Полная версия

Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Теоретические основы бюджетного устройства

Бюджетное устройство формирует финансовые основы функционирования государства и зависит от национально-государственного и административно-территориального деления государства. Как справедливо отмечают специалисты, в своем нынешнем виде российская система бюджетного устройства причудливо сочетает в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государств [133, с.З]. Но бюджетное устройство зависит также и от используемых государством методов управления. В настоящее время бюджетное устройство Российской Федерации столь же причудливо сочетает в себе административные и рыночные методы управления.

Процесс формирования бюджетного устройства Российской Федерации, начатый в начале 90-х годов, продолжается. За 10 лет созданы основные предпосылки для бюджетного устройства государства федеративного типа. Однако теоретические аспекты бюджетного устройства остаются пока недостаточно исследованными. Требуют осмысления и уточнения многие теоретические положения или в силу того, что их смысл был искажен, или в силу нового взгляда на эти категории с позиции рыночного хозяйства. Проблемы теоретического характера привнес Бюджетный кодекс, который игнорировал многие понятийные категории, принятые как практиками, так и в научной среде. Это поставило в весьма затруднительное положение в первую очередь учебные заведени-я, занимающиеся подготовкой специалистов для бюджетной сферы. Конечно, в условиях рыночной экономики многие категории финансов, в том числе и государственных, получили новое видение, появилось много литературы, представляющей опыт зарубежных стран в области финансов, хотя такой опыт весьма неоднозначен. Каждая страна имеет свой подход к решению тех или иных финансовых проблем даже в одно и то же время. Но это в большей степени касается практических решений бюджетных вопросов. Для нас интерес представляет, прежде всего, понятийный аппарат, используемый в бюджетной и налоговой сфере.

Одной из важных категорий государственных финансов является понятие “бюджетное устройство". Оно служит ключевым для понимания и других бюджетных и налоговых категорий. Определение бюджетного устройства было дано в Законе РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” в 1991 году и затем использовалось в научной и учебной литературе. В соответствии с этим Законом под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы и принципы ее построения. И большинство учебников, вышедших после 1991 года, было ориентировано именно на это определение бюджетного устройства [126, с.300]. Хотя встречаются и несколько иные определения. Например, в учебнике “Финансы. Денежное обращение. Кредит” дано следующее определение бюджетного устройства: “Бюджетное устройство представляет собой организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов” [127, с. 199]. С принятием Бюджетного кодекса положение изменилось. Поскольку Бюджетный кодекс не определяет бюджетное устройство, часть авторов также не дают его определения или отождествляют с понятием “бюджетная система" [39]. Но необходимость определения этой важной категории связана с существующей традицией ее выделения и в теории финансов, а также комплексного понимания устройства бюджетной системы государства. Остановимся на некоторых определениях, которые даются в учебной и научной литературе. Интересное определение бюджетного устройства дано в учебнике “Бюджетная система России" под редакцией профессора. Г.Б. Поляка. По мнению авторов, “бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.” [47, с.9]. Безусловно, бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов. Но какие элементы включаются в бюджетное устройство? Что понимают авторы под государственным бюджетом? Местные бюджеты не подпадают под это определение. По определению не совсем понятно, что понимается под “процедурными сторонами” формирования и использования бюджетных средств. Своеобразное толкование бюджетного устройства дает Г.З. Крылов. По его мнению, “бюджетное устройство означает устройство, свойственное или присущее именно бюджету, а не бюджетной системе” [64, с. 50]. Вопрос в том, к чему относится понятие “устройство" -к бюджету или бюджетной системе? Автор считает, что бюджетное устройство относится к бюджету, а не к бюджетной системе. Но что понимать под устройством бюджета? Не следует забывать и принятое определение бюджетной системы как совокупности бюджетов всех уровней. То есть речь идет все равно о бюджетах. В зарубежных публикациях термин “бюджетное устройство” практически не применяется, хотя говорят об устройстве бюджетной системы или чаще используется только термин "бюджетная система”. В российской теории и практике этот термин используется давно, хотя и раньше не все, даже специализированные, учебники по бюджету давали определение бюджетного устройства, несмотря на то, что в содержании учебника выделялась такая глава [55, с. 15]. Но все же определение бюджетного устройства встречается в учебниках по финансам, изданных в период плановой экономики. Например, заслуживает внимания определение, данное в учебнике “Финансы СССР” под редакцией М.К. Шерменева, где под бюджетным устройством понимается “построение государственного бюджета СССР, организационные формы взаимосвязи его подразделений” [126, с. 256]. Надо отметить, что авторы выделяют “...организационные формы взаимосвязи подразделений...”, хотя и не совсем понятно, подразделения чего имеются в виду, очевидно, государственного бюджета. Но у государственного бюджета нет подразделений. Взаимосвязи могут быть между органами власти. Близкое к вышеприведенному определение дается в учебнике “Финансы” под редакцией Н.Г. Сычева, В.В. Лаврова, Б.Г. Болдырева, где под бюджетным устройством понимается “построение бюджетной системы СССР, ее подразделение на отдельные виды бюджетов и их взаимоотношения между собой" [125, с.76]. Здесь также указывается на взаимоотношения между бюджетами, а не органами власти. Характеризуя бюджетное устройство, авторы этого учебника далее пишут, что “важным элементом бюджетного устройства СССР является бюджетное право” [125, с.78]. Примерно такое же определение дается и в Финансово-кредитном словаре, где бюджетное устройство рассматривается как “организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями" [122, с. 164]. Представляет интерес и определение, приведенное в учебнике “Советское финансовое право”: “Под бюджетным устройством СССР следует понимать порядок организации и принципы построения государственного бюджета, состав и структуру его внутренних подразделений, разграничение сфер их использования, их взаимодействие и соподчиненность” [109, с.86].

Здесь авторы почему-то выделили принципы построения государственного бюджета, а не бюджетной системы, что не совсем понятно. Ретроспективный анализ определений бюджетного устройства показывает, что вышеприведенные определения периода плановой экономики более точно давали толкование бюджетного устройства, в них отражалась и содержательная сторона этой категории. Все определения выделяют взаимосвязи между бюджетами. К сожалению, в последующих публикациях эти определения незаслуженно стали игнорироваться.

Отметим, что в Бюджетном кодексе, несмотря на отсутствие определения бюджетного устройства, имеется раздел “Бюджетное устройство”. Но структура Бюджетного кодекса свидетельствует, что авторы не совсем понимают взаимосвязь бюджетных категорий, считая, например, что бюджетная система включает в себя понятие “бюджетное устройство". Иначе как можно объяснить, что вторая часть называется "Бюджетная система Российской Федерации”, а раздел 1 в ней "Бюджетное устройство”. Абсолютно права В.М. Родионова, что с подобной трактовкой двух основополагающих понятий Бюджетного кодекса согласиться нельзя [100, с. 11]. Раздел начинается главой 3 "Бюджетная система Российской Федерации”, а глава - статьей 10 “Структура бюджетной системы Российской Федерации”. Но и в этой статье речь идет не совсем о структуре бюджетной системы, а перечисляются уровни бюджетной системы. Структура есть некоторый вид организации и связи элементов системы. Поэтому, если речь идет о структуре бюджетной системы, необходимо пояснить, каким образом организованы между собой элементы системы и каковы их взаимосвязи. Именно это и отмечает В.М.Родионова. Она пишет: “Отражая организационное построение бюджетной системы, определяя линии взаимосвязей между звеньями бюджетной системы, обусловленные совокупностью бюджетных прав органов власти разного уровня, бюджетное устройство включает в себя следующие составные элементы: бюджетную систему страны, бюджетные права органов власти разного уровня, принципы распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы" [100, с. 11]. Данное определение, на наш взгляд, весьма ценно. Но где описано организационное построение бюджетной системы? Какие взаимосвязи существуют между звеньями бюджетной системы? Ответы на эти вопросы отсутствуют в бюджетном законодательстве. В учебной литературе и научных публикациях они пока также не описаны. В определении, данном В.М. Родионовой, выделяются три элемента бюджетного устройства: бюджетная система страны, бюджетные права органов власти разного уровня, принципы распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы. Безусловно, это новое определение бюджетного устройства, которое отражает актуальное содержание данной финансовой категории. Первые два элемента бюджетного устройства не вызывают возражений, и мы разделяем эту точку зрения. Что же касается третьего элемента, то во всех ранее известных определениях речь шла о принципах бюджетной системы, а не принципах распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы. Принцип разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы дан в Бюджетном кодексе в перечне принципов бюджетной системы, хотя, на наш взгляд, это не есть принцип бюджетной системы. Мы думаем, что здесь речь может идти о разграничении бюджетных полномочий, то есть при выделении составных элементов бюджетного устройства следовало бы говорить о принципах разграничения бюджетных полномочий.

Система распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы, на наш взгляд, должна отражаться через принципы распределения бюджетных полномочий. Эти полномочия должны быть закреплены в бюджетном законодательстве.

Заслуживает внимания определение бюджетного устройства, данное в учебном пособии “Бюджет и бюджетная система Российской Федерации”. По мнению авторов “бюджетное устройство - это организация взаимосвязи между звеньями бюджетной системы, основанная на правовых нормах” [53, с. 13]. Во-первых, это отличное от всех приведенных в современных учебниках по бюджету определение бюджетного устройства. Во-вторых, в данном определении также подчеркивается организация взаимосвязи между звеньями бюджетной системы, а не просто организация бюджетной системы, как это принято в литературе, что, на наш взгляд, положительно, но взаимосвязи здесь ограничены только звеньями бюджетной системы. И, в-третьих, подчеркивается, что эти взаимосвязи основываются на правовых нормах. Однако раскрывая состав элементов бюджетного устройства, авторы в бюджетное устройство включают структуру бюджетной системы, бюджетную классификацию, принципы построения бюджетной системы и бюджетов [53, с.13]. Здесь авторы пошли по содержанию Бюджетного кодекса, что на наш взгляд, является отходом от заявленного определения.

По нашему мнению, бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, бюджетные права органов власти разного уровня и принципы разграничения бюджетных полномочий. В первую очередь, мы бы хотели обсудить вопрос об организации бюджетной системы. Как мы отмечали, практически все авторы включают в бюджетное устройство “организацию бюджетной системы”, но что понимается под этим, практически нигде не расшифровывается.

Вопросы организации бюджетной системы относятся, как нам представляется, к теории организации, которая применительно к бюджетным системам ранее не рассматривалась, - это область менеджмента. Мы считаем, что теория организации также может быть применима и к организации бюджетных систем. Управление бюджетной системой в условиях рыночных отношений должно, на наш взгляд, подчиняться общим принципам менеджмента. В связи с этим должны быть пересмотрены, уточнены и основы бюджетного устройства и бюджетного процесса.

Понятие “организация" используется достаточно широко, хотя однозначного определения данного понятия не имеется, на что указывают и специалисты в этой области [45, с. 68]. Теория организации предполагает определенную структуру, иерархию и принципы построения системы, взаимосвязи с элементами самой системы и вне ее. “Организовать - значит создать некую структуру" [76, с. 74] и т. д. “Организация” может рассматриваться как объект и как функция управления, например, в менеджменте, или как процесс. “Организация” характеризуется открытостью и системностью" [45, с. 63]. Однако для многоуровневых структурных образований, к каким относится бюджетная система России, важны прежде всего организационные взаимосвязи между уровнями системы, а также с другими системами. Поэтому мы под организацией бюджетной системы понимаем взаимосвязи между элементами бюджетной системы, основанные на определенных принципах, а также взаимосвязи с другими системами.

Предметом теории организации являются организационные отношения между субъектами этих отношений, которые реализуются через определенный механизм посредством или административных, или правовых методов. В условиях рыночных отношений они должны регулироваться нормами права. В Российской Федерации практика регулирования организационных отношений между различными государственными структурами через нормы права была развита слабо. В начале 90-х годов начался процесс разрушения практически всех ранее существовавших организационных взаимоотношений как внутри бюджетной системы, так и вне ее. Проблема заключается в том, что многие государственные структуры не владеют организационными методами управления в рыночной среде. Иначе чем можно объяснить, что в течение 90-х годов создавались многочисленные государственные структуры, которые бесконечно реорганизовывались в другие структуры, происходила смена вывесок, подчинения и т.д. Причем эти органы функционально дублируют друг друга, между ними нет согласованного взаимодействия не только по организационным вопросам, но и по информационным. В условиях рыночной экономики любая государственная структура должна строиться на обработке информации, способной обеспечить взаимодействие различных органов управления для решения вполне конкретных задач, круг которых не так уж велик. Государство сначала определяет цели, затем объекты управления, а потом создаются органы управления, которые должны иметь четкое представление об объекте управления. Теория государственного управления, которая в зарубежных странах развивалась, в России пока не находит должного применения. Государственная машина разрастается, а эффекта управления нет.

Министерство финансов Российской Федерации является государственной структурой, функции которой также изменялись в течение 90-х ГОдов. На базе Министерства финансов Российской Федерации была создана Государственная налоговая служба Российской Федерации (Министерство по налогам и сборам Российской Федерации). Создание новой федеральной структуры внесло серьезные изменения в систему организационных отношений как внутри бюджетной системы, так и вне ее. Новым содержанием наполнились организационные отношения с ранее существовавшими финансовыми институтами, например, с Центральным банком России, поскольку изменилась его роль в системе государственных финансов. Кардинально изменилась и банковская система в стране. Эти отношения нужно было как-то определять. Но правовой основы для формирования этих отношений не было. Как следствие, бюджетные средства стали “прокручиваться” в коммерческих банках. И так со всеми новыми и ранее функционировавшими субъектами.

Бюджетная система является открытой системой. Поэтому важно учитывать взаимосвязи элементов нь только внутри этой системы, но и вне ее. Если внутренние взаимосвязи элементов системы хоть как- то можно прогнозировать, внешние взаимосвязи учитывать и прогнозировать в процессе принятия решений довольно сложно. Это открытая, динамическая система, и для управления ей не применимы стандартные и традиционные методы и приемы. Конечно, в условиях плановой экономики была другая экономическая среда, для управления использовались административные методы, которые позволяли функционировать бюджетной системе относительно стабильно. Вряд ли можно было считать, что бюджетная система была открытой системой. Административные методы управления достаточно жестко регулировали поведение любых систем. В условиях же рыночной экономики бюджетная система функционирует совершенно в другой экономической, правовой среде, находится под влиянием многочисленных взаимосвязанных и не взаимосвязанных факторов, оценить общее влияние которых весьма сложно. Причем, взаимосвязи могут быть сильными или слабыми, однонаправленными или разнонаправленными, и они зависят от фактора времени. Соответственно, это влияет и на внутренние взаимосвязи элементов бюджетной системы, которые являются частью этой системы. Отдельные элементы системы могут иметь специфические свойства, которыми не обладают ни сама система, ни другие ее элементы. Результативность поставленных целей может зависеть от общей энергетики взаимосвязей как внутри системы, так и вне ее. Необходимо также учитывать, что для открытых систем характерен процесс самоорганизации и саморегуляции. Эти процессы происходят и в бюджетной системе: Стремление к самоорганизации отдельных элементов любой системы связано с их потребностью к самосохранению. Однако в открытых системах добиться организующего или даже самоорганизующего поведения системы сложно, а в некоторых случаях и невозможно. Для управления такими системами необходимо рассматривать не прямые влияния отдельных факторов на элементы системы, а совокупность взаимосвязей и взаимозависимостей. Но для этого должна быть пересмотрена методология управления бюджетным устройством и бюджетным процессом. Необходимо также учитывать и психологический аспект взаимоотношений. Это особенно ярко проявилось в начале 90-х годов. Не зря на Западе появился и исследуется такой аспект финансов, как “поведенческие финансы" [136, с.227].

В настоящее время на Западе много публикаций по теории хаоса, которые позволяют по-новому посмотреть и на экономические системы, в том числе и на бюджетные системы. Теория хаоса, в отличие от классических теорий, рассматривает существующие системы как динамические.

Классические теории управления экономическими системами основывались на линейных моделях управления. Эти модели, безусловно, имеют свои преимущества как абстрактные модели. Однако все экономические системы имеют нелинейное поведение, для них характерны неустойчивость, изменчивость, непредсказуемость. Прогнозировать поведение экономики в будущем на основе традиционных подходов и моделей, как показывает опыт, сложно, иногда и невозможно. Теория хаоса предлагает новый подход к изучению и моделированию сложных, в том числе и экономических, систем [56; 30]. Непредсказуемость поведения экономических систем вызывает проблемы прогнозирования их поведения. Классические теории и модели прогнозирования оказываются бессильны определить динамику их поведения. Экономические системы трудно поддаются прогнозам. Классические теории не дают объяснения этому явлению. Только теория хаоса может объяснить.этот феномен. Но даже в “хаосе” есть свои закономерности, которые сегодня пытаются выявить специалисты, занимающиеся этой новой наукой. Эти закономерности носят всеобщий характер, применимы ко всем явлениям в природе, в том числе и в экономике. Хаос проявляет себя прежде всего на стыке различных областей науки. Поэтому теория хаоса заставляет рассматривать отдельные системы не изолированно, а глобально. Узкая специализация, которая присутствовала во всех науках, сегодня не может дать ответа на поведение сложных систем. Теория хаоса наоборот заставляет рассматривать явления системно и прогнозировать их поведение.

В основе традиционной экономической теории лежит концепция экономического равновесия. Основателем этой концепции можно считать А.Сми-та. Он сформулировал наиболее важные идеи теории равновесия в конкурентной экономике. В дальнейшем теория равновесной экономики развивается Д. Рикардо, Д.Миллем, К. Марксом, Й.Шумпетером, Л.Вальрасом, М.Деб-рэ, К.Д.Эрроу, Ф.Ханом, П.Самуэльсоном и др. Традиционная финансовая наука, как и экономическая теория на Западе, да и в России, основывалась на концепции экономического равновесия. Однако экономического равновесия не может быть, экономические системы должны эволюционизировать.

Развитие не может быть связано с равновесием. Все же существующие модели в экономических системах основывались на линейных отношениях. Опыт показал, что они не могут служить прогнозным целям. Поэтому сегодня западная экономическая мысль идет по пути моделирования экономических систем на основе нелинейных методов. К сожалению, в России экономическое прогнозирование как наука находится в весьма плачевном состоянии. За последние 10 лет практически утрачены и те наработки по экономическому моделированию, которые были сделаны плановыми органами, а также министерствами и ведомствами локально. Сегодня нужен новый подход к моделированию экономических систем, который позволил бы учесть новые парадигмы в развитии науки.

Бюджетные системы являются частью экономической системы не только государства, а мировой экономической системы. На их функционирование влияет огромное количество факторов, что учесть, сточки зрения прогноза, очень сложно, а иногда и невозможно. Однако прогнозы необходимы, и развитие финансовой мысли в области моделирования финансовых систем будет, очевидно, связано также с нелинейными методами.

Вопросы организации бюджетной системы связаны с особым видом отношений в сфере организационных отношений. Мы привыкли говорить о денежных, финансовых, бюджетных, межбюджетных отношениях, связанных с движением денежных средств, финансовых ресурсов, бюджетных потоков и т.д., забывая, что есть и другие виды отношений, которые также влияют на функционирование системы. И эти отношения не менее важны, чем денежные или финансовые. Организационные отношения возникают как внутри системы, так и вне ее с элементами других систем. Проблема в том, что во времена плановой экономики организационные отношения налаживались на достаточно четких административных методах. Организационные взаимосвязи были хорошо продуманы и отлажены. Они строились на принципах, характерных для административно-командной экономики. На основе организационных отношений налаживались и информационные потоки. В условиях рыночной экономики эти принципы могут и не работать. Здесь используются иные методы и принципы взаимодействия. В основе организационных отношений должен лежать отлаженный механизм взаимодействия субъектов бюджетных правоотношений. Его надо конструировать, определять правовые основы взаимоотношений каждого субъекта, ответственность за нарушение или невыполнение обязанностей.

Организационные отношения или взаимосвязи могут возникать в виде воздействия, взаимодействия и противодействия. Воздействие определяется как однонаправленное действие на объект или субъект. Чаще всего это проявляется в виде действий вышестоящего звена бюджетной системы на нижестоящее. Воздействие может осуществляться, например, в виде принятия определенных законодательных а;<тов или каких-либо административных мер, которые определяют, ограничивают действия других элементов системы. Это более характерно для отношений вышестоящих субъектов организационных отношений по отношению к нижестоящим. Воздействие, как правило, связано с достижением общей для всех элементов системы цели, которая может и не осознаваться всеми элементами системы или затрагивать интересы только некоторых из них. Взаимодействие может рассматриваться как взаимонаправленные действия, имеющие положительную реакцию. Такие отношения могут быть как между разными уровнями системы, так и между элементами системы одного уровня. Например, взаимодействие между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации проявляется на этапе формирования бюджетов субъектов Федерации. Противодействие есть обратная сторона взаимодействия, то есть это взаимодействие, имеющее отрицательную реакцию. Например, стремление вышестоящих звеньев бюджетной системы к централизации, а нижестоящих звеньев бюджетной системы к децентрализации финансовых ресурсов. Но надо иметь в виду, что одни и те же процессы могут сопровождаться как взаимодействием, так и противодействием.

Принято считать, что главным принципом межбюджетных отношений является сочетание интересов всех элементов системы. Этот же принцип должен распространяться на всю совокупность возникающих в процессе формирования и исполнения бюджета отношений между уровнями и ветвями власти. Но как быть с элементами других систем, например, с интересами административных структур территориальных образований? Это проблема сложная, и ее нельзя игнорировать.

Основы организационных отношений внутри бюджетной системы должны быть зафиксированы в Бюджетном кодексе. Здесь должен быть раскрыт механизм всех взаимосвязей и взаимоотношений между звеньями бюджетной системы по стадиям бюджетного процесса. Организационные отношения являются частью системы отношений, возникающих на всех стадиях бюджетного процесса. Они определяют процедуру и порядок функционирования системы: взаимодействие элементов системы, их права, обязанности, ответственность участников бюджетного процесса. Это и есть механизм функционирования системы. Отсутствие механизма организационных взаимосвязей, законодательно закрепленного на федеральном уровне, привело к разрушению отлаженного ранее механизма функционирования бюджетной системы с точки зрения организационных отношений и к разрушению информационных потоков. Если ранее взаимодействие внутри бюджетной системы между отдельными ее звеньями определялись ведомственными нормативными документами, инструкциями, положениями, то после 1991 года такая практика перестала действовать. Это обусловлено тем, что был провозглашен принцип самостоятельности, ведомственное подчинение финансовых органов, во всяком случае для субъектов Российской Федерации, перестало действовать, хотя этого нельзя сказать о местных бюджетах. Они по-прежнему находятся в полной финансовой и организационной зависимости от органов власти вышестоящего уровня. При этом правовые основы этих отношений также не разработаны, и они в основном строятся на административных методах. К сожалению, организационным управлением бюджетной системой государства никто не занимался. Конечно, это функция Министерства финансов Российской Федерации, но оно в 90-х годах этим не занималось. Учитывая, что система бюджетного регулирования охватывает все звенья бюджетной системы государства, Министерство финансов должно заниматься управлением бюджетной системой и с точки зрения организационных отношений, которые должны регулироваться процессуальными нормами бюджетного права.

Элементы бюджетной системы взаимодействуют не только между собой, а также и с внешней средой. Под внешней средой понимаются взаимосвязи с другими системами. Особенность бюджетной системы в том, что финансовые органы являются элементами двух самостоятельных сложных систем: системы Министерства финансов Российской Федерации и территориальных административных образований. Финансовые органы являются структурными звеньями административных образований, и интересы этих двух систем часто не совпадают. Раньше финансовые органы имели юридически двойное подчинение, в настоящее время это отрицается, хотя фактически имеет место, в частности, на местном уровне. Поэтому управление бюджетной системой сегодня представляется сложным, в этом, очевидно, кроются и проблемы межбюджетных отношений. Принято считать, что главным принципом межбюджетных отношений является сочетание интересов всех элементов системы. Этот же принцип должен распространяться на всю совокупность отношений, возникающих в процессе формирования и исполнения бюджета, между уровнями и ветвями власти. Но как быть с элементами другой системы, а именно с интересами административных структур территориальных образований? Эта проблема сложная, и ее нельзя игнорировать.

Кроме того, под внешней средой мы понимаем и взаимодействие с другими субъектами бюджетных правоотношений. В Бюджетном кодексе обозначены субъекты бюджетных правоотношений, но, во-первых, их перечень нуждается в уточнении, во-вторых, организационные отношения по каждому субъекту должны быть описаны очень четко. В отношениях с внешними структурами могут возникать также проблемы организационного характера. Например, вряд ли в своих отношениях с Министерством финансов Российской Федерации Центральный банк будет руководствоваться Бюджетным кодексом. Он в своих действиях руководствуется, прежде всего, собственными нормативными актами. В этом случае нужны общие нормы финансового права, которые могли бы регулировать организационные отношения с различными субъектами. К сожалению, правовое равенство различных финансовых институтов приводит к серьезным проблемам в системе государственных финансов. Создается сложная система правового обеспечения, которая не поддается какому-нибудь государственному регулированию.

Бюджетная система взаимодействует с банковской, таможенной, валютной и другими системами. Фондовый рынок оказывает серьезное влияние на функционирование бюджетной системы. Но помимо очевидных взаимосвязей есть и неочевидные. Другие системы могут оказывать на бюджетную систему не только прямое воздействие, но и опосредованное или косвенное. Все эти вопросы важны для управления бюджетной системой страны как в краткосрочной перспективе, так и для разработки прогнозных моделей на более длительную перспективу.

Основой финансовых отношений являются организационные отношения. Проблемы организационного характера создают проблемы информационного обеспечения. Каждая система создает собственную информационную систему, которая решает узкие локальные задачи, не заботясь об информационном взаимодействии с другими системами и затратами на создание таких систем. Ведомственный подход не способствует эффективности любых государственных систем. Важно, чтобы все эти отношения регулировались нормами финансового права, была установлена ответственность за нарушение этих норм. Эти проблемы влияют и на бюджетное прогнозирование. Учитывая многообразие связей бюджетной системы с другими системами, можно считать, что бюджетная система является сложной системой с большим количеством взаимосвязей. Прогнозирование поведения сложных экономических систем в условиях неопределенности является сложной проблемой. В России такими разработками не занимались. Исследований по моделированию поведения бюджетной системы в Российской Федерации также не было. Но для того, чтобы понять поведение бюджетной системы, необходимо рассмотреть ее с системных позиций. Бюджетная система, как и любая система, обладает определенными системообразующими элементами и признаками. Она содержит взаимосвязанные элементы, которые могут быть относительно самостоятельными, имеет определенную структуру, иерархию построения. Системообразующими элементами являются объект, субъект (наблюдатель) системы, а также цель, которая ставится перед субъектом. Возникает вопрос: что является объектом и субъектом в бюджетной системе? Вопрос о цели не является проблемным. Но вопрос относительно объекта и субъекта бюджетной системы непростой.

Во всех определениях бюджетной системы она рассматривается как совокупность бюджетов всех уровней. Так, в учебнике под редакцией В.М. Родионовой бюджетная система рассматривается как “...основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны” [126, с. 300]. Этого определения придерживались многие авторы. С принятием Бюджетного кодекса возникли некоторые проблемы с определением бюджетной системы. В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [3]. Однако включение в бюджетную систему бюджетов государственных внебюджетных фондов оспаривается. С критикой такого включения выступила В.М. Родионова [100, с.11]. Мы также разделяем эту точку зрения. Государственные внебюджетные фонды - это самостоятельные финансовые институты, на которые возложены особые функции. Они имеют строго целевое назначение. В обиход также вошло понятие “бюджет расширенного правительства”, который включает федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и внебюджетные фонды. Некоторые авторы в настоящее время также включают государственные внебюджетные фонды в бюджетную систему Российской Федерации [33, с.ЗО]. Очевидно как следствие включения в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов появилось понятие “нетто-бюджет” и “брутто-бюджет”. В “нетто-бюд-жет” включены три уровня бюджетов и “брутто-бюджет'’ - бюджетная система РФ, состоящая из “нетто-бюджета” и бюджетов государственных внебюджетных фондов [128, с.179]. Остановимся на определении бюджетной системы, данном авторами учебника “Бюджетная система России”, с которым вряд ли можно согласиться: “Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанных на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах” [47, с. 9]. Это широкое толкование бюджетной системы. Речь идет о том, что в данном определении все государственные учреждения и фонды, основанные на экономических отношениях, государственном устройстве (что не совсем понятно) и правовых нормах включаются в бюджетную систему. Представляет интерес определение бюджетной системы, данное в учебнике периода плановой экономики “Финансы СССР”, которое, на наш взгляд, наиболее удачно характеризует эту категорию: “Под бюджетной системой СССР понимается совокупность бюджетов, связанных между собой определенными, установленными законом, взаимоотношениями” [126, с.257]. Анализируя вышеприведенные определения, можно отметить, что все авторы бюджетную систему связывают с совокупностью бюджетов всех уровней. Но чем являются эти бюджеты в системе? Очевидно, это объект системы. Субъект системы из принятых определений выпадает. Субъектом в бюджетной системе, на наш взгляд, является государство, которое представлено органами власти. Система финансовых органов относится к органам власти, они могут выде-пяться как самостоятельные органы или находиться в структуре государственных или муниципальных органов. Сами по себе бюджеты и даже их совокупность без соответствующих органов власти, использующих бюджет как инструмент бюджетной политики, не могут составлять бюджетную систему государства. На наш взгляд, бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность бюджетов всех уровней, предназначенных для выполнения определенных функций государственных и муниципальных органов власти в соответствии с бюджетными полномочиями.

Бюджетная система государства должна обеспечивать функционирование государственных и муниципальных органов власти. Распределяя в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия по уровням власти, государство решает экономические и социальные задачи:

  • - распределение и перераспределение общественного богатства и доходов между членами общества;
  • - рост эффективности экономики, или экономический рост;
  • - рост общественного благосостояния.

Бюджетная система, в основном, охватывает перераспределительные процессы. Политика перераспределения связана с необходимостью поддержания определенного уровня дохода и роста общественного благосостояния. Посредством распределения и перераспределения общественного богатства государство должно обеспечить принцип справедливости. Распределение и перераспределение осуществляется различными методами: налоговыми, неналоговыми. Каждое государство определяет, какие методы, и в какой период следует использовать. В период плановой экономики в СССР использовались в основном неналоговые методы распределения и перераспределения общественного богатства. Государственная социальная политика была направлена на всеобщее и равноправное распределение и перераспределение общественного продукта между всеми членами общества через систему общественных фондов потребления. Таким образом, можно предположить, что в основе и бюджетной политики государства лежал принцип справедливости. Однако реализовать этот принцип в полной мере достаточно сложно. Всегда была значительная дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности отдельных союзных республик, краев, областей, республик в составе РСФСР, а также внутри этих административных единиц. Сегодняшняя дифференциация уровня бюджетной обеспеченности в России возникла в эпоху планового хозяйства. За последние годы она только усилилась. Перераспределение всегда связано со столкновением интересов. А в условиях ограниченных финансовых ресурсов, экономического спада несбалансированности бюджетов проблема перераспределения национального богатства обостряется.

Бюджетная политика государства должна способствовать экономической стабилизации и экономическому росту. Экономическому росту способствует, прежде всего, политика в отношении налогов. Налоговая политика, которую мы рассматриваем как часть бюджетной политики, должна стимулировать экономический рост. Политика в отношении государственных расходов также имеет отношение к экономическому росту. Ее составной частью является инвестиционная политика государства, которая позволяет финансировать наиболее значимые отрасли производства. От экономического роста зависит и рост общественного благосостояния. Общественное благосостояние характеризуется различными показателями: средней заработной платой, долей государственных расходов в ВВП, ВВП надушу населения и др.

Бюджетная система должна эффективно функционировать. Условиями этого являются:

  • 1) оптимальное структурирование бюджетной системы;
  • 2) четкая организация бюджетного процесса;
  • 3) наличие правового поля и правовой регламентации бюджетных отношений на всех стадиях бюджетного процесса;
  • 4) жесткое распределение бюджетных полномочий по уровням и ветвям власти;
  • 5) контроль и ответственность за реализацию бюджетной политики.

Структурирование бюджетной системы - это ее организационная структура. Оно предполагает определение внутреннего устройства, выделение уровней и звеньев бюджетной системы, а также установление иерархии отношений для достижения целей бюджетной политики. Как отмечалось, в Бюджетном кодексе не дается определения бюджетного устройства, хотя выделен раздел “Бюджетное устройство Российской Федерации”, начинающийся статьей 10 “Структура бюджетной системы Российской Федерации”. Но в статье только перечисляются уровни бюджетной системы. Ни количественной, ни качественной характеристики соответствующих уровней бюджетной системы не дается. С точки зрения теории вопроса структура есть некоторый вид организации и связи элементов системы, а простое перечисление уровней бюджетной системы не дает полного представления о структуре системы. Под структурой понимают также определенную иерархию отношений отдельных звеньев системы в соответствии с определенными принципами.

Бюджетная система Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом - это трехуровневая система. Первый уровень бюджетной системы - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов составляют второй уровень в структуре бюджетной системы Российской Федерации. В Россий-

ской Федерации 89 субъектов Федерации, соответственно, 89 бюджетов. Каждый субъект Российской Федерации имеет право на формирование собственной бюджетной системы в соответствии со своим административно-территориальным устройством и бюджетным законодательством. Третий уровень - местные бюджеты, то есть бюджеты муниципальных образований, формирование, утверждение и исполнение которых осуществляют органы местного самоуправления [13]. Их точное число официально не сообщается, но по некоторым данным их несколько тысяч [68, с.31]. Однако как отмечает В. Христенко, “у нас существует два уровня местной публичной власти и, соответственно, два уровня местных бюджетов, один из которых находится на “нелегальном положении" [130, с.7]. Некоторые авторы считают, что бюджетная система Российской Федерации “ ...во многих отношениях может рассматриваться как двух или 4-5-уровневая” [68, с.31]. Наибольшую проблему составляет третий уровень бюджетной системы. Здесь подходы могут быть различными. Каждый регион определяет, прежде всего, свое административно-территориальное устройство, а в соответствии с ним и бюджетное устройство. Причем существует большое разнообразие как в административно-территориальном устройстве регионов, так и в организации местных бюджетов. Как показывает практика, многие муниципальные образования могут и не иметь бюджетов. Например, в Москве муниципалитетов нет, хотя 128 столичных районных управ носят название “внутригородских” муниципальных образований. Нет и третьего уровня бюджетной системы [140, с. 12]. Административно-территориальное деление Республики Татарстан, например, включает 20 городов, в том числе 13 городов республиканского подчинения, 43 района, 21 поселок городского типа и 902 сельсовета. Официально выделено 56 административно-территориальных единиц. В настоящее время при формировании и утверждении республиканского бюджета регулируются отношения только с 45 местными бюджетами. Ряд административно-территориальных единиц, например, города и соответствующие районы имеют один общий бюджет. Конечно, эта проблема неоднозначная, связанная с пробелами в федеральном законодательстве. Мы разделяем точку зрения В. Христенко, что нет никаких оснований "прятать” один из уровней бюджетной системы, и необходимо в Бюджетном кодексе предусмотреть право субъектов Федерации самостоятельно решать, сколько у них будет уровней бюджетной системы. В Христенко также считает, что в бюджетной системе должен появиться промежуточный между региональным и муниципальным (“поселенческим") уровень [130, с.8]. Проблема структурирования бюджетной системы зависит от государственного устройства Российской Федерации, административно-территориального деления, принятого в субъектах Федерации, а также статуса третьего уровня власти. В соответствии с Конституцией России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но бюджетная система охватывает систему государственных финансов. А в соответствии с бюджетным законодательством местные бюджеты относятся к местным финансам. Из-за этого возникают правовые проблемы. Конечно, каждый субъект Российской Федерации сам должен определить административно-территориальное деление и структуру бюджетной системы. Это же отмечается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 “О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года”.

Проблема структурирования бюджетной системы связана с определением иерархии отношений между звеньями бюджетной системы и организационных принципов построения системы. Федеральному бюджету в иерархии отношений, безусловно, принадлежит главная роль. Соответственно, и федеральному правительству в лице Министерства финансов Российской Федерации в этой системе отводится ведущее место. При построении бюджетных систем государства могут использоваться различные организационные принципы, определяющие характер взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. Причем, организационные принципы построения бюджетных систем различаются в разных странах. Формирование организационных отношений бюджетной системы любого государства зависит, в первую очередь, от такого принципа, как единство бюджетной и налоговой системы. Если бюджетное законодательство стран содержит этот принцип, организационные отношения будут зависимыми. Их надо четко описать и зафиксировать в нормативно-правовых актах.

В Бюджетном кодексе выделены принципы бюджетной системы, мы же полагаем, что более правильно выделять организационные принципы построения бюджетной системы Российской Федерации. По нашему мнению, организационные принципы построения связаны со структурированием бюджетной системы, с организационными отношениями. Однако даже если не принимать во внимание эту поправку, большую часть названных принципов вряд ли можно признать принципами вообще. Как отмечает В.М. Родионова [100, с.9], из названных в Бюджетном кодексе принципов только три являются действительно принципами бюджетной системы: “единство бюджетной системы Российской Федерации”, “разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы”, “самостоятельность бюджетов”. Но вряд ли принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно относить к принципам бюджетной системы. Существуют определенные принципы распределения расходных и доходных полномочий, на которых мы остановимся подробнее далее. Они относятся к бюджетному устройству и, конечно, влияют на организационные отношения в бюджетной системе.

Принцип единства бюджетной системы, на наш взгляд, может быть включен в Бюджетный кодекс, но что под этим понимается? В соответствии с Бюджетным кодексом, принцип единства бюджетной системы означает “единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета, средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов”. Перечисленные выше основы единства бюджетной системы Российской Федерации не дают ответа на вопрос, о каком единстве идет речь. Авторы Бюджетного кодекса увлеклись частными вопросами, которые, безусловно, относятся к принципу единства, но раскрывают это единство бессистемно. Кроме того, не совсем понятно, что авторы Бюджетного кодекса имели в виду под принципами бюджетного процесса. Для обеспечения организационного единства бюджетной системы Российской Федерации должна быть разработана единая схема организации бюджетного процесса с установлением не только бюджетных прав, обязанностей, но и ответственности за нарушение процедурных вопросов. Не совсем понятно также, что имеется в виду под единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней: то ли речь идет о денежных отношениях, то ли об организационных. Если все же речь идет об организационных отношениях, связанных с процедурой и правилами финансирования, то этот вопрос относится к организационному единству бюджетной системы. На наш взгляд, организационное единство предполагает единство правовой базы, методологическое, информационное единство и т. д. В Бюджетном кодексе эти вопросы должны быть оговорены, детально проработаны и зафиксированы. Не следует забывать, что единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается и единым налоговым пространством, единым налоговым законодательством. Об этом авторы не упоминают, хотя это важная основа единства бюджетной системы Российской Федерации. Принцип единства бюджетной системы означает, что федеральное правительство имеет единый консолидированный бюджет. Однако его в Российской Федерации с 90-х годов нет. Конечно, в последние годы публикуется некоторая отчетность по консолидированному бюджету Российской Федерации, но не более того. Принцип единства бюджетной системы налагает на федеральное правительство серьезную ответственность за бюджетную систему в целом. Обозначив принцип единства бюджетной системы в бюджетном законодательстве, федеральное правительство с начала 90-х годов тем не менее отказалось от структурирования бюджетной системы страны. Речь идет о третьем уровне бюджетной системы. Создание целевых бюджетных и внебюджетных фондов - это также вопрос структурирования бюджетной системы, напрямую связанный с принципом организационного единства бюджетной системы. Не зря в экономической литературе отмечается, что “сохраняющаяся практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов нарушает его полноту и единство” [72, с.75].

Принцип единства бюджетной системы заимствован из принципов бюджетной системы СССР, но не является обязательным для бюджетных систем. Этот принцип в большей степени характерен для бюджетных систем унитарных государств, в федеративных государствах он не обязателен. Например, в США звенья бюджетной системы являются действительно самостоятельными и автономными, нет системы распределения налогов по уровням власти, хотя и существует система предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Принцип организационного единства бюджетной системы, конечно, следовало сохранить в бюджетной системе Российской Федерации, поскольку нельзя было разрушать отлаженный механизм функционирования бюджетной системы государства. К сожалению, этот принцип при формировании бюджетной системы страны был сохранен лишь формально. Вопрос организационного единства до настоящего времени не отработан. Есть и другие вопросы, которые требуют более тщательного подхода к организационному построению бюджетной системы Российской Федерации. Как сочетается принцип единства бюджетной системы с принципом самостоятельности? Относится ЛИ принцип самостоятельности к организационным принципам построения бюджетных систем? Что понимается под самостоятельностью бюджетов? В Бюджетном кодексе (ст. 31) принцип самостоятельности определяется:

  • -правом законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
  • - наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • -законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации;
  • - правом органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
  • - правом органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
  • - недопустимостью изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
  • - недопустимостью компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной сисемы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Рассматривая перечисленные пункты реализации принципа самостоятельности бюджетов, можно отметить следующее. Во-первых, первый пункт: обеспечения самостоятельности идет вразрез с принципом единства. В частности, из текста следует, что региональные и местные органы власти могут самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. То есть это может означать, что организационно бюджетный процесс между уровнями бюджетной системы не связан.

Во-вторых, во втором абзаце отмечается, что самостоятельность должна обеспечиваться наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации. Такая самостоятельность в настоящее время не обеспечивается и не может быть обеспечена при существующей системе распределения налоговых полномочий. Кроме того, мы считаем, что регулирующие налоги не могут быть отнесены к собственным доходам региональных и местных бюджетов. Этот вопрос вообще относится к распределению налоговых полномочий.

В-третьих, смысл третьего абзаца, с точки зрения обеспечения принципа самостоятельности, не очень понятен. Регулирующие налоги закрепляются ежегодно в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Но как это связано с самостоятельностью? Никак, и более того, чем больше доля регулирующих налогов в доходах региональных и местных бюджетов при ежегодном изменении нормативов отчислений, тем меньше самостоятельности имеют региональные и местные органы власти.

В-четвертых, право самостоятельно определять направления расходования средств связано, на наш взгляд, с принципами разграничения расходных полномочий. Данная проблема зависит от организационных основ построения бюджетной системы. Все это касается и других перечисленных вопросов. Они затрагивают не организационные, а денежные, финансовые вопросы, связанные с разграничением бюджетных полномочий. Мы не отвергаем принцип самостоятельности в организационном построении бюджетной системы. Такая самостоятельность можетбыть, и она должна затрагивать также вопросы правового, методологического, технического обеспечения.

Проблема структурирования бюджетной системы субъектов Российской Федерации зависит от распределения бюджетных полномочий. При существующей системе распределения налоговых полномочий практически большая часть муниципальных образований не имеет собственных доходных источников и полностью зависит от средств, поступающих в порядке бюджетного регулирования от вышестоящих бюджетов. В этих условиях многие региональные власти пошли на укрупнение бюджетов. Безусловно, это облегчает проблемы бюджетного регулирования. Однако часть органов местного самоуправления практически имеет власть без денег. Проблема структурирования бюджетной системы Российской Федерации также не может быть решена, пока не будут четко разграничены бюджетные полномочия и ответственность каждого уровня власти за выполнение закрепленных за ними функций. Это один из важных вопросов эффективного управления бюджетной системой государства.

Эффективность функционирования бюджетной системы зависит и от организации бюджетного процесса. Здесь также должны быть четко описаны организационные отношения ветвей и уровней власти. Проблема организации бюджетного процесса в 90-х годах была достаточно острой. Нарушались практически все процедурные вопросы бюджетного процесса. Это относится и к срокам составпения, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней, а также к вопросам исполнения бюджетов. Четкость соблюдения всех процедурных вопросов как со стороны федерального центра, так и субфедерального, муниципального уровня позволит бюджетной системе работать более эффективно.

Основой эффективного функционирования бюджетной системы государства являются ее правовое поле и правовая регламентация. Долгое время это правовое поле не было заполнено, хотя и принятие Бюджетного кодекса эту проблему не решило. Существующие пробелы в бюджетном законодательстве ослабляют бюджетную систему государства и экономику в целом. Организация бюджетного устройства и бюджетного процесса должна быть строго описана в бюджетном законодательстве. Конституции некоторых парламентских республик [95, ПАЗ, с.З] включают следующие правовые основы организации системы государственных финансов:

  • -правительство имеет единый консолидированный фонд;
  • -любые денежные средства, получаемые правительством, независимо от источника и абсолютно без исключения поступают в консолидированный фонд;
  • - никакие денежные средства не могут быть выплачены из консолидированного фонда без принятия парламентом закона, утверждающего такие выплаты;
  • - законопроекты об ассигнованиях должны касаться только ассигнований из консолидированного фонда;
  • - парламент полномочен лишь вносить поправки в закон об ассигновании средств на текущие мероприятия правительства в форме сокращения отдельных статей расходов, но не может увеличить эту категорию расходов;
  • -только министр финансов может вносить в парламент законопроект, устанавливающий или повышающий налоги или любые другие сборы, взимаемые с населения в счет общих доходов бюджета;
  • - ни правительство, ни какое-либо его ведомство не могут привлекать заемные средства, если нет закона, особо предусматривающего такие заимствования;
  • - парламент может принимать законы о порядке обслуживания консолидированного фонда и проведения операций с ним, включая законы об управлении государственными финансами.

Названные требования, безусловно, могут гарантировать эффективность функционирования бюджетной системы государства и должны быть включены в Конституцию страны или, по крайней мере, в Бюджетный кодекс. Они могут рассматриваться и как организационно-правовые принципы бюджетных систем. В Российской Федерации многие из названных требований не включены в бюджетное законодательство и не выполняются. В первую очередь следует остановиться на необходимости консолидации всех средств в соответствующих бюджетах. В 90-х годах было создано множество внебюджетных фондов, которые не были консолидированы в бюджетах. Только в конце 90-х годов начался процесс консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетах, но он еще не закончен. Данное требование относится ко всем бюджетам. В 90-х годах это требование игнорировалось, а это ведет к нарушению принципа единства кассы, который позволяет строго контролировать бюджетные потоки. Бюджетные расходы велись далеко не в полном соответствии с законом. Одна из причин этого - невыполнение плана налоговых поступлений. Например, в 1998 году исполнение федерального бюджета по доходам составило 82,3%,а по расходам 77,8% [101, с. 493]. Но даже в такой ситуации сокращение расходов осуществлялось непропорционально, что относится ко всем бюджетам. Имеются случаи, когда часть расходов недофинансировалась при перерасходе средств по другим расходам. Например, консолидированный бюджет Республики Татарстан в 1998 году по расходам был выполнен на 104%. При этом расходы на государственное управление были профинансированы на 125,7%, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности на 103,7%, фундаментальные исследования и содействие НТП на 75,7%, охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия на 99,4%, жилищно-коммунальное хозяйство на 78,5%, здравоохранение на 96,1%, средства массовой информации на 93,5%, социальная политика на 73,5% и т.д. В период плановой экономики финансирование расходов бюджетов осуществлялось в строгом соответствии с законом. А в 90-х годах, к сожалению, сложилась отрицательная практика организации бюджетного процесса, и принципы бюджетного финансирования нарушались. Это, безусловно, оказало серьезное влияние на систему государственных финансов. В настоящее время идет упорядочение организации бюджетного процесса, делаются попытки его правового регулирования.

Важным критерием эффективности является жесткое закрепление бюджетных полномочий за всеми уровнями и ветвями власти. Проблема в том, что много совместных полномочий, в результате нет ответственности за их выполнение. Сегодня эта проблема актуальна для России. Она подня

ло

та и в бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2001 год. В некоторых федеративных государствах в конституции конкретизированы финансовые права и обязанности каждого уровня власти. Например, в Германии основные правила функционирования финансовой системы закреплены в конституции страны [40, с.25]. Финансовая конституция составляет раздел X Основного закона Германии. Конституции многих стран регламентируют основы организации государственных финансов и бюджетной системы, а также определяют полномочия и обязанности законодательной и исполнительной ветвей власти каждого уровня управления по этапам (стадиям) бюджетного процесса.

Бюджетный контроль - это основа эффективного функционирования бюджетной системы. Система бюджетного контроля, которая была хорошо отлажена в период плановой экономики, сегодня утрачена. В настоящее время идет формирование системы контроля с точки зрения равновесного контроля за бюджетными потоками на всех стадиях бюджетного процесса. Созданы Счетная палата, Федеральное казначейство. С созданием Федерального казначейства стал возможен контроль за движением средств федерального бюджета. Многие субъекты Федерации пошли также по пути казначейского исполнения бюджетов субъектов Федерации и создания собственных казначейств. В Республике Татарстан с созданием в 1999 году Департамента казначейства Министерства финансов Республики Татарстан стал возможен контроль за бюджетными потоками в республике. Но проблемы бюджетного и финансового контроля пока сегодня до конца не решены.

Как отмечалось ранее, бюджетное устройство зависит и от государственного устройства. Бюджетные системы федеративных государств имеют свои особенности, которые связаны со спецификой федеративных отношений.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>