Полная версия

Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Проблемы разграничения расходных полномочий в Российской Федерации

Расходные полномочия связаны с распределением функций государства по уровням власти, а также финансирования этих расходов. Законодательно закрепленную за уровнями власти ответственность за оказание благ и услуг в соответствии с определенными принципами называют расходными полномочиями. Российская Федерация как федеративное государство, ориентированное на рыночную экономику, в 90-х годах приступила к созда

ем

нию новой системы государственных финансов. Западные экономисты [102, с.38] считают, что государственные финансы в рыночной экономике выполняют три основные функции:

  • 1) эффективного распределения ресурсов, когда не работают рыночные механизмы;
  • 2) справедливого распределения доходов и богатства;
  • 3) стабилизации общего уровня экономической активности и обеспечения темпов роста.

На основании этих функций определяются цели и задачи бюджетной политики, приоритеты на определенный период времени. Бюджетно-налоговый механизм позволяет решать в той или иной мере поставленные цели и задачи.

Система государственных финансов в первую очередь охватывает государственные расходы. Перечень благ и услуг, которые оказывает каждое государство населению, отличается по странам. Но есть определенные виды благ и услуг, одинаковых во всех странах. Причем, основные виды государственных расходов были описаны еще классиками [88, с.8-19]. Оказываемые государством блага и услуги распределяются по уровням власти и финансируются через соответствующие бюджеты. Но вопрос о распределении расходов по уровням власти связан с соотношением централизации и децентрализации, принятым в отношении бюджетных расходов.

Проблема разграничения расходных полномочий предполагает решение ряда вопросов [51, с.36]:

  • - кто определяет и устанавливает эти полномочия;
  • - кто финансирует расходы;
  • - кто обеспечивает выполнение этих полномочий.

Эти вопросы в разных странах решаются также по-разному. В табл. 2.1 приведено примерное распределение обязательств по предоставлению услуг населению между уровнями власти в США [51, с.41-43].

Таблица 2.1

Распределение расходных функций по уровням власти в США

Функции

Определе

ние

Финансирова

ние

Обеспечение

I

2

3

4

Национальная оборона

Ф

ф

Ф, Ш

Обществен

ный порядок и безопасность

Федеральные спецслужбы по борьбе с преступностью

Ф

ф

Ф

Полиция на автомагистралях

Ш. м

III, м

Ш, м

Органы общественного порядка

Ш. м

м

м

1

Продолжение табл. 2.1 3 I 4

На

родное образо

гание

Колледжи и университеты

III, Ф, м

Ш, Ф, м

Средние школы

М, Ш

Ш,М

Начальные школы

М, III

Ш,М

Научные библиотеки

Ш, М

ш, м

Публичные библиотеки

М

м

Здравоохранег

ле

Медицинские исследования

Ф

Ф, ш

Больницы

Медицинское страхование

пенсионеров и инвалидов

М, Ш,ф

М, Ш,ф

(Medicare)

Медицинское страхование

неимущих с правом на посо

Ф

Ф

бия (Medicaid)

Ф, Ш

Ф, Ш, м

Об

Страхование по старости и

гспечения и по

собия

инвалидности всех граждан

Ф

ф

Страхование по безработице Выплаты неимущим, престарелым, слепым и инвалидам

Ф

Ш, Ф

(SSI)

Талоны на питание для

Ф

Ф

бедных

Выплаты бедным семьям с

Ф

Ф

детьми-иждивенцами (AFDC) Выплаты другим бедным

Ф, Ш

Ф, Ш, м

(общая помощь)

Ш, М

М,Ш

Жилье

и коммунальн

ле услуги

Государственное жилье

Ф, Ш,М

Ф, Ш, М

Дотации на аренду

Ф

Ф

Сбор и ликвидация мусора Водоснабжение, канализация

М

М

и очистка

Ф, ш,м

М, Ш,ф

Отдь

IX, культура и

зелигия

Национальные парки

Ф

Ф

Парки штатов

Региональные и местные пар

Ш

Ш

ки

М

М

Национальные музеи

Ф

Ф

Музеи штатов

ш

ш

Ш, м М

м

м, ш м

Ф. ш М, Ш,ф ф

ш,м

ф

III

Ф, ш ш

ш, м

м

м

м

м

м, ш

ф

ш

м

ф

ш

I

2

3

4

Местные исторические и художественные музеи

М

м

м

э

кономика и ycj

гтуги

Монетарная и противоцикли-ческая фискальная политика

ф

ф

ф

Экспортные дотации

ф

ф

ф

Тарифы, международная торговая политика

ф

ф

ф

Субсидии отраслям: проект TVA, per. энергоснабжение, сельское хозяйство

ф

ф

ф

Главные автомагистрали между штатами

Гранспорт и св

Ф, ш

ЯЗЬ

Ф, ш

ш

Автомагистрали между крупными городами

Ш,ф

Ш.ф

ш

Местные улицы и дороги

Ш, М

ш, м

м, ш

Авиадиспетчерская служба

Ф

ф

ф

Местные автобусные маршруты

М

м

м

Метро в крупных городах

М, Ф

М, Ф

м

Всего лоугие (Ьункиии

Ф. ш. м

Ф. ш. м

Ф. ш. м

Условные обозначения: Ф - федеральное правительство; Ш - органы власти штатов; М -местные органы власти. Когда приводится несколько обозначений в ряд, они даны в порядки значимости; строчные буквы указывают на незначительную роль.

У большинства федеративных государств на федеральный уровень возлагается ответственность за финансирование общенациональных расходов: оборона, национальная безопасность, внешнеэкономическая деятельность, транспорт, почта, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и др. Как правило, за федеральным центром закрепляются:

  • - расходы, которые должны обеспечивать максимальный макроэкономический эффект (например, национальная оборона, социальная защита определенных слоев населения и др.);
  • - расходы, эффект от которых не носит явный характер, а размыт (финансирование фундаментальных наук и др.);
  • - расходы, затрагивающие интересы всех субъектов и не касающиеся местных предпочтений (строительство федеральных дорог и др.).

Остальные расходы, как правило, передаются региональным властям и органам местного самоуправления. Соответственно, это влияет на объемы федерального бюджета.

В Российской Федерации процесс распределения расходных полномочий по уровням власти в 90-х годах осуществлялся бессистемно. Анализ системы разграничения бюджетных полномочий в Российской Федерации по состоянию на 1992 год хорошо представлен в книге “Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма” под редакцией Кристин Валлих. Последующий период характеризовался значительными изменениями в системе распределения расходных полномочий.

В первую очередь в 90-е годы имела место тенденция понижения доли федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации, то есть шел процесс децентрализации бюджетных расходов. Это подтверждают статистические данные (табл. 2.2).

Таблица 2.2

Структура распределения расходов консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням бюджетной системы*

%

Наименование

Годы

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Консолидированный бюджет, всего

100

100

100

100

100

100

100

100

Расходы

федерального

бюджета

67

50

49

49

47,5

44,3

45,9

41,6

Из них:

на государственную поддержку отраслей народного хозяйства

52

27

30

25

20,8

20,5

10,1

11,5

социально-культурные мероприятия

30

18

19

15

14.6

22.8

23.9

13.0

Понижение доли федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета связано, прежде всего, с ослаблением федеральной власти. В этот период, как отмечают и политологи, в России значительно усилилась региональная власть. Наметился процесс децентрализации власти. Однако такой вывод поверхностный. Для характеристики этих процессов важно проанализировать структуру расходов федерального бюджета в динамике, и важно определить, какие расходы сокращались. Прежде всего, сокращалась доля расходов на государственную поддержку отраслей народного хозяйства, а также на социально-культурные мероприятия. В то же время у субъектов Федерации эти расходы в их бюджетах значительно возросли.

Сокращение доли федерального бюджета в финансировании расходов на социально-культурные мероприятия связано с сокращением федераль- [1] ных социальных программ, систематическим их недофинансированием. Также в эти годы происходил процесс передачи части объектов социальной сферы из федерального подчинения в юрисдикцию субъектов Федерации. В условиях экономического кризиса, неспособности федерального правительства обеспечить решение многих социальных проблем субъекты Федерации были вынуждены брать на себя решение многих социальных проблем.

Рассматриваемый период - наиболее тяжелый, кризисный для экономики Российской Федерации, он характеризуется падением промышленного производства, кризисом финансово-кредитной системы. В этих условиях доля финансирования отраслей народного хозяйства сократилась с 52% в 1992 году до 10,1% в 1998 году, что связано с неспособностью федерального правительства обеспечить финансирование этих отраслей из-за хронического дефицита бюджетных средств. Как известно, в России в начале 90-х годов преобладала государственная собственность. Начавшийся процесс приватизации изменил структуру собственности. Часть государственных предприятий акционировались, и бюджетное финансирование в отрасли народного хозяйства, соответственно, стало сокращаться. Так, доля предприятий и организаций государственной формы собственности сократилась в 1999 году до 5,1%, а совместно с муниципальной-до11,4% [101, с.532].

Процесс разграничения расходных полномочий в России начался еще до принятия Конституции 1993 года. С 1992 года стали передаваться объекты государственной собственности из федерального подчинения в юрисдикцию субъектов Федерации путем невключения в федеральный бюджет расходов на содержание отдельных учреждений, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, о чем Министерство финансов Российской Федерации сообщало телеграммами и уведомлениями о переводе финансирования на субъекты Федерации. Но такая передача никак не оформлялась сточки зрения права. Происходила, в основном, передача объектов социально-культурной сферы. Но в Татарстане этот процесс начался раньше. В августе 1991 года был принят Указ Президента Республики Татарстан “О мерах по обеспечению государственного суверенитета и имущественных прав Республики Татарстан", где было записано, что все предприятия и организации союзного и российского подчинения, расположенные на территории республики, объявляются собственностью Республики Татарстан, переводятся в ее юрисдикцию. В ноябре 1991 года Кабинет министров Татарской АССР принял Постановление “Об утверждении Положения о переводе предприятий и организаций союзного и российского подчинения, расположенных на территории Татарской АССР, в юрисдикцию органов государственного управления Татарской АССР". Начиная с 1992 года ежегодно часть учреждений или расходы передавались из федерального бюджета на финансирование в бюджеты Республики Татарстан. Более всего передача объектов из федеральной юрисдикции в республику происходила в 1997 году.

Только тогда на финансирование переданных объектов и расходов было израсходовано 9,5% средств консолидированного бюджета Республики Татарстан (табл. 2.3).

Таблица 2.3

Расходы, переданные в 1997 году из федерального бюджета

в бюджеты Республики Татарстан

%

Наименование оасхолов

Удельный вес

Всего расходов

100

В том числе:

сельское хозяйство

34,5

Федеральная служба лесного хозяйства

6,7

учреждения социальной сферы

32,2

реставрация архитектурно-исторического ансамбля казан-

ского Кремля

1,2

управление

2,3

компенсация удорожания стоимости строительства ЖСК

0,3

расходы на принимаемые в муниципальную собственность

22,8

объекты жилья

Наибольший удельный вес из переданных расходов составляют расходы на сельское хозяйство, финансирование учреждений социальной сферы и на принимаемые в муниципальную собственность объекты жилья. В юрисдикцию республики переходили и промышленные объекты, которые имели широкую сеть учреждений социальной сферы, а также ведомственное жилье. Эти расходы и составляют более половины всех переданных расходов.

В юрисдикцию республики передавались как промышленные объекты, так и объекты социальной сферы. Первые не связаны напрямую с бюджетным финансированием, хотя они и имели сеть социальных объектов и ведомственное жилье. А передача объектов социальной сферы осуществлялась без соответствующего их финансирования.

В этой связи необходимо отметить, что данный аспект межбюджетных отношений практически не затрагивался в экономической литературе. Мы думаем, что для полноты представления межбюджетных отношений важно учитывать изменения в структуре собственности в субъектах Российской Федерации. Объекты федеральной собственности, которые были переданы в ведение субъектов Федерации без соответствующего финансирования, фактически увеличили расходы последних. Соответственно, это должно было оказать влияние на межбюджетные отношения. Причем официальных публикаций о размере переданных расходов (а точнее полномочий) в субъекты Российской Федерации не было. Эти расходы должны быть учтены в балансе бюджетных потоков между Центром и субъектами Российской Федерации. Думается, вряд ли правомерно судить о межбюджетных отношениях в 90-е годы без учета такого рода передачи финансирования из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации.

Отсутствие четких принципов разграничения расходных полномочий и ответственности за финансирование привело к тому, что в середине 90-х годов получила широкое распространение система договорных отношений федерального Центра и субъектов Федерации. Как отмечает И. Лексин, в это период “весьма “популярно” было разграничение объектов государственной собственности и полномочий по управлению ими [73, с.65]. В результате значительно сократилась доля федеральной собственности в структуре собственности на территории субъектов Федерации. Например, в настоящее время доля федеральной собственности в структуре собственности Республики Татарстан весьма незначительна. По состоянию на 1 января 2001 года доля федеральной собственности составляет всего 7% в структуре собственности Татарстана. Но надо иметь в виду, что речь идет о собственности, а не о финансировании из федерального бюджета учреждений федерального подчинения. В табл. 2.4 приводится структура федеральной собственности в Республике Татарстан.

Таблица 2.4

Объекты федеральной собственности, находящиеся на территории

Республики Татарстан на 1 января 2001 года

%

Наименование объектов

Количество

Стоимость основных (Ьонлов

Федеральная собственность, всего

В том числе:

100

100

государственные предприятия

23,4

78,4

государственные учреждения

60,6

19,7

другие некоммерческие организации

17.9

1.9

Как видно из табл. 2.4 наибольший удельный вес в объектах федеральной собственности по стоимости основных фондов составляют государственные предприятия, а по количеству - государственные учреждения.

В 90-х годах значительно сократились расходы федерального бюджета на капиталовложения. В период плановой экономики эта функция традиционно была закреплена за союзным или республиканским (российским) правительством. Этот период вообще характеризуется значительным сокращением объемов капиталовложений как в промышленность, так и в социальную сферу. Инвестиционные программы федерального правительства можно разбить на две группы. Первая группа - это инвестиции в развитие отраслей народного хозяйства, промышленность, сельское хозяйство, транспорт и т.д. Вторая группа - инвестиции в социальную сферу. Эти расходы должны, безусловно, осуществляться через федеральный бюджет. Причем первая группа расходов связана с обеспечением национальных интересов государства, которые должны финансироваться, прежде всего, за счет федерального бюджета. Вторая группа инвестиционных расходов должна быть связана с выравниванием уровня обеспеченности социальных расходов по территории Российской Федерации. За счет текущих расходов нельзя обеспечить такое выравнивание. Инвестиционные программы, осуществляемые через федеральный бюджет, не учитывали и сейчас не учитывают значительной дифференциации в уровне обеспеченности объектами социальной сферы в регионах.

Анализ расходов федерального бюджета показывает, что ежегодно доля расходов на капиталовложения уменьшается. Например, по инвестиционным программам федерального бюджета по разделу “Промышленность, энергетика и строительство”, наблюдается значительное сокращение доли этих расходов в федеральном бюджете (табл. 2.5).

Таблица 2.5

Финансирование инвестиционных программ федеральным бюджетом (по разделу “Промышленность, энергетика и строительство”)

%

Наименование

Годы

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Расходы федерального бюджета, всего

100

100

100

100

100

100

100

В том числе государственные

инвестиции

5,2

6,7

4,3

3,5

1,2

1,4

2,4

Из них федеральные

инвестиционные

программы

5,2

6,7

4,3

3,3

1,1

1,3

2,0

Социальный комплекс

3,5

4,8

2,8

0,9

0,7

0,8

1,4

Производственный

комплекс

и

1,3

1,3

2,4

0,4

0,5

0,6

Поочие

0.6

0.6

0.2

Из табл. 2.5 видно, что особенно мала доля финансирования промышленного комплекса в инвестиционных программах федерального бюджета. Проблема в том, что инвестиционная привлекательность российских предприятий для рыночных институтов крайне низка. И здесь роль государства крайне важна. Мы же наблюдаем обратную картину. К сожалению, принятая бюджетная классификация не позволяет выявить целостную картину по государственным инвестициям. Но в целом, думается, картина такая же. Если посмотреть статистические данные по структуре инвестиций в основной капитал в Российской Федерации по источникам финансирования, доля бюджетных средств в 1998 году составляет 19,2%, из них средства федерального бюджета -только 6,6%, а средства региональных и местных бюджетов, соответственно, 12,6% [101, с.532]. По регионам эти цифры колеблются. Например, в Республике Татарстан доля средств федерального бюджета в инвестициях в основной капитал в 1999 году составила 0,6%, Республике Марий Эл -16,2%, Нижегородской области - 3,8%, Самарской области -2,2% [97.С.316].

Выше мы попытались проанализировать в динамике изменения в финансировании бюджетных расходов. Однако необходимо рассмотреть более детально поставленные выше три вопроса в отношении того, как осуществляется распределение расходных полномочий в Российской Федерации в настоящее время. В первую очередь, вопрос о том, кто определяет и устанавливает эти полномочия. Этот вопрос связан с другим: насколько самостоятельны и автономны региональные власти в отношении бюджетных расходов? То есть могут ли региональные власти принимать самостоятельно решения об оказании благ и услуг населению данного региона. Бюджетный кодекс не отвечает, могут ли региональные и местные власти сами определять и устанавливать состав и структуру бюджетных расходов и источники финансирования.

В период плановой экономики в России были единые нормы бюджетных расходов, которые устанавливались союзным правительством по большей части бюджетных ассипнований, и эти нормы лежали в основе составления всех бюджетов. Государство определяло цены и тарифы на транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и другие отрасли Они неукоснительно должны были соблюдаться. Однако в 90-х годах система бюджетных норм была утрачена. Федеральное правительство отказалось от системы нормирования бюджетных расходов в отношении региональных и местных бюджетов. В настоящее время федеральное правительство практически эти вопросы не регулирует, это право перешло к субъектам Федерации. Федеральное правительство в основном пошло по пути установления минимальных социальных гарантий для населения. Государство устанавливает минимальные социальные гарантии в виде минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий, суммы ежемесячных социальных пособий, в том числе и по безработице, минимального размера стипендий и т.д. Эти минимальные социальные гарантии устанавливаются на федеральном уровне. То есть субъекты Федерации и муниципальные образования должны выполнять эти социальные гарантии. Но здесь можно отметить, что в Республике Татарстан еще в 1996 году было разработано и утверждено Кабинетом министров Республики Татарстан Постановление “О социальных стандартах и социальных

натуральных нормах в Республике Татарстан". Начиная с 1997 года бюджеты в республике формировались на основе разработанных норм. Очевидно и федеральное правительство имеет намерения вновь вернуться к составлению бюджетов на единой нормативной основе. Об этом свидетельствуют материалы “Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 годах”. Там отмечается, что в 1999-2001 годах необходимо провести поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. Была поставлена задача с 2000 года оценку расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации проводить полностью на нормативной основе. Причем, нормативы финансирования расходов поэтапно предполагается ввести на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей, на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учрездений культуры, физической культуры и спорта и другие отрасли. Субъектам Федерации рекомендовано не позднее 2001 года перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей бюджетов муниципальных образований. Значения бюджетных нормативов должны базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах, но с учетом возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по финансированию в данном финансовом году. Причем эти нормативы предполагается дифференцировать по регионам, правда, по единой методике с учетом особенностей регионов. Но эти бюджетные нормативы, как считают авторы Концепции, будут использоваться только для расчета финансовой помощи регионам и не будут “предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов Российской Федерации” [29].

В экономической литературе отмечается, что “действующее законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджетами более низких уровней без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования. С этой точки зрения размер и структура большей части расходных статей субнациональных бюджетов являются объектом жесткого федерального регулирования” [69, с.37]. Но надо отметить, что субъектам Федерации не запрещается при наличии источников финансирования увеличивать размеры этих социальных гарантий, установленных федеральным правительством. Другое дело, что не у всех субъектов Федерации имеются на то источники финансирования. Республика Татарстан, учитывая свои особые финансовые возможности, еще в 90-х годах начала принимать нормативные акты, касающиеся финансирования бюджетной сферы. В частности, начиная с 1994 года ежегодно повышалась заработная плата работникам бюджетных учреждений республиканского и местного подчинения. А в 1997 году был принят Закон Республики Татарстан

“О минимальном размере оплаты труда в Республике Татарстан”, в соответствии с которым минимальная заработная плата по учреждениям республиканского и местного подчинения была установлена на уровне 350 рублей. Это в 4 раза больше, чем по Российской Федерации. Конечно, такие нормативные акты могли принимать далеко не все субъекты Федерации, а только те, кто имел финансовые возможности. Но все же Татарстан - не единственный регион, который имел некоторую самостоятельность в отношении бюджетных расходов. Что касается органов местного самоуправления, то этот уровень власти сегодня такими правами не наделен. Учитывая ограниченность бюджетных ресурсов этого уровня практически во всех регионах, о самостоятельности и автономии в отношении бюджетных расходов здесь трудно говорить. В этой связи мы разделяем мнение, что “ необходимо совершенствование законодательства, обеспечивающего “официальную” автономию субнациональных властей в области бюджетных расходов. В Бюджетный кодекс следует внести поправки, не только четко разграничивающие расходы между уровнями бюджетной системы, но и гарантирующие права субнациональных властей самостоятельно определять размеры, структуру и порядок финансирования расходов регионального и местного характера. По предметам совместного ведения (ст.72 Конституции Российской Федерации) должны быть приняты отдельные “отраслевые” законы, направленные на разграничение расходных полномочий и обеспечение автономии субнациональных властей по конкретным позициям" [69, с.45].

Второй вопрос, который ставится в связи с разграничением расходных полномочий: кто финансирует определенные виды расходов. Эта проблема наиболее острая в системе распределения расходных полномочий в Российской Федерации. Закрепленная Бюджетным кодексом система распределения расходов по уровням бюджетов приводит к тому, что финансовая ответственность за оказание благ и услуг размывается. Большая часть расходов относится к совместно финансируемым. Для иллюстрации этого вопроса проанализируем структуру расходов консолидированного бюджета за 1999 год (табл. 2.6).

Таблица 2.6

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации

в 1999 году

Расходы

Консолидированный бюджет,

В том числе феде-оапьный бюджег

млод. 0б.

Млод. ОУб.

%

I

2

3

4

Всего

1627383,6

677247,5

41,6

Государственное управление и местное самоуправление

46521.3

14832,4

31,9

1

2

3

4

Судебная власть

4987,3

4987,3

100

Международная деятельность

58080,3

58080,3

100

Национальная оборона Правоохранительная деятельность и

116127,5

116127,5

100

обеспечение безопасности государства Фундаментальные исследования и

74450,6

55445,5

74,4

содействие НТП

Промышленность, энергетика и

13515,3

11196,8

82,8

строительство

31696,8

16921,3

53,4

Сельское хозяйство и рыболовство Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов,

гидрометеорология, картография и

35768,9

9068,0

25,3

геодезия

Транспорт, дорожное хозяйство, связь

6707,9

2894,9

43,2

и информатика

26041,7

941,6

3,6

Развитие рыночной инфраструктуры

12332,6

Жилищно-коммунальное хозяйство Предупреждение и ликвидация

последствий чрезвычайных ситуаций и

124580,2

стихийных бедствий

Расходы территориальных дорожных

8870,2

7374,2

83,1

фондов

76871,1

Образование

147593,5

20945,4

14,2

Культура, искусство и кинематография

17889,2

2876,6

16,1

Средства массовой информации

5281,0

2000,0

37,9

Здравоохранение и физическая

культура

131302,3

10141,0

7,7

Социальная политика

354485,3

49096,0

13,9

Обслуживание государственного долга Финансовая помощь бюджетам других

162582,7

162582,7

100

уровней

62135,3

Прочие расходы

78892,6

14325,0

18,2

Расходы целевых бюджетных Лонлов

92805.3

55275.3

59.6

Анализ структуры расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 1999 году показывает, что национальная оборона, международная деятельность и судебная власть, обслуживание государственного долга финансируются только из федерального бюджета, что составляет 21 % расходов консолидированного бюджета. Хотя вряд ли судебная власть и обслуживание государственного долга в настоящее время финансируются только из федерального бюджета, часть этих расходов финансируется и из

бюджетов субъектов Федерации. Например, эти позиции имеются и в расходах республиканского бюджета Республики Татарстан. Конституция Российской Федерации к предметам совместного ведения (ст. 2) относит кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру, нотариат. Например, в республиканском бюджете Республике Татарстан по разделу “Судебная власть” отражаются расходы:

  • - на высший арбитражный суд Республики Татарстан;
  • -конституционный суд Республики Татарстан;
  • - государственные нотариальные конторы.

Конечно, эти расходы весьма незначительны и их доля по республиканскому бюджету Татарстана на 2001 год 0,1 %. Часть расходов - развитие рыночной инфрастуктуры, жилищно-коммунальное хозяйство, содержание и строительство дорог регионального значения - финансируется только из региональных и местных бюджетов. Их доля составляет около 13%. Большая часть расходов консолидированного бюджета финансируется совместно из всех бюджетов. Причем, это крупные и важные статьи расходов: образование, здравоохранение и физическая культура, социальная политика. На их долю приходится 66% расходов консолидированного бюджета. Из совместно финансируемых расходов на долю федерального бюджета приходится значительная доля расходов по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий - 83,1 %, фундаментальные исследования и содействие НТП - 82,8%, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства - 74,4%. Эти расходы, безусловно, общегосударственные, поэтому их доля в расходах консолидированного бюджета весьма значительна. Что же касается социальных расходов, то большая их часть все же переложена на бюджеты субъектов Федерации. Особенно мала доля федерального бюджета в финансировании здравоохранении и социальной политики. Хотя социальная политика - это функция федерального правительства.

Однако рассмотренные выше данные не дают полной картины в отношении распределения расходов по уровням бюджетной системы. Распределение расходов между региональными и местными бюджетами связано с такими же проблемами. Между региональными и местными бюджетами существуют также проблемы, связанные с неопределенностью в отношении закрепления расходных полномочий. Для иллюстрации проанализируем структуру расходов консолидированного бюджета Республики Татарстан за 1999 год (табл. 2.7).

Первое, что можно отметить, - за счет республиканского бюджета осуществляется 62,5% расходов консолидированного бюджета Республики Татарстан. Это характеризует степень централизации расходных полномочий на республиканском уровне. За счет республиканского бюджета полностью финансируются расходы на фундаментальные исследования и содействие

НТП, расходы целевых бюджетных фондов, так как они консолидированы в республиканском бюджете. Эти расходы составляют незначительную долю в расходах консолидированного бюджета Республики Татарстан. Но кроме названных выше, значительная часть расходов все же в большей степени финансируется из республиканского бюджета. Это такие расходы, как охрана окружающей среды, гидрометеорология, картография и геодезия-99,9%, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий - 91,1%. Весьма значительна доля республиканского бюджета и в финансировании расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства - 83,3%, на сельское хозяйство и рыболовство-82,3%, а также финансирование промышленности, энергетики и строительства - 81%.

Таблица 2.7

Расходы консолидированного и республиканского бюджета

Республики Татарстан в 1999 году

Расходы

Консолидированный бюд-

В том числе республиканский бюджет

жет,

ТЫС. ОУб.

тыс. руб.

%

I

2

3

4

Всего расходов

Государственное управление и местное

28393978

17734454

62,5

самоуправление

804170

417482

51,9

Судебная власть

Правоохранительная деятельность и обеспе-

839

748

89,2

чение безопасности государства Фундаментальные исследования и содейст-

641932

534528

83,3

вие НТП

Промышленность, энергетика и строитель-

29918

29918

100

ство

164292

133005

81,0

Сельское хозяйство и рыболовство

Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология,

2017256

1659495

82,3

картография и геодезия

Транспорт, дорожное хозяйство, связь и ин-

89004

88949

99,9

форматика

Развитие рыночной инфраструктуры, малый

771136

189850

24,6

бизнес и предпринимательство

45

0

Жилищно-коммунальное хозяйство Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедст-

2096676

291937

13,9

вий

19604

17864

91,1

Образование

3865155

354091

9,2

1

2

3

4

Культура. Искусство и кинематография

570844

252607

44,3

Средства массовой информации

178489

124113

69,5

Здравоохранение и физическая культура

3763225

1062816

28,2

Социальная политика

1230350

1000766

81,3

Обслуживание государственного долга

2149107

2056894

95,7

Прочие расходы

2739966

2257421

82,4

Целевые бюджетные фонды

5617881

5617881

100

Дотации, передаваемые в местные бюджеты

1181095

1181095

100

Средства, передаваемые по взаимным расчетам

462994

462994

100

Только из средств местных бюджетов финансируются малый бизнес и предпринимательство, однако доля этих расходов ничтожно мала. Расходы на транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатику, развитие рыночной инфраструктуры, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и физическую культуру в большей части финансируются за счет средств местных бюджетов. Однако это общая картина бюджетных расходов, которая не позволяет более детально проанализировать структуру расходов по их видам. Для примера рассмотрим расходы на образование (табл. 2.8) и жилищно-коммунальное хозяйство.

Таблица 2.8

Расходы на образование в консолидированном бюджете

Республики Татарстан

Расходы

Консолидированный, бюджет,

В том чи< публика бюл>

:ле рес-1НСКИЙ

кет

тыс. руб.

тыс. руб.

%

Образование, всего

В том числе:

3865155

354091

9,2

дошкольное

788067

0

общее

2240848

33872

1,5

начальное профессиональное

284319

0

среднее профессиональное переподготовка и повышение квалифика-

98224

60362

61,4

ции кадров

13308

10374

78,0

высшее профессиональное

23535

19320

82,1

прочие расходы

416854

230163

55.2

Более детальный анализ структуры расходов на образование показывает, что за счет республиканского бюджета финансируются, в основном, среднее и высшее специальное профессиональное образование и переподготовка кадров. То есть распределение полномочий здесь более четкое, на

местные бюджеты целиком ложатся расходы на дошкольное, общее и начальное профессиональное образование.

Анализ структуры расходов на жилищно-коммунальное хозяйство показывает, как распределены расходные полномочия между республиканским и местными бюджетами (табл. 2.9).

Таблица 2.9

Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство в 1999 году

Расходы

Консолидированный бюджет, ТЫС. цуб.

В том числе ре канский бю

спубли-

зжет

тыс. оуб.

%

Всего расходов

2096676

291937

13,9

Жилищное хозяйство

441773

1648

0,4

Коммунальное хозяйство

1015812

. —

0

Государственные инвестиции

598193

286018

47,8

ГЪочие оасходы

40898

4271

10.4

Детальный анализ структуры расходов на жилищно-коммунальное хозяйство показывает, что за счет республиканского бюджета в основном осуществляются расходы на государственные инвестиции и часть прочих расходов, а текущие расходы на жилищно-коммунальное хозяйство ведутся за счет местных бюджетов.

Таким образом, анализ распределения расходных полномочий по уровням бюджетной системы показывает, что в настоящее время наблюдается централизация бюджетных расходов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, несмотря на принятые Федеральные законы “О местном самоуправлении в Российской Федерации”, “О финансовых основах местного самоуправления”, местные органы власти ограничены в своих действиях в отношении бюджетных расходов. У них нет собственных доходных источников, которые позволяли бы решать значимые вопросы, они в значительной степени зависят от регулирующих налогов и финансовой помощи.

Третий вопрос, связанный с распределением расходных полномочий -кто обеспечивает выполнение расходных полномочий? Устанавливая те или иные стандарты, нормативы, государство пытается проводить определенную социально-экономическую политику. В 90-е годы принималось значительное количество федеральных законов, указов, постановлений без их финансового обеспечения. Обеспечение этих федеральных нормативных актов ложилось на региональные и местные власти. Безусловно, региональные власти могут лучше выполнить эти решения, так как они ближе к потребителям благ и услуг. Но при отсутствии финансирования многие региональные и местные власти были не способны решать федеральные обязательства. Задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов

Федерации в 90-е годы была значительной. Федеральное правительство погашало перед регионами часть своей задолженности, но в основном в безденежной форме. Неденежные формы расчетов в 90-е годы значительно ослабили бюджетную систему России. До настоящего времени федеральное правительство имеет значительную кредиторскую задолженность перед бюджетополучателями, часть которой ежегодно погашается. Например, в 2001 году доля средств, выделенных на погашение кредиторской задолженности федеральных органов исполнительной власти, составляет 6,7% расходов федерального бюджета. Сегодня федеральное правительство пытается решать эти проблемы. Например, приостанавливается действие части законодательных актов Российской Федерации в связи с отсутствием источников финансирования (на 2001 год по 43 пунктам), но проблема с финансированием федеральных обязательств остается. Не зря в экономической литературе отмечается, что сегодня региональные и местные бюджеты перегружены “федеральными мандатами”[2]. Причем значительная их часть не обеспечена реальными доходами. Справедливо отмечается, что “возложенные на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством обязательства, не обеспеченные источниками финансирования (“нефинансируемые федеральные мандаты”) остаются основной причиной хронической несбалансированности бюджетов субфедерального уровня и одновременно главным препятствием на пути реформирования межбюджетных отношений” [131, с.5]. По данным Минфина России общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов в 1999 году был равен 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов -170% [69, с.37].

И мы разделяем точку зрения В. Христенко, что “следует принять политически болезненные, но абсолютно необходимые меры по освобождению региональных и местных бюджетов от бремени “федеральных мандатов”. Надо ввести прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, которые возлагают на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции, а также на принятие отсылочных норм об “учете” такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и / ил и бюджетном выравнивании" [131, с.9-10].

Конечно, проведенный анализ распределения расходных полномочий отражает не все существующие проблемы данной области. Но мы попытались представить сегодняшнюю систему распределения расходных полномочий по уровням бюджетной системы в Российской Федерации в виде схемы, аналогичной той, о которой речь шла выше (табл. 2.10).

Распределение расходных полномочий по уровням власти

в Российской Федерации

Таблица 2.10

Функции

Определе

ние

Финансиро

вание

Обеспече

ние

Государственное управление и местное самоуправление

Ф, Р,М

Ф, Р, м.

Ф, Р, м

Национальная оборона

ф

ф

ф

Судебная власть

ф

ф

ф

Международная деятельность

ф

ф

ф

Национальная оборона

ф

ф

ф

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

ф

ф,р

Ф,р, м

Фундаментальные исследования и содействие НТП

ф, р

ф, р

ф, р

Промышленность, энергетика и строительство

ф,р

ф,р

Р, м

Сельское хозяйство и рыболовство

р,ф

Р, Ф,м

Р, м

Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия

ф,р

Р,ф

р

Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика

р, ф

М, р, ф

М,Р

Развитие рыночной инфраструктуры

р

м

м

Жилищно-коммунальное хозяйство

ф, р

м,р

м

Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

ф, р

ф, р

ф, р

Образование

ф

М, р, ф

м

Культура. Искусство и кинематография

ф,р

Р, М, Ф

Р, м

Средства массовой информации

ф, р

Р, Ф, м

Ф, Р, м

Здравоохранение и физическая культура

ф

М, р, ф

М, р, ф

Социальная политика

ф, р

Р, м, ф

Р, м

Обслуживание государственного долга

ф

Ф,Р

ф. р

Финансовая помощь бюджетам других уровней

ф. р

Ф. Р

ф. р

Условные обозначения: Ф - федеральный бюджет; Р - бюджеты субъектов Федерации; М- местные бюджеты. В тех случаях, когда приводится несколько обозначений в ряд, они даны в порядке значимости; строчные буквы указывают на незначительную роль.

Предложенная выше схема, возможно, не абсолютно точно отражает ситуацию по распределению расходных полномочий в Российской Федерации, поскольку она сделана нами на основе фактических данных по исполнению консолидированного бюджета Российской Федерации в 1999 году. Так как в отчетах не выделен уровень местных бюджетов, нами использованы данные консолидированного бюджета Республики Татарстан. Мы исходили из того, что в других регионах распределение аналогичное. Более поздних статистических данных по исполнению бюджетов пока не имеется.

В целом, анализируя систему распределения расходных полномочий в Российской Федерации, можно отметить, что принятые федеральные законы не позволяют четко разделить расходные полномочия по уровням власти. Бюджетный кодекс, к сожалению, только зафиксировал существующую систему распределения полномочий, сохраняя недостатки этой системы.

В принятой “Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах” отмечены недостатки существующей системы и поставлены задачи по разграничению расходных полномочий. Эти задачи в настоящее время реализуются. В частности, В. Христенко отмечает, что в 1999 году Министерство финансов РФ впервые провело полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней. Кроме того, он отмечает, что подготовлена базовая схема закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами с использованием четких принципов. Отмечается также, что ведется работа по внесению соответствующих поправок в Бюджетный кодекс [131, с.5].

  • [1] Российский статистический ежегодник, 1999, с 492-493.
  • [2] Под "федеральными мандатами” понимаются расходы, переданные на региональный уровень без соответствующего финансирования.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>