Полная версия

Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Эволюция бюджетных отношений в Российской Федерации

Современная бюджетная система Российской Федерации начала формироваться с 1991 года с принятием Закона РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”. Закон во многом изменил бюджетное устройство и бюджетную систему страны. С этого времени начинается процесс реформирования бюджетного устройства Российской Федерации, который еще не закончен. Но то, что мы имеем сегодня, формировалось в течение последних десяти лет, поэтому важно рассмотреть эволюцию бюджетных отношений за этот период.

Бюджетные отношения являются частью финансовых отношений. Реформирование бюджетных отношений предполагало необходимость разработки организационных, правовых основ функционирования бюджетной системы, а также создание бюджетного механизма, способного работать в новой экономической среде. Задача очень серьезная. Для перестройки существующей организационной и правовой базы по совершенно новым принципам функционирования необходимо время и определенные разработки в этой области. Любые реформы проводятся не спонтанно, а на основе детальных концептуальных разработок в данной сфере, которых не было. Кроме того, реформирование бюджетных отношений в России начиналось без соответствующего прогноза его последствий.

Система бюджетных отношений охватывает широкий спектр отношений. Это, в первую очередь, организационная структура финансовых органов, их иерархия, принципы взаимодействия, отношения с ветвями власти и другие организационные вопросы. До 1991 года была трехуровневая бюджетная система. Финансовые органы имели двойное подчинение. Действия финансовых органов были жестко определены нормативными документами. Бюджетный механизм функционировал четко и отлаженно как во времени, так и в территориальном пространстве, не было проблем с бюджетной задолженностью, неплатежами и другими проблемами переходного периода. Через бюджетную систему страны осуществлялось перераспределение основной части совокупного общественного продукта и национального дохода государства. Формирование доходов бюджетов осуществлялось неналоговыми методами, бюджетные расходы жестко нормировались, бюджетное финансирование осуществлялось на единых принципах. Но эта система в 1991 году была поставлена в новые условия, связанные с переходом к рыночным отношениям. Ни министерство финансов России, ни другие государственные министерства и ведомства не имели опыта работы в рыночной среде. Организационные, денежные, финансовые взаимосвязи в условиях плановой экономики строились на административно-командных началах. Поэтому переход на новые методы управления не мог быть легким, требовалось время.

Надо отметить, что в принятом Законе “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" тем не менее были сохранены основные теоретические понятия и определения, которые отшлифовывались десятилетиями специалистами в области финансов и бюджета. Конечно, это не значит, что определения и понятия не должны меняться, но есть основные дефиниции, которые в силу объективности их существования являются, тем не менее, постоянными. К таким дефинициям можно отнести определения бюджетного устройства и бюджетного процесса, бюджетной политики и бюджетного федерализма и др. Прежде всего, в этом Законе было дано определение бюджетного устройства как организации бюджетной системы, принципов ее построения. В соответствии с Законом бюджетная система определялась как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национальногосударственных и административно-территориальных образований РСФСР [5]. В структуре бюджетной системы были выделены три самостоятельных уровня: республиканский бюджет РСФРСР (федеральный бюджет), бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Основными принципами бюджетной системы были провозглашены принципы единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему страны. Но главными, безусловно, являются принципы единства и самостоятельности. Хотя, как можно было сохранить единство бюджетной системы государства, провозглашая самостоятельными все бюджеты? Вопрос не простой. Принцип единства позволял сохранить общие методологические основы управления бюджетной системой государства. Переход от бюджетной системы унитарного государства, где действительно был реализован принцип единства бюджетной системы, к бюджетной системе государств федеративного типа, но с сохранением единства бюджетной системы, на тот период вполне оправдан. Но необходим был новый бюджетный механизм, способный функционировать в новой экономической среде. Причем, в первую очередь нужна была правовая база, обеспечивающая функционирование этого бюджетного механизма. Продекларировав принцип самостоятельности, федеральное правительство вряд ли предполагало последствия, последовавшие за этим. Это было, на наш взгляд, преждевременно. В 1991 году еще не были сформулированы и законодательно разграничены полномочия каждого уровня власти, итакой шаг способствовал разрушению отлаженного механизма функционирования бюджетной системы страны. Основой любой самостоятельности всегда является финансовая самостоятельность. Субъекты Российской Федерации, особенно финансово благополучные, в первую очередь осознали и безоговорочно приняли именно этот принцип. Причем самостоятельность бюджетов обеспечивалась наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования [5]. Конечно, такая редакция Закона была достаточно свободной для того времени. Надо учитывать, что в этот период не была принята еще новая Конституция, не были разделены предметы ведения, практически отсутствовала правовая база для реализации этой самостоятельности. Принцип самостоятельности относится и к налоговой самостоятельности, и к самостоятельности в отношении бюджетных расходов. Но насколько самостоятельными могли быть региональные и местные власти в отношении бюджетных расходов и доходов? Закон “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" не определил, как обеспечивается самостоятельность в отношении бюджетных расходов. Неопределенность в отношении бюджетных расходов впоследствии серьезно повлияла на изменения в распределении расходных полномочий. С этого периода начались бессистемные изменения в расходных полномочиях. Федеральное правительство передавало на региональный и местный уровень значительную часть своих расходов, не обеспечивая их соответствующими финансовыми ресурсами. Причем правовая основа таких передач отсутствовала. Что же касается самостоятельности в отношении формирования доходов бюджетов, то здесь к собственным источникам доходов бюджетов были отнесены:

  • - закрепленные Законом доходные источники для каждого уровня бюджета;
  • - отчисления по регулирующим доходным источникам;
  • - дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно субъектами Российской Федерации.

Отнесение к собственным источникам доходов отчислений от регулирующих доходов вряд ли могло способствовать реализации принципа самостоятельности, поскольку проценты отчислений по регулирующим доходам ежегодно устанавливались бюджетным законодательством при принятии законов о бюджетах на соответствующий год. Кроме того, по-прежнему сохранялась, как и во времена плановой экономики, система ежегодного регулирования нижестоящих бюджетов в основном теперь уже за счет федеральных налогов. Большинство федеральных налогов были регулирующими. Причем, доля регулирующих доходов традиционно и до 1991 года была всегда очень значительной. После 1991 года, с принятием Закона РСФСР “Об основах налоговой системы в РСФСР”, эта система также сохранилась. Но следует отметить, что авторы Закона еще придерживались традиционных классификационных групп доходов. По Закону деление доходов на закрепленные и регулирующие еще было оставлено, хотя впоследствии эта классификация стала игнорироваться. К сожалению, в Бюджетном кодексе выделены виды доходов из разных классификаций. Например, собственные доходы бюджетов (ст. 47) и регулирующие доходы бюджетов (ст. 48). В результате у неспециалистов может сложиться впечатление, что эти виды доходов относятся к одной классификационной группе. На наш взгляд, классификационные группы как доходов, так и расходов должны все же соблюдаться, и каждая из них имеет право на существование. Они позволяют анализировать бюджетные процессы в различных аспектах.

До декабря 1991 года на Министерство финансов России была возложена функция мобилизации доходов бюджетов. Министерство финансов занималось прогнозированием и планированием доходов бюджетов, составляло сводный финансовый баланс государства. Бюджетные потоки четко отслеживались по секторам и отраслям экономики. Конечно, основная часть доходов бюджетов мобилизовывалась неналоговыми методами. Однако начиная с 1992 года формирование бюджетов стало осуществляться на основе налоговых методов. Этому способствовало создание Государственной налоговой службы Российской Федерации как самостоятельного федерального органа, на который возлагалась функция контроля за поступлением налогов. В декабре 1991 года был принят Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, который определил общие принципы построения налоговой системы в Российской Федерации, налоги, сборы, пошлины и другие платежи, а также права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов. Этот Закон установил основы налогообложения в Российской Федерации, а также перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. С этого времени изменились методы формирования доходов бюджетов. Начался процесс формирования налоговой системы Российской Федерации как самостоятельной единицы финансовой системы государства. Государственная налоговая служба Российской Федерации была создана на базе одной из структур Министерства финансов - Управления государственных доходов. Передав часть функций по управлению налогами Государственной налоговой службе, Министерство финансов на некоторое время оказалось без соответствующей структуры и специалистов в области управления государственными доходами.

С 1991 года начался новый этап и в формировании бюджетной системы страны и межбюджетных отношений. В Законе "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” не было никаких положений, касающихся межбюджетных отношений, если не считать статьи 6. В этой статье записано: “РСФСР для реализации делегированных Союзу ССР полномочий, а также осуществления расходов в интересах РСФСР выделяет целевые финансовые средства в размере и форме, утверждаемых Верховным Советом РСФСР”. Об этой статье не принято говорить. Союз ССР в момент принятия Закона еще был жив. И Российская Федерация определяла свое участие в этом Союзе с точки зрения бюджета. Но этой статьей Российская Федерация давала повод субъектам Федерации точно так же впоследствии строить отношения с федеральным центром. То есть этот Закон заложил основы для бюджетного сепаратизма в будущем. К сожалению, взаимосвязи между другими звеньями бюджетной системы в Законе вообще не были зафиксированы. Не были в Законе зафиксированы бюджетные права, бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, как, впрочем, не были установлены и участники бюджетного процесса. Конечно, в то время не было законодательного закрепления предметов ведения разных уровней и ветвей власти. Пробелы в бюджетном законодательстве в значительной степени способствовали разрушению сложившихся во времена плановой экономики бюджетных отношений, а межбюджетные отношения начинались с нового листа.

В экономической литературе выделяют три этапа развития межбюджетных отношений. С 1991 по 1993 годы межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных соглашений субъектов Федерации с Федеральным правительством. Происходила “стихийная децентрализация" бюджетной системы, унаследованной от де-факто унитарного государства [133, с.З].

После принятия Федерального закона субъекты Российской Федерации встали на путь принятия аналогичных законов в своих регионах, собственными нормативно-правовыми актами стали определять процедуру организации бюджетного процесса в регионах. В конце 1991 года в Республике Татарстан, например, был принят аналогичный Закон “Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Татарстан”. Но этот Закон, во-первых, практически продублировал российский закон, во-вторых, в нем нет упоминания о взаимосвязях с федеральным бюджетом, хотя в статье 5 “Бюджетно-финансовая политика” было записано, что бюджетно-финансовая политика Республики Татарстан, включающая в себя налоговую политику, проводится самостоятельно и на договорной основе с Российской Федерацией. С этого времени бюджетные отношения Республики Татарстан и Российской Федерации начинают складываться непросто. В 1992 году Татарстан в одностороннем порядке переходит на одноканальную систему расчетов с федеральным бюджетом. И только после принятия Конституции Российской Федерации в феврале 1994 года в Москве подписывается Договор Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”. На основе этого Договора было подписано межправительственное соглашение с Российской Федерацией на 1994 - 1998 годы, по которому устанавливались особые межбюджетные отношения, прежде всего, в системе разграничения доходных полномочий. На основе этого соглашения для Республики Татарстан были установлены индивидуальные нормативы отчислений от регулирующих доходов. В федеральный бюджет передавалось 50% налога на добавленную стоимость, 1% подоходного налога с физических лиц, акцизы оставались в Татарстане, остальные налоги в общем порядке распределялись между Федерацией и Республикой Татарстан. Система договорных отношений приобрела в середине 90-х годов массовый характер. Конечно, это ослабляло федеральную власть, нарушало принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Но это были политические уступки федерального центра отдельным репюнальным властям за поддержку федерального правительства. Надо все же отметить, что система дала и некоторый положительный результат. Так, например, для Республики Татарстан были установлены стабильные (на 5 лет) нормативы отчислений от регулирующих доходов, чего не было для других субъектов Российской Федерации. И действительно, Татарстан мог относительно стабильно реализовывать свою социально-экономическую и бюджетную политику. Немало сделано было за этот период и в реализации республиканских инвестиционных программ, социальной поддержки населения в кризисные периоды, поддержки сель-ского хозяйства и других отраслей.

Система договорных отношений приняла в 90-х годах всеобщий характер. Это связано с пробелами в правовом пространстве в регулировании федеративных отношений. Отсутствие правовой базы в федеративных отношениях привело к тому, что договорные отношения затронули широкий круг вопросов. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения. Как пишет И. Лексин, “фактически соглашения по любому поводу мог заключать любой орган власти независимо от характера и пределов своей компетенции” [73, с.64]. В этот период помимо соглашений о разграничении полномочий подписывались “нетиповые акты”, стороны договаривались “о сотрудничестве", “о взаимодействии” и т.д. Перечень объектов, подпадающих под эти акты, разнообразен. Важнейшими объектами “исполнительных” соглашений были финансово-бюджетная сфера и межбюджетные отношения. Кроме того, заключались соглашения по вопросам владения, пользования, распоряжения и управления природными ресурсами (земельными, водными, лесными и нефтесырьевыми), а также освоения и использования минеральных ресурсов в пределах территориального моря [73, с.63-65].

Развитие договорных отношений с субъектами Российской Федерации привело к “асимметрии” бюджетного устройства. Особый бюджетный статус помимо Республики Татарстан получили Республика Башкортостан, Саха (Якутия). Кроме того, ряд субъектов Российской Федерации также имели особые договорные бюджетные отношения с федеральным центром. Но только к концу 90-х годов эти процессы были приостановлены. Федеральное правительство с 1998 года не стало продолжать практику подписания двусторонних бюджетных соглашений.

Основная задача бюджетной системы - обеспечить функции государства. Конституция Российской Федерации только в 1993 году определила предметы ведения каждого уровня власти и предметы совместного ведения. Конституция также отделила от органов государственной власти органы местного самоуправления. Таким образом, бюджеты органов местного самоуправления как бы оказались вне системы государственных финансов. Но как по налоговому, так и бюджетному законодательству и бюджетная и налоговая системы рассматриваются как трехуровневые. Если органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, могут ли они быть включены в систему государственного бюджетно-налогового регулирования? Возникло противоречие между Конституцией и бюджетно-налоговым законодательством. Фактически органы местного самоуправления сегодня включены в систему органов государственного управления, прежде всего, по причине их финансовой зависимости от вышестоящих органов управления, которые относятся к государственным.

В соответствии с конституционным разграничением предметов ведения каждый уровень власти наделяется соответствующими бюджетными полномочиями и должен иметь свой бюджет, который бы мог обеспечить выполнение конституционных обязанностей. Однако правовые аспекты разграничения расходных и доходных полномочий были предприняты лишь с принятием в апреле 1993 года Закона Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Этот Закон был необходим региональным и местным властям. Правовое поле деятельности региональных и местных властей в бюджетной сфере практически до принятия этого Закона было не заполнено. Закон ввел понятие “минимальный бюджет” и определил принципы его формирования. Было также сформулировано положение о разработке минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, которое является принципиальным для формирования расходной части бюджетов. Этот Закон внес существенный вклад и в развитие бюджетных и межбюджетных отношений. Наиболее важный вклад Закона в том, что он определил доходы каждого уровня власти. Причем, в Законе были сделаны попытки определить принципы формирования и закрепления доходов по уровням власти. Так, в соответствии с Законом самостоятельность бюджетов должна была обеспечиваться за счет закрепленных доходов, которые должны были составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов, - не менее 70% доходной части без учета в ней дотаций и субвенций. Кроме того, через этот Закон была сделана попытка укрепить доходную базу бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через определение состава налогов и доходов, зачисляемых в доходы субъектов Федерации и доходы местных бюджетов. Это очень важное положение для региональных и местных бюджетов. Однако данные законодательные положения на практике не реализовывались. Большая часть и бюджетов субъектов Российской Федераций, и бюджетов муниципальных образований до настоящего времени формируется за счет регулирующих доходов, нормативы по которым постоянно менялись и меняются. В таких условиях вряд ли можно было говорить о стабильности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации. Закон внес существенный вклад и в определение прав представительных и исполнительных органов власти по формированию расходной части бюджетов, значительно расширил права органов исполнительной власти по определению объемов финансирования из своих бюджетов. Однако и данный Закон не решил многие правовые вопросы бюджетной сферы. Нужен был специальный закон по бюджетному устройству и бюджетному процессу в Российской Федерации, который бы определил состав элементов бюджетного устройства, дал характеристику бюджетной системы, определил принципы распределения бюджетных полномочий по уровням власти, бюджетные права каждого уровня власти. Такой закон стал готовиться, и даже был опубликован его проект. Однако он так и не увидел свет. Началась работа по подготовке Бюджетного кодекса.

Проблема бюджетных взаимоотношений осложнялась и тем, что федеральное правительство ежегодно затягивало процесс принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. С учетом того, что формирование практически всех нижестоящих бюджетов зависит от устанавливаемых ежегодно нормативов отчислений от федеральных налогов, а для многих субъектов и суммы финансовой помощи, это приводило к серьезным нарушениям в бюджетном процессе, ослабляло бюджетную систему государства, не говоря вообще о ее эффективности. Финансовый год начинался без бюджета. Практически, никто ответственности не нес, это было следствием правовых пробелов в бюджетном законодательстве. Но были и исключения. В частности, Республика Татарстан все эти годы принимала собственные бюджеты, не ожидая принятия федерального бюджета, что было возможно только благодаря тому, что у Татарстана в соответствии с межправительственным соглашением были стабильные нормативы отчисления от федеральных налогов. Республика практически не зависела от ежегодно принимаемого федерального бюджета и устанавливаемых нормативов отчислений от регулирующих налогов. Всеобщая же практика была такая: нормативы отчислений от регулирующих налогов ежегодно пересматривались, и субъекты Российской Федерации находились, да и сейчас находятся, в неизвестности относительно своих доходных источников до принятия Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

В 90-е годы бюджетные проблемы осложнялись из-за высоких темпов инфляции и спада производства. Бюджетные расходы росли, а доходные источники формирования бюджетов не могли обеспечить возрастающие бюджетные расходы. Рос бюджетный дефицит.

Значительно ослабило бюджетную систему государства реформирование денежно-кредитной системы. Изменилась роль Центрального банка системе государственных финансов. Серьезные проблемы возникли из-за процентной политики Центрального банка. Предприятия и организации из-за высокой процентной ставки оказались лишенными возможности заимствования. Это способствовало раскручиванию спирали неплатежей, когда предприятия оказались должниками как по расчетам с бюджетом, так и с другими субъектами. Система неплатежей принимала всеобщий характер. Ситуация в бюджетной сфере осложнялась еще и тем, что наряду с системой неплатежей имело место нецелевое использование бюджетных средств. Была серьезно ослаблена функция контроля за бюджетными средствами, что явилось следствием преждевременного разрушения старой бюджетной системы без создания соответствующего механизма бюджетного контроля. В 1993 году было создано Федеральное казначейство, на которое было возложено исполнение федерального бюджета. Кроме того, в 1995 году была создана Счетная палата, которой также была вменена обязанность контролировать средства федерального бюджета. Однако старый механизм был разрушен, а для создания нового требовалось время.

Неконтролируемый рост инфляции, вызывая рост расходов бюджетов, приводил к росту и бюджетного дефицита. Основная тяжесть бюджетного дефицита ложилась на региональные и местные бюджеты. Федеральный центр перекладывал свои расходные обязательства на региональный и местный уровень, не обеспечивая их источниками финансирования.

В связи с недостаточностью бюджетных доходов федеральное правительство и многие субъекты Федерации, в том числе и Республика Татарстан, пошли по пути мобилизации финансовых ресурсов через систему целевых бюджетных и внебюджетных фондов. Особенно преуспели в создании внебюджетных фондов субъекты Российской Федерации. Конечно, прежде всего, это было связано с тем, что субъекты Российской Федерации таким образом пытались компенсировать свои возросшие бюджетные расходы, не обеспеченные финансовыми ресурсами. Кроме того, при недостаточности бюджетных средств эти фонды должны были решать вопросы целевого финансирования определенных видов расходов. Причем, некоторые из этих фондов, созданных субъектами Российской Федерации, не имели правовой основы, предусмотренной налоговым законодательством России.

К1994 году стали неуправляемыми и межбюджетные отношения. Особенно в тяжелом положении оказались региональные бюджеты. Неденежный характер их исполнения, большая задолженность бюджетной сфере, неплатежи, недоимка и другие проблемы на фоне всеобщего экономического спада привели к возникновению значительных региональных различий в уровне бюджетной обеспеченности. Как пишет Л.Полищук, “в основе межрегиональных различий уровня жизни в период централизованного планирования лежали либо политические приоритеты центральных властей, либо неспособность последних добиться повышения жизненных стандартов в неблагополучных регионах. На смену этому традиционному межрегиональному неравенству пришло новое, порожденное резкими дисбалансами в возможностях получения рыночного дохода" [91, с.71]. И с 1994 года федеральное правительство пошло по пути создания стабильного механизма межбюджетных отношений и выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Был создан федеральный бюджетный Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого должны были расходоваться по единой для всех субъектов Федерации методике.

Серьезные проблемы в 90-х годах сложились и в структурировании бюджетной системы. Наиболее уязвимым звеном бюджетной системы оказались местные бюджеты. Происходило формирование органов местного самоуправления, соответственно, возникала проблема с местными бюджетами. Только с принятием Федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 году и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в. 1997 году были определены правовой статус и бюджетные права и полномочия муниципальных образований и сформулированы основные принципы межбюджетных отношений. Прежде всего, первый Закон установил предметы ведения местного самоуправления, а также полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Были установлены законодательная основа и органы местного самоуправления. В Законе определено, что к органам местного самоуправления относятся выборные органы, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления среди прочего предусматривается:

  • -утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
  • -установление местных налогов и сборов.

Экономической основой местного самоуправления были признаны муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. В состав муниципальной собственности были включены средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации и т.д. Необходимо отметить еще один важный момент. В статье “Местные бюджеты” в п.З этого Закона отмечено: “В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями”. То есть Закон устанавливал, что отдельные населенные пункты и территории, не являющиеся муниципальными образованиями, могут иметь сметы, которые являются составной частью местного бюджета. Это положение очень важно для формирования бюджетного устройства Российской Федерации. Бюджетное устройство зависит от административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, а в этом вопросе не было изначально однозначного подхода, что наложило отпечаток на бюджетную систему страны.

Второй Закон должен был укрепить финансовую основу местных финансов. Во-первых, подчеркивалось, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Во-вторых, Закон попытался укрепить доходную базу местных бюджетов путем закрепления за ними части федеральных налогов. В-третьих, были сформулированы принципы межбюджетных отношений. В-четвертых, Закон предусматривал создание фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджете субъекта Российской Федерации. Эти положения имели важное значение для развития бюджетного устройства Российской Федерации и межбюджетных отношений. Однако большая часть положений данного Закона практически осталась лишь на бумаге и не была реализована. Несмотря на важность этих законов для укрепления государственного и бюджетного устройства Российской Федерации проблемы у местных бюджетов все же остались. Главная из них - отсутствие четкого разграничения бюджетных полномочий по уровням власти и слабая доходная база местных бюджетов.

Меры, которые были приняты в 1994-1997 годах, не принесли желаемого результата. Механизм межбюджетных отношений так и не был отрегулирован. Проблемы только увеличивались. Возрастала существовавшая и ранее, но не в такой степени, дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности регионов. Большая территориальная разбросанность, природные, климатические особенности, различия в экономическом потенциале регионов создавали значительные трудности при регулировании бюджетных отношений. Министерство финансов Российской Федерации пыталось создать механизм межбюджетных отношений, который мог бы обеспечить выравнивание уровней бюджетной обеспеченности. В 1998 году Правительством Российской Федерации была разработана “Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах". В ней были определены проблемы и недостатки действовавшей системы межбюджетных отношений, сформулированы принципы и задачи, а также основные направления реформы межбюджетных отношений на 1999-2001 годы. Таким образом, с 1999 года начался новый этап реформирования межбюджетных отношений. Несмотря на недостатки, все же это была первая концепция в системе бюджетных отношений, которая с точки зрения права может быть и не представляет интереса, однако для развития бюджетных отношений ее значение велико. Были сделаны шаги к решению вопроса о "прозрачности” и гласности бюджетных отношений. В соответствии с этой концепцией изменилась система распределения финансовой помощи.

В 90-х годах остро стояла проблема разграничения полномочий. Конституция Российской Федерации данную проблему, в том числе и в бюджетной сфере, не решила. Федеративные отношения многих субъектов Федерации с федеральным правительством строились на договорных условиях и на межбюджетных соглашениях. Эти договорные отношения долгое время не были урегулированы. С принятием в 1999 году Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” сделаны некоторые шаги по урегулированию этих отношений. Закон дал основные характеристики понятийным категориям, определил принципы разграничения полномочий. В Законе определено, что правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на территории Российской Федерации. Много споров вызывали вопросы совместного ведения. Закон определил полномочия Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В частности, было записано, что по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым Федеральным законом. Безусловно, данный Федеральный закон упорядочил правовую основу разграничения полномочий в Российской Федерации, определил правовой статус договора и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Законом определяется как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий определяется как правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий. Однако проблем, связанных с разграничением бюджетных полномочий, названный Закон не решил. Не решены, прежде всего, проблемы разграничения расходных полномочий, хотя в правительственных публикациях и заявляется, что “ в 1999 году Министерство финансов РФ впервые провело полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, а также разработало базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными (субъектов Федерации) и местными бюджетами...” [131, с.5]. Правительство в первую очередь пытается отрегулировать доходные, а не расходные полномочия, что, к сожалению, сложилось исторически.

Межбюджетные отношения в 90-е годы осложнялись и тем, что недостаточно было отрегулировано налоговое законодательство. В течение 90-х годов налоговое законодательство Российской Федерации неоднократно менялось, но главное, несмотря на экономический спад, падение объемов производства, неплатежи, наблюдался процесс усиления налогового бремени. Основная проблема 90-х годов связана с тем, что формирование доходов бюджетов всех уровней в условиях неплатежей осуществлялось в неденежной форме. Если в начале 90-х неплатежи затрагивали, в основном, систему расчетов между предприятиями, то в середине этих годов неплатежи перешли в бюджетную систему.

Развитие налоговых правоотношений привело к необходимости принятия Налогового кодекса. В Налоговом кодексе, принятом в 1998 году, была сформулирована правовая концепция налоговых отношений и систематизировано налоговое законодательство.

С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации начался новый этап в развитии бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных отношений федерального Центра и субъектов Федерации. Эффективность бюджетной политики зависит от организации бюджетной системы и бюджетного процесса. Конечно, принятие Бюджетного кодекса не решило многие бюджетные проблемы, например, по разграничению бюджетных полномочий, определению бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Бюджетный кодекс нуждается в систематизации и структурировании сточки зрения концептуального построения. Много проблем терминологического характера и т.д. На это указывалось в финансовой литературе [99, с.3-7; 100, с.8-11]. Безусловно, развитие принципиально новых бюджетных отношений в процессе становления бюджетной системы Российской Федерации требует определенного времени. Но, к сожалению, 10-летний период развития этих отношений не решил многие вопросы как бюджета, так и бюджетной сферы.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>