Полная версия

Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Бюджетный кодекс и принципы распределения бюджетных полномочий между уровнями власти

Бюджетные полномочия субъектов бюджетного права являются элементом их правового статуса. Бюджетные полномочия зависят от национально-государственного устройства и сложившейся в стране системы распределения функций и сфер деятельности, а также источников доходов между центральной властью и регионами.

Полномочия распределяются между органами власти. Точно так же и бюджетные полномочия распределяются между уровнями власти. Их закрепление за определенным уровнем власти осуществляется на основе конституционного разделения предметов ведения. Таким образом, мы полагаем, что бюджетные полномочия - это особая сфера бюджетных правоотношений, которая связана с распределительными отношениями в системе государственных финансов и в бюджетной сфере, в частности. Эти распределительные отношения регулируются нормами права. Однако как юристы, так и финансисты бюджетные права и бюджетные полномочия, как правило, отождествляют. Авторы учебника “Финансовое право” считают, что бюджетные полномочия “выражают слияние бюджетных прав и обязанностей” [120, с.144]. Так же считают и авторы учебника “Бюджетная система Российской Федерации" [48, с.612].

Р.Г. Сомоев отмечает: “полномочия отражают круг предоставленных законом или другими юридическими актами прав (компетенций) субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия и принимать решения по конкретным вопросам управления, вытекающим из разграничения предметов ведения" [111, с.7-8]. Из этого определения следует, что бюджетные полномочия отражают круг предоставленных законом или другими актами бюджетных прав (но вряд ли компетенций) субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия или принимать решения по вопросам управления. Он же отмечает, что “полномочия более конкретны, они устанавливаются определенными частными законами, подвержены частым оперативным изменениям и производны от предметов ведения” [111, с.8]. С последним высказыванием можно согласиться.

В “Юридической энциклопедии” полномочия также рассматриваются как “составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, лица, выполняющего управленческие функции в организации...” [114,с. 331]. Таким образом, видно, что нет единства в определении понятия “бюджетные полномочия”. Если анализировать публикации западных авторов, то часто бюджетные полномочия отождествляются с ответственностью [102, с.78].

Бюджетные полномочия - это полномочия органов власти в бюджетной сфере, а именно в области бюджетной политики, бюджетных прав и ответственности в бюджетной сфере. В основном их связывают с расходными и доходными или налоговыми полномочиями. Бюджетные полномочия отражают распределительные отношения в системе оказания благ и услуг, а также формирования источников доходов бюджетов разных уровней. И эти отношения должны быть четко обозначены в Бюджетном кодексе. Для этого Бюджетный кодекс должен дать определение бюджетных полномочий и выделить сферу или область этих отношений, определить, как эти отношения регулируются, то есть механизм их регулирования. Кроме того, Бюджетный кодекс должен определить, кто обладает бюджетными полномочиями, но главное - каковы принципы разделения расходных и доходных полномочий.

В основе разделения бюджетных полномочий лежит конституционное разделение предметов ведения. Однако конституционное закрепление предметов ведения не позволяет четко разграничить эти полномочия. Практически ничего нового по разграничению бюджетных полномочий не внесла и принятая в 1998 году “Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах". В Концепции поставлены проблемы, перечислены доходные и расходные полномочия каждого уровня и совместные полномочия. Единственно в разделе “Основные направления реформы межбюджетных отношений” были поставлены поэтапные задачи реформирования межбюджетных отношений, в том числе задачи по разграничению расходных и доходных полномочий. Принятый в 1999 году Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" также не решил данную проблему, хотя этот Закон внес некоторую ясность в определения и систему договорных отношений в Российской Федерации. Закон дал определения, в том числе и полномочий, хотя мы не можем согласиться, что полномочия - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Полномочия, на наш взгляд, - сфера правоотношений, которая регулирует распределительные отношения в системе государственно-властных отношений. На основе закрепленных за уровнем власти полномочий определяются их права и обязанности. Надо также отметить, что Закон определил принципы разграничения предметов ведения и полномочий:

  • - верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
  • - равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;
  • - недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации;
  • - согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации;
  • -добровольности заключения договоров, соглашений;
  • -обеспеченности ресурсами;
  • - гласности заключения договоров, соглашений.

Названные принципы могут быть полезными при определении принципов разграничения бюджетных полномочий.

С принятием Бюджетного кодекса в отношении бюджетных полномочий проблем не уменьшилось. Прежде всего, отсутствует определение бюджетных полномочий, также как впрочем, и бюджетных прав. Но термин “полномочия” в Бюджетном кодексе используется. Как отмечалось, бюджетные полномочия затрагивают бюджет и бюджетную сферу, а точнее, процессы формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней. В Бюджетном кодексе в разделе “Доходы бюджетов” даны полномочия:

  • - федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов (ст. 53);
  • - законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 59);
  • - органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов (ст. 64).

Когда же речь идет о расходных полномочиях, авторы Бюджетного кодекса не упоминают это понятие. Можно предположить, что закрепление бюджетных полномочий по расходам зафиксировано в статьях:

  • - 84 “Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета";
  • - 85 “Расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований”;
  • -86 “Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации”;
  • -87 “Расходы, финансируемые из местных бюджетов”.

То есть речь идет о распределении доходных и расходных полномочий по уровням власти. Доходные полномочия зависят от налоговой системы государства, системы налогообложения, а также принятой модели распределения налогов по уровням бюджетной системы. Расходные полномочия зависят от разграничения предметов ведения.

Бюджетные полномочия в отличие от бюджетных прав более подвержены изменениям. Причем в зависимости от уровня развития государства, государственного устройства, в соответствии с бюджетной политикой государства бюджетные полномочия могут перераспределяться между уровнями власти. Государство может менять как сами модели распределения налогов по уровням бюджетной системы, так и систему распределения налогов. Более всего подвержена изменениям система распределения доходных полномочий, хотя в Российской Федерации в 90-х годах подвергались изменениям и расходные полномочия. Например, в 90-х годах в России наблюдался процесс передачи расходных полномочий федерального центра на уровень субъектов Федерации. Изменялось в те же годы и налоговое законодательство, соответственно, и налоговые полномочия уровней власти. Постоянно изменялись и пропорции распределения федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Например, в Российской Федерации ежегодно при принятии федерального закона о федеральном бюджете на следующий год устанавливаются разные нормативы отчислений от регулирующих налогов. Соответственно, это влияет на доходные полномочия региональных органов власти. Поэтому в Бюджетном кодексе расходные полномочия описаны достаточно подробно, хотя и подвергаются критике из-за множества совместных полномочий. Доходные полномочия описаны весьма нечетко. Например, статья 49 “Виды доходов федерального бюджета” определяет, что в доходы федерального бюджета зачисляются собственные налоговые доходы федерального бюджета, за исключением налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс не устанавливает, какая часть регулирующих доходов будет передаваться региональным бюджетам.

Важным является вопрос о том, кто наделяется бюджетными полномочиями. Каждое национально-государственное или административно-территориальное образование имеет право на бюджет. Это право связано с необходимостью выполнения ими функций, определенных Конституцией, на основе закрепления предметов ведения. Закрепление бюджетных полномочий осуществляется на основе федеральных законов, и этими полномочиями обладают федеральный Центр в лице федерального правительства, которое имеет федеральный бюджет, национально-государственные и административно-территориальные образования, которые также имеют соответствующие бюджеты. Функции по реализации бюджетных полномочий возлагаются на определенные органы управления. За этими органами закрепляются соответствующие права, обязанности и ответственность за реализацию этих функций. Однако в Бюджетном кодексе ясности в определении данного вопроса нет. Часть третья Бюджетного кодекса начинается с раздела "Участники бюджетного процесса” и главы 18 “Полномочия участников бюджетного процесса”. Но сама глава начинается со статьи 151 “Система органов, обладающих бюджетными полномочиями”. А далее идет статья 152 “Участники бюджетного процесса", и непонятно, обладают ли перечисленные участники бюджетного процесса бюджетными полномочиями. Хотя по названию главы можно предположить, что да. Но данная редакция этой статьи весьма неудачна с точки зрения структуры власти в Российской Федерации. Это относится, прежде всего, к органам исполнительной власти. Непонятно, почему в перечне участников бюджетного процесса есть органы исполнительной власти и ниже перечисляются органы той же исполнительной власти. Еще менее понятно, почему в скобках к органам исполнительной власти отнесены только высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы. Здесь много вопросов. Могут ли высшие должностные лица и главы вообще относиться к органам? Куда относятся тогда органы денежно-кредитного регулирования в лице Банка России, органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды и тем более главные распорядители и распорядители бюджетных средств? Каков их статус? Куда отнести кредитные организации, которые “осуществляют отдельные виды операций со средствами бюджета"?

Далее по Бюджетному кодексу бюджетными полномочиями также обладают законодательные (представительные) органы (статья 153) и органы исполнительной власти (статья 154). В этой же главе даны бюджетные полномочия Банка России, а далее следуют статьи, логика которых малопонятна. Тем более, что далее следует глава 19 под названием “Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня". Но Банк России по логике-участник федерального уровня. Почему он не в этой главе? Здесь опять следует перечисление органов, хотя в этом перечне Банк России опять присутствует. В последующих статьях раскрываются полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе и исключительные полномочия руководителя Министерства финансов Российской Федерации. К сожалению, Бюджетный кодекс не отличается последовательностью и логикой в изложении многих глав, последние - не исключение. Этот раздел, на наш взгляд, нуждается в систематизации и упорядочении.

Если обратиться к Конституции Российской Федерации, исполнительную власть в Российской Федерации по Конституции осуществляет Правительство Российской Федерации, которое состоит из председателя Правительства Российской Федерации, заместителей председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, в том числе и Министра финансов Российской Федерации. В статье 78 записано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. То есть полномочиями наделяются органы исполнительной власти. Создаваемые решениями Правительства различные министерства, ведомства, учреждения и другие структуры выполняют определенные функции, наделяются бюджетными правами и обязанностями, несут ответственность за реализацию поставленных целей.

Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что пока ни в Бюджетном кодексе, ни в других законодательных актах Российской Федерации не сформулировано понятие “бюджетные полномочия”, соответственно, не определены принципы их разграничения. Предстоит еще работа по внесению изменений в Бюджетный кодекс. Распределение бюджетных полномочий должно осуществляться на основе определенных принципов. В основе принципов распределения бюджетных полномочий должны быть принципы распределения полномочий, которые установил Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Анализируя эти принципы, можно отметить, что в целом они применимы и к бюджетным полномочиям. Принцип верховенства федеральных законов относится и к бюджетно-налоговой сфере. Принцип равноправия и недопустимости ущемления бюджетных прав субъектов Российской Федерации применим и в отношении разграничения бюджетных полномочий. Выделенный принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Россий-ской Федерации носит несколько неопределенный характер. Однако и при выделении принципов бюджетного федерализма, бюджетной системы, межбюджетных отношений в экономической литературе, нормативных документах также выделяется принцип равенства или единства, или сбалансированности интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [99, с.6; 15, с.6, 8]. Конечно, можно говорить о согласовании, а скорее о сочетании интересов федерального Центра и субъектов Российской Федерации. Но вообще это слишком неопределенный принцип, особенно для правового регулирования отношений между уровнями власти. В отношении договоров и соглашений в бюджетной сфере в настоящее время говорить не приходится. Эти отношения практически свернуты. А сам принцип добровольности вряд ли применим в бюджетных отношениях, в том числе при разграничении бюджетных полномочий. Принцип обеспеченности ресурсами можно рассматривать как принцип соответствия бюджетных расходов доходам.

Учитывая, что разграничение бюджетных полномочий в основном связывают с расходными и доходными полномочиями, соответственно, выделяют принципы распределения расходных и доходных полномочий. Эти принципы зависят от бюджетного устройства государства, соотношения централизации и децентрализации и других факторов. Конечно, в федеративных государствах степень децентрализации, как правило, выше, соответственно, это влияет на принципы распределения расходных и доходных полномочий.

Для Российской Федерации сегодня довольно сложно определить, каковы принципы распределения расходных и доходных полномочий по уровням власти. Эти принципы законодательно не сформулированы. Прежде всего, подход к разделению принципов расходных и доходных полномочий разный. Разграничение расходных полномочий в Российской Федерации в большей степени осуществляется на основе децентрализации, а разграничение доходных полномочий - на основе централизации. Этот вывод нами делается на основе того, что региональный уровень обеспечивает финансирование более 58,4 % всех расходов консолидированного бюджета. А большая часть доходов региональных бюджетов формируется за счет регулирующих доходов (федеральных налогов). Хотя в литературе высказывается мнение, что “... критериями бюджетной децентрализации являются доля субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах и соотношение собственных (налоговых) доходов и финансовой помощи в доходах субнациональных бюджетов” [69, с. 33]. С первым критерием согласиться можно, что касается второго критерия, мы не разделяем данный подход. Во-первых, налоговые доходы состоят из федеральных, региональных и местных налогов. Основную долю занимают федеральные налоги, которые мы не можем отнести к собственным. Во-вторых, вряд ли финансовая помощь может учитываться как критерий децентрализации. Это весьма спорно.

Надо также отметить, что в последнее время в некоторых публикациях называются принципы разграничения расходных и доходных полномочий, которые авторы рекомендуют включить в Бюджетный кодекс. В. Христенко предлагает следующие принципы разграничения расходных полномочий [90,с. 9]:

  • - субсидиарность (максимальная близость расходных полномочий к потребителям бюджетных услуг);
  • -территориальное соответствие (“немобильные" общественные товары и услуги, которыми пользуется преимущественно население данной ограниченной территории, должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета);
  • - экономия на масштабах (ряд расходов намного выгоднее осуществлять “крупными порциями”);
  • - учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом в должном выполнении отдельными регионами/муниципалитетами своих обязательств, тем больше предпосылок для централизации, и наоборот).

Названные принципы в целом отражают мировую практику распределения расходных полномочий по уровням власти. Безусловно, они могут быть взяты за основу и включены в Бюджетный кодекс. Но проблема в том, будут ли этим принципам распределения расходных полномочий соответствовать принципы распределения доходных полномочий. Как мы отмечали выше, степень централизации доходов и расходов в Российской Федерации разная.

Рассматривая принципы разграничения налоговых полномочий, В. Христенко [131, с.11], считает, что надо исходить из следующих принципов:

  • - налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на территории всей страны единого экономического и налогового пространства;
  • -доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами;
  • - чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом;
  • - чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности, тем выше должен быть статус данного налога;
  • - региональные и местные налоги не должны препятствовать перемещению капиталов, рабочей силы, товаров и услуг;
  • - региональные и местные налоги не должны позволять “экспортировать” налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).

На основе названных принципов В. Христенко считает, что за федеральным бюджетом могли бы быть закреплены косвенные налоги (таможенные пошлины, НДС, акцизы), налоги на прибыль (капитал) и доходы населения, а также платежи за неравномерно размещенные природные ресурсы; для регионального уровня в наибольшей степени подходят “надбавки" к налогам на прибыль и доходы населения, а также налоги на малый бизнес и платежи за природные ресурсы; основой же местных бюджетов, по его мнению, должны быть налоги на недвижимость и платежи за коммунальные услуги [130, с.6]. Но чем отличается эта система от существующей? Отличий мало. Вряд ли при существующей системе оплаты труда и доходах населения региональные бюджеты пополнятся за счет налогов населения. В США и других развитых странах, где доходы населения занимают значительное место в структуре ВВП, подоходные налоги и налоги на недвижимость широко используются в системе налогообложения, естественно, их удобнее и эффективнее использовать на региональном и местном уровнях.

В целом, на наш взгляд, предложенные принципы разделения налоговых полномочий также отражают мировую практику разделения налоговых полномочий. Хотя возникают вопросы по первым двум положениям. Что понимается под “регулированием общенациональной экономики и поддержанием на всей территории страны единого экономического и налогового пространства"? Это положение слишком размытое. Какие доходы генерирует национальная экономика? Здесь важно понять, что автор имеет в виду под национальной экономикой. Малый бизнес - тоже элемент национальной экономики. Куда же относить налоги, “генерируемые” малым бизнесом? Но, исходя из названных принципов, непонятно, какую модель распределения налоговых поступлений отражают названные принципы. Непонятно также, каково соотношение между централизацией и децентрализацией. Проблема в том, что принципы разграничения доходных полномочий, собственно, как и расходных, как правило, отражают степень децентрализации власти. В 90-х годах происходил процесс децентрализации власти, сейчас наметилась тенденция укрепления, или точнее, усиления системы федеральной власти в России. Но главное в том, в какой мере перераспределительные процессы будут охватывать бюджетную систему государства. Останется существующая система распределения налогов по уровням бюджетов или изменится, будет ли пересмотрена система бюджетного регулирования? Будут ли расходные полномочия региональных и местных властей обеспечены соответствующими доходными источниками? И здесь среди названных принципов нет таких важных, как налоговая автономия и налоговая самостоятельность. Как отмечает Р. Рефьюз, “принцип автономий в системе бюджетного федерализма ... эквивалентен требованию вертикальной сбалансированности фискальной системы. Последнее заключается в том, что полномочия по обеспечению бюджетных поступлений на каждом уровне должны соответствовать величине расходных обязательств этого уровня власти" [51, с.14]. Он же далее отмечает:"... принцип автономии предполагает, что региональные правительства как институты не должны зависеть от бюджетных доходов, которые передаются им центральным правительством для финансирования расходов, входящих в компетенцию региональных органов власти. Аналогичным образом как местные органы власти не должны зависеть от региональных правительств в обеспечении бюджетных поступлений, необходимых для финансирования местных расходов" [51, с.14]. Но о принципе автономии в бюджетном законодательстве нигде не упоминается. И более того, бюджеты субъектов Российской Федерации в основном зависят от доходов, передаваемых им федеральным правительством для финансирования расходов, входящих в компетенцию региональных органов власти. Соответственно, местные органы власти еще в большей степени зависят от региональных властей, поскольку большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет средств бюджетного регулирования. Что касается налоговой самостоятельности, то она относится, прежде всего, к возможности формирования доходов, достаточных для обеспечения расходных полномочий. Налоговая самостоятельность каждого уровня власти связана с наличием собственных источников доходов. К собственным доходам бюджетов Бюджетный кодекс относит виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. Проблема в том, какие налоги относить к собственным доходам. Этот вопрос в бюджетном законодательстве трактовался весьма неоднозначно. В Бюджетном кодексе к собственным доходам бюджетов отнесены виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации (статья 47). В то же время при определении доходов субъектов Российской Федерации и доходов местных бюджетов записано, что они формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов (статья 55). С такой редакцией Закона трудно согласиться по двум причинам. Во-первых, собственные и регулирующие доходы относятся к разным классификационным группам. Во-вторых, учитывая, что регулирующие налоги в основном являются федеральными, нормативы отчислений по ним устанавливаются ежегодно при принятии законов о бюджетах на соответствующий год, вряд ли правомерно их относить к собственным доходам бюджетов. Яркий пример с налогом на добавленную стоимость: нормативы отчислений в течение 90-х годов по этому налогу неоднократно менялись, а в 2001 году все 100% зачисляются в федеральный бюджет. Опыт показывает, что говорить о постоянстве нормативов отчислений от регулирующих доходов не приходится, хотя это и было продекларировано в бюджетном законодательстве. Бюджетный кодекс к собственным доходам бюджетов относит:

  • - налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации;
  • - неналоговые доходы;
  • - безвозмездные перечисления.

Но такое толкование собственных доходов также не дает четкости в определении этого понятия. К собственным доходам бюджетов следует, на наш взгляд, относить для федерального бюджета федеральные налоги и сборы, для бюджетов субъектов Федерации - региональные налоги и сборы, для местных бюджетов - местные налоги и сборы, установленные Налоговым кодексом. Только на эти налоги распространяется самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований в отношении их введения законодательными актами субъектов Федерации и решениями представительных органов власти. В Бюджетном кодексе при определении доходов субъектов Российской Федерации и доходов местных бюджетов записано, что они также формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов. Такое определение вряд ли правомерно. Бюджеты субъектов Федерации формируются за счет региональных налогов, предусмотренных Налоговым кодексом и установленных законодательством субъектов Федерации, а также части федеральных налогов, закрепленных за субъектами Федерации в порядке бюджетного регулирования.

Если обратиться к публикациям, отражающим западную систему распределения расходных и доходных полномочий, то здесь также не наблюдается единообразия в принципах распределения полномочий. Одной из первых публикаций в России по проблемам бюджетно-налогового федерализма в начале 90-х годов была книга “Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма” под редакцией Кристин Валлих [9]. В этой книге были предложены теоретические основы распределения расходных и доходных полномочий. Причем авторы подчеркивают, что “только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и системы перераспределения доходов между различными уровнями власти [51, с. 78]. Это самое важное условие для разграничения бюджетных полномочий. К сожалению, в Российской Федерации это условие никогда не соблюдалось и не соблюдается в настоящее время. Налоговая система построена без учета расходных полномочий и функций различных уровней власти. В России всегда сначала делят налоги, в условиях плановой экономики этот вопрос не был принципиальным. В настоящее время в рамках формирования федеративных отношений по-новому должны строиться и бюджетные отношения. Проблема также и в том, что не существует идеальной системы закрепления расходных и доходных полномочий. Каждое государство имеет свою систему распределения бюджетных полномочий, например, принципы распределения расходных полномочий зависят от “местных предпочтений, мобильности семей и “эффекта масштаба" [51, с. 80-81]. Кроме того, в определенные периоды каждое государство вынуждено проводить бюджетные реформы, что также свидетельствует об отсутствии идеальной бюджетной, налоговой системы, соответственно, и принципов распределения бюджетных полномочий.

Вопрос о принципах разграничения бюджетных полномочий связан также с соотношением централизации и децентрализации. Считают, что децентрализация, во-первых, позволяет создавать наилучшие возможности для предоставления всевозможных услуг и благ для населения, во-вторых, увеличивает вероятность развития конкуренции между местными органами власти в области предоставления благ и услуг [51, с.38-39]. С первым аргументом можно согласиться, что касается второго аргумента, для Российской Федерации этот фактор имеет особое значение. Существует большая дифференциация в уровне развития регионов и, соответственно, в уровне предоставления благ и услуг. Это было всегда и во времена плановой экономики. Уровень предоставления благ и услуг даже со стороны государства, то есть бесплатно, значительно отличался, отличается и сейчас, например, в Москве и в любом другом регионе. Сегодня пока не может быть и речи о конкуренции между местными органами власти по поводу предоставления благ и услуг и по причине подавленности рынка труда. Как отмечает Л. Полищук, "межрегиональная миграция осложняется отсутствием общедоступного рынка недвижимости, сохранением социальных услуг в ведении предприятий, неадекватностью системы пособий по безработице. Несмотря на конституционный запрет, по-прежнему практикуются административные ограничения на выбор места работы и жительства" [91, с.72]. Но децентрализация увеличивает затраты, связанные с оказанием благ и услуг. Кроме того, от некоторых видов услуг выигрывают не только лица, проживающие на территории, которая предоставляет такие блага и услуги [51, с.39]. Закрепление расходных полномочий между уровнями власти связано с определением эффективности предоставления общественных благ и услуг. Это сопряжено с определением радиуса эффективности от предоставления благ и услуг населению государством. Например, эффект от природоохранных, экологических мероприятий получат не только жители данной территории, то есть радиус действия эффекта от этих мероприятий будет достаточно большим, и здесь необходимо правильно определить, за каким уровнем власти закрепить эти полномочия и ответственность. Несоответствие радиуса эффективности оказываемых благ и услуг и статуса органа власти, который их оказывает, может привести к негативным последствиям.

Наиболее удачными, на наш взгляд, являются следующие принципы разграничения “расходных функций” [102, с.24]:

  • 1) государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями;
  • 2) услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких местных административных единиц, должны предоставляться властями областного уровня;
  • 3) услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством.

И авторы совершенно справедливо отмечают, что “такой принцип закрепления функций усиливает ответственность местных властей и является важнейшим основанием для проведения бюджетной децентрализации" [9, с.24]. Надо также отметить, что зарубежные авторы, рассматривая принципы распределения расходных полномочий, часто их отождествляют с ответственностью за финансирование. Выделяя правила закрепления ответственности за финансирование различных расходов, авторы [51, с.80] считают:

  • - расходы, связанные со стабилизацией (например, пособия по безработице), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (например, социальная защита), обычно являются функцией центрального правительства;
  • - расходы на те виды услуг, для которых особую важность представляет эффективное вложение ресурсов, лучше всего передать на разные уровни власти в зависимости от возможностей “экономии на масштабах" или от расширения “зоны использования”.

Названные правила закрепления ответственности за финансирование являются приемлемыми для всех государств, независимо от национальногосударственного устройства. Они могут обеспечить эффективность функционирования бюджетной системы государства.

Среди принципов разграничения налоговых полномочий западные специалисты выделяют следущие [51, с. 17]:

  • -прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централизованы;
  • - налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, должны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обеспечить циклическую стабильность налогов более низкого уровня;
  • - неравномерные налоговые базы различных юрисдикций должны быть централизованы;
  • - налоги на мобильные факторы производства следует централизовать;
  • - налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, например, акцизы, должны собираться субъектами;
  • - налоги на полностью немобильные факторы должны взиматься местными органами власти.

Как отмечают сами авторы, эти принципы, во-первых, весьма противоречивы, во-вторых, предпочтение отдается “национальному налогообложению” [51, с. 18]. Конечно, бюджетные системы разных стран отличаются большим разнообразием, это влияет и на принципы распределения налоговых полномочий. Анализируя перечень и содержание названных выше принципов разграничения расходных и доходных полномочий, следует отметить, что во-первых, названные принципы, возможно, сформулированы не совсем четко, во-вторых, они ориентированы на существующую бюджетную и налоговую систему США. Но в целом эти принципы могут служить основой для их применения в бюджетном законодательстве Российской Федерации. Ниже мы рассмотрим, как в настоящее время осуществляется разграничение расходных и доходных полномочий по уровням власти в Российской Федерации.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>