога"). Второй метод основан на централизации налога (центральный “пул”) с последующим распределением его по формуле.

При совместном использовании базы налогообложения региональным и местным органам власти разрешено взимать в дополнение к федеральным одноименные налоги, размеры которых определяются некоторым пределом. Это система “надбавок к налогам”, взимаемым с использованием базы федерального налогообложения.

Совпадающие права на обложение налогами предполагает, что федеральное правительство и региональные власти могут взимать налог с одной и той же налоговой базы, но база при этом может определяться по-разному.

Названные модели распределения налогов по уровням бюджетной системы используются в разных странах или в чистом виде, или в сочетании. В литературе описано их применение в разных странах [102, с.92 -93]. Проблема в том, какая модель является оптимальной. Рекомендации относительно установления оптимальной системы закрепления налогов даются в книге “Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма” под редакцией Кристин Валл их, подготовленной также западными специалистами [102, с.97-100]. Эти рекомендации мы сформулировали в сжатом виде.

  • 1. Федеральное правительство обычно контролирует те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Нижестоящие органы власти нуждаются в относительно стабильных источниках поступлений, причем бремя таких налогов не должно легко “экспортироваться” за пределы данной административной единицы.
  • 2. Поскольку перераспределение доходов - это функция центрального правительства, на него возлагается управление налогами, цель которых перераспределение доходов. Это такие налоги, как налоги на личные доходы с прогрессивной шкалой, налоги на прирост капитала, на собственность, а также косвенные налоги на покупку предметов роскоши.
  • 3. Центральное правительство устанавливает те налоги, с помощью которых контролируется распределение ресурсов на национальном уровне. Это относится, например, к налогам с доходов корпораций. Переложение таких налогов на региональный или местный уровень может привести к “экспорту налогов” или может иметь место “конкурирующее налогообложение”, когда региональные или местные органы конкурируют друге другом, предоставляя налоговые льготы предприятиям для привлечения их на свою территорию. Поэтому за местным уровнем власти рекомендуется закреплять налоги, база которых не “мобильна” и не подрывает решений местных властей относительно производства или потребления. Налоги на природные ресурсы таюке рекомендуется закреплять за центральным правительством, поскольку природные ресурсы распределены по территориям неравномерно, и можно легко “экспортировать” бремя налогообложения.
  • 4. Таможенные пошлины закрепляются за федеральным правительством, учитывая их стратегическую значимость для внешней торговли и развития промышленности страны. Если мобильность населения высока, налоги с продаж более эффективны на региональном, а не на местном уровне. Из-за трудностей сбора, выплат возмещения НДС лучше закреплять за федеральным центром. За местными властями рекомендуется закреплять акцизные сборы и дополнительные налоги (налоговые надбавки). Налоги с потребителей, налоги с получаемой выгоды и налоги на собственность рекомендуется взимать на местном уровне.

Эти рекомендации могут учитываться разными странами при распределении налоговых полномочий. Но при решении вопроса о закреплении налоговых полномочий между уровнями власти учитываются пять основных факторов, и они влияют на степень децентрализации бюджетной системы [102.С.97]:

  • 1) достаточность налоговых поступлений;
  • 2) экономическая эффективность и автономия в области налогообложения и расходования средств;
  • 3) “финансовая справедливость";
  • 4) административно-управленческие возможности;
  • 5) макроэкономическая политика.

Эти факторы необходимо учитывать и при распределении налоговых полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. Особенно актуальна проблема достаточности налоговых поступлений для региональных и местных уровней власти. Как правило, они не располагают достаточными собственными налоговыми источниками для реализации своих функций и во многом зависят от финансовой помощи вышестоящего уровня, которая может оказываться в различных формах. При этом возникает проблема определения собственных налогов.

Экономическая эффективность и автономия в области налогообложения и расходования средств - эти факторы также должны приниматься во внимание при решении вопроса о закреплении налоговых полномочий. Фактор экономической эффективности связан с тем, что в основе разделения налоговых полномочий лежат приоритеты местного уровня власти в части оказания услуг населению. Известно, что местные власти больше знают о проблемах и потребностях населения. Но эти приоритеты ограничиваются налоговыми возможностями, расходами на оплату этих услуг и влиянием внешних воздействий. Кроме того, фактор эффективности может иметь и весьма негативные последствия сточки зрения финансовой справедливости, поскольку не все административно-территориальные единицы имеют равные возможности для финансирования своих расходов. Макроэкономическая политика и затраты по налоговому администрированию также уменьшают значимость фактора эффективности. Конечно, об автономии применительно к доходным полномочиям говорить в России сложно, так как большая часть бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований формируется за счет регулирующих доходов и финансовой помощи. Принцип автономии предполагает, прежде всего, возможность субъектов Федерации и муниципальных образований устанавливать налоги на своей территории. Можно ли говорить о принципе автономности применительно к распределению доходных полномочий при существующей системе расщепления налоговых поступлений? Думается, что вряд ли. Хотя в литературе есть предложения, что существующую практику расщепляемых налогов необходимо заменить практикой четкого закрепления каждого налога за тем или иным уровнем бюджетной системы. Кроме того, предлагается существенно расширить права региональных и местных властей по введению налогов и определению их ставок [69, с.46].

Финансовая справедливость является одним из главных факторов при разделении налоговых полномочий во всех странах. Государство должно учитывать неоднородность регионов с точки зрения их налогового потенциала и возможностей финансирования. В данном случае речь идет о фискальном неравенстве регионов. Поэтому через систему финансовой помощи государство это неравенство минимизирует. Однако фактор финансовой справедливости может иметь и негативные последствия, снижая инициативу и ответственность региональных и местных властей. Учет фактора финансовой справедливости понижает значение принципа автономии в налогообложении и расходовании бюджетных средств. Как достичь баланса между ними - это серьезный вопрос бюджетной политики. В России особенно проблема фискального неравенства регионов значительна. Как отмечают западные специалисты, в самом богатом штате США власти способны собрать налогов только в два раза больше, чем в самом бедном. В России в самом богатом регионе можно собрать налогов в 36 раз больше, чем в самом бедном [94, ПВ2, с. 11]. Но это не соответствует истине, во всяком случае, по России. Здесь разброс по налоговым поступлениям значительно выше.

Административно-управленческие возможности по налогообложению-это расходы по налоговому администрированию. В странах, где налоговая автономия региональных и местных властей существенна, этот фактор, безусловно, важен. В России практически не приходится говорить о налоговой автономии, налоговое администрирование по всем налогам осуществляется на федеральном уровне Министерством по налогам и сборам Российской Федерации.

Децентрализация налоговых полномочий снижает возможности макроэкономической политики государства. У федерального правительства возможности использовать бюджет как инструмент макроэкономического регулирования уменьшаются.

В Российской Федерации распределение налогов по уровням бюджетной системы основано в большей части на установлении долевых отчислений от федеральных и региональных налогов. Используемая система расщепления охватывает основную часть налоговых доходов региональных и местных бюджетов. Причем, налоговые ставки и нормативы расщепления ежегодно устанавливаются федеральным правительством по федеральным налогам и региональными властями по региональным налогам. Эта система практически лишает самостоятельности региональные и местные власти. В табл. 2.18 приводится структура доходов региональных и местных бюджетов в Российской Федерации, которая показывает долю расщепляемых налогов в структуре доходов региональных и местных бюджетов в 1998-1999 годах.

Структура доходов региональных и местных бюджетов в Российской Федерации [69, с.36]

Таблица 2.18

1998

гол

1999

год

Виды доходов

Регио

нальные

Местные

Регио

нальные

Местные

Доходы, всего

100

100

100

100

В том числе:

Налоговые доходы

64

64

75

71

в том числе:

Расщепляемые налоги

50

52

60

56

Регулирующие

30

38

25

42

Из них налог на прибыль

10

17

закрепленные

3

12

4

12

с ограничением максимальной

17

2

31

2

ставки

Из них налог на прибыль

15

20

Другие налоги

14

12

15 ’

15

Неналоговые доходы

6

4

6

4

Поступления из бюджетов других

уровней и внебюджетных Фондов

30

32

19

25

Как свидетельству ют данные табл. 2.18, налоговые доходы составляют основу доходов региональных и местных бюджетов. Около 80% налоговых доходов являются расщепляемыми. Система расщепления налоговых доходов в 1998-1999 годах хорошо описана в экономической литературе [69, с.36]. Хотя не совсем понятно, почему авторы налог на прибыль отнесли и к регулирующим, и к закрепленным налогам. На наш взгляд, налог на прибыль - это регулирующий налог, несмотря на то, что ставка его расщепления, в отличие от других регулирующих налогов, устанавливается федеральным законом о налоге на прибыль. Причем для регионального и местного уровней используется метод ограничения максимальной ставки.

Учитывая, что эта система ежегодно меняется, в 2001 году соответственно, внесены изменения в описанную систему расщепления. Из числа регулирующих налогов исключен НДС, он целиком остается в федеральном бюджете. Федеральным законом о бюджете на 2001 год определен перечень доходов субъектов Российской Федерации (ст. 27). Часть этих доходов со стороны федерального правительства регулируется посредством установления нормативов отчислений от соответствующих налогов (налог на доходы физических лиц, акцизы, платы за нормативные и сверхнормативные выбросы вредных веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду). Другая часть регулируется посредством установления ограничительных ставок. По налогу на прибыль в 2001 году установлена общая ставка в размере 30%, в том числе для региональных бюджетов ограничительная ставка 11%. Для местных бюджетов установлена ставка 5%.

Но к регулирующим относятся и региональные налоги, которые распределяются также по всем уровням бюджетной системы. При регулировании местных бюджетов, как правило, используется также метод установления нормативов отчислений от региональных налогов. В основном это налог на имущество предприятий, налог с продаж. Кроме того, как мы отмечали, по ряду региональных и местных налогов федеральным законодательством устанавливаются нормативы расщепления по всем уровням бюджетной системы. К ним относятся земельный налог и арендная плата за земли городов и поселков, а также платежи за пользование лесным фондом (лесной доход).

В настоящее время эта система распределения налогов подвергается критике и является малоэффективной. Недостатки системы расщепления налоговых поступлений вполне аргументированно изложены В.Христенко [131, с.10-11]. Какой отмечает, эта система:

  • - не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых в данном регионе или муниципалитете услуг;
  • - позволяет субнациональным властям, получающим основную часть доходов от федеральных налогов, фактически распоряжаться “чужими” деньгами, как правило, не достаточно ответственно;
  • -лишает субнациональные власти долгосрочных стимулов поддержания благоприятного инвестиционного климата, наращивания (и отражения в отчетности) собственной налоговой базы в условиях, когда нормативы отчислений от “регулирующих" налогов или способы их взимания (налоговая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне;
  • - создает неявную конкуренцию с федеральными властями за одну и ту же налоговую базу;
  • - вынуждает субнациональные власти, не имеющие “легальных” полномочий для проведения налоговой политики, прибегать к полулегальным рычагам воздействия на налогоплательщиков.

В целом мы согласны с названными выше недостатками существующей в России системы расщепления налогов по уровням власти. Однако вряд ли можно согласиться с автором, что для регионов доходы от федеральных налогов являются “чужими”. Они собраны на данной территории, заработаны усилиями населения и предприятий данного региона. Мы согласны, что их нельзя относить к собственным налоговым доходам, но “чужими” вряд ли их можно назвать. Чужими могут быть трансферты, субсидии, дотации, полученные из федерального бюджета. Они не заработаны на данной территории. На наш взгляд, существующая система расщепления налогов, прежде всего, лишает региональные и местные

власти налоговой автономии и налоговой самостоятельности. Как отмечается в литературе, “...по степени налоговой самостоятельности субнациональных властей Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система России существенно более централизованна, чем в Китае, Индии и Бразилии. Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии субнациональных властей” [69, с.35]. Кроме того, существующая система расщепления налогов создает иждивенческое отношение к государству, которое пытается по-прежнему все собрать и разделить поровну. Этот стереотип сохранился со времен плановой экономики, для России в ближайшем будущем он будет иметь значение и это надо учитывать. Эта система не создает стимулов к экономическому росту. Критикуя данную систему расщепления налогов, В.Христенко предлагает перейти к формированию бюджетов по принципу "один налог-один бюджет^'. Он считает, что поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было “расщепления", должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги - в региональные бюджеты, местные налога - в местные бюджеты [131, с.11]. Конечно, такой метод формирования доходов может быть использован. Но это требует законодательного перераспределения налогов по уровням бюджетной системы. Причем при перераспределении налоговых полномочий необходимо обеспечить условие, чтобы региональные или местные налога составляли не менее 70% доходов. Кстати, эта цифра не новая, еще в Федеральном законе “О бюджетных правах...” в 1993 году было записано, что уровень закрепленных доходов бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. Однако учитывая значительный разброс в финансовых и налоговых потенциалах регионов и муниципальных образований, реализовать это будет довольно сложно. Сегодняшнее распределение налоговых полномочий между уровнями власти и, соответственно, бюджетной системы не позволяет обойтись без "расщепления" федеральных и региональных налогов. Только в случае, если региональные и местные власти будут обладать налоговой автономией и налоговой самостоятельностью, можно отказаться от системы расщепления налогов.

При анализе налоговой системы и распределения налоговых полномочий в любой стране необходимо выяснить следующие вопросы:

  • - кто устанавливает налоги;
  • - кто вводит налоги;
  • - кто осуществляет взимание налогов;
  • - кто устанавливает налоговые ставки и базу налогообложения;
  • -кто устанавливает налоговые льготы.

В первую очередь разделение налоговых полномочий по уровням власти осуществляется через право каждого уровня устанавливать и вводить налоги. Здесь мы выделяем понятия “устанавливает” и “вводит”, так как в Налоговом кодексе используются оба термина. В Налоговом кодексе (ст.1, п.2) записано, что он устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Но при этом возникает несколько вопросов. Первый -почему только в федеральный бюджет? Второй - что понимается под установлением системы налогов? Перечисленные в этом пункте действия, следующие за словами “в том числе”, вряд ли можно рассматривать как установление системы налогов, их перечень выходит за рамки установления системы налогов. Третий вопрос: совпадают ли термины “устанавливает” и “определяет”. По тексту очевидно, что да. К сожалению, богатство русского языка иногда приводит к терминологическим проблемам. Так, часто как синонимы используются понятия “устанавливает”, “определяет”, “вводит”, что вызывает определенные вопросы. Но далее в Налоговом кодексе (ст. 2) определяется перечень отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Налоговые отношения, возникающие в любом государстве, регулируются налоговым законодательством. В статье 2 отмечается, что “законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения”. То есть Налоговый кодекс выделяет пять видов отношений, которые регулируются Налоговым кодексом:

  • - по установлению налогов и сборов;
  • - по введению налогов и сборов;
  • - по взиманию налогов и сборов;
  • - по осуществлению налогового контроля;
  • - по привлечению к ответственности за совершение налоговых правонарушений.

Но характеристики этих отношений в Налогом кодексе нет. Такая характеристика содержится в комментарии к Налоговому кодексу под редакцией А.В.Брызгалина [78, с.21-23]. Мы не претендуем на собственное толкование данных отношений, поэтому сошлемся на эти комментарии. Отмечается, что установление налога и сбора - это первичное нормотворческое действие, принятие нормативного акта - Налогового кодекса, в котором дается четкий перечень налогов и сборов. Посредством этого перечня конкретный налоговый платеж определяется как таковой и находит свое место в действующей налоговой системе государства. Установление налога предусматривает возможность введения налога на соответствующей территории в рамках страны или только региона. Ввести налог можно единственным способом - внести соответствующие поправки в Налоговый кодекс. Так, в соответствии с Налоговым кодексом федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. Федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом, вводимые в действие законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. Причем, в Налоговом кодексе четко определено, что, устанавливая региональный или местный налог, представительные органы власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления определяют следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также форму отчетности поданному региональному налогу. Остальные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым кодексом.

Отношения по введению налогов и сборов, как отмечает А.В.Брызгалин, - это вторичное нормотворческое действие, принятие соответствующего нормативного акта федерального, регионального или местного уровня. Они подробно регламентируют условия, порядок и процедуру фактического взимания того или иного налога или сбора в бюджет. При введении налога должны быть определены существенные элементы налоговых обязательств. То есть выделяется процедура установления, а затем ввода налога. Но, как отмечается автором, федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы, самостоятельно определяет не только их перечень, но и элементы налоговых обязательств (устанавливает налог). Применительно к субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления понятие “установление налогов и сборов” имеет иной юридический смысл, а именно введение налога. Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок и т.Д. Что касается последних трех видов отношений, в комментариях они практически не описаны.

Налоговый кодекс определяет также перечень участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (статья 6). Участни-

ком названо Министерство финансов Российской Федерации и другие нижестоящие финансовые органы, а также иные уполномоченные органы при решении вопросов об отсрочке и о рассрочке уплаты налогов и сборов и других вопросов. Но Министерство финансов Российской Федерации прежде всего осуществляет разработку бюджетной политики государства, составной частью которой является налоговая политика. При разработке бюджетной политики Российской Федерации определяются состав, структура налогов, модели и механизм распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы. То есть право законодательной инициативы по отношению к составу, структуре налогов принадлежит прежде всего Министерству финансов Российской Федерации. Конституция (статья 104) устанавливает, кому принадлежит право законодательной инициативы, а также процедуру принятия федеральных законов (статьи 105,106,107). Но законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты могут быть внесены только при наличии заключения Президента Российской Федерации. Федеральные законы принимаются Государственной думой, но такие вопросы, как федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Право законодательной инициативы по региональным и местным налогам, но в пределах Налогового кодекса, принадлежит также финансовым органам субъектов Федерации. Их руководители входят в состав правительства субъектов Федерации. Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления принимают соответствующие региональные законы и иные нормативные правовые акты о введении того или иного налога или сбора на своей территории:

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>