Полная версия

Главная arrow Товароведение arrow Государственное регулирование добычи, производства и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней: зарубежная практика

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Заключение

Современный этап развития мировой отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней отличается существенными сдвигами в структуре их производства. Лидирующие позиции в мировой золотодобыче в 2007 г. утратила ЮАР, сохранявшая первое место в течение более чем 120 лет. Сейчас (2012 г.) по объему добычи золота она занимает шестое место в мире (177,8 т). Первое место перешло к Китаю, значительно опередившему остальные страны по объему производства золота (в 2012 г. — 413,1 т). На его долю приходится около 15% мировой добычи золота. Крупнейшими производителями золота в 2012 г. остаются США (231,3 т), Австралия (250,1 т), Россия (230,1 т), Перу (185,0 т), Канада (108,2 т), Индонезия (89,0 т). Стабильно увеличивается добыча золота в Узбекистане, Бразилии, Аргентине, Венесуэле и некоторых других странах.

Подобные тенденции в золотодобыче объясняются многими причинами. Среди них, на наш взгляд, одну из главных ролей играет специфика государственного воздействия на деятельность отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней в стране. Анализ мирового опыта показал, что в системах государственного регулирования различных стран присутствуют общие положительные принципиальные моменты.

Понятно, что в любой стране основную проблему горного законодательства составляет положение о собственности на ресурсы недр. Практически во всех странах законодательно закреплено, что ресурсы драгоценных металлов и драгоценных камней принадлежат народу, в интересах которого должны осуществляться их эксплуатация и использование. Государство выступает хранителем и распределителем этих ресурсов путем выдачи лицензий на осуществление различных видов деятельности, связанных с добычей, производством, обращением и использованием драгоценных металлов и драгоценных камней.

Государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется путем разработки и утверждения законодательных актов в сфере налогообложения и предоставления субсидий и льгот предприятиям, обеспечения безопасности и создания благоприятных условий труда, соблюдения требований экологии и т.п.

Правительственная политика направлена на всемерное стимулирование роста объемов производства отрасли и повышения его эффективности и конкурентоспособности. Во многих странах осуществляется дифференцированный подход в налоговой политике для предприятий с различными условиями производства. В частности, в ЮАР ставки корпоративного налога рассчитываются с учетом показателя рентабельности для каждого отдельного рудника в целях сохранения у него стимулов к развитию производства. Вместе с тем особый подход осуществляется к месторождениям высшей категории, попадающих в сферу национальных или государственных интересов. Подобное отношение к таким месторождениям демонстрирует Австралия, где к ним часто применяются специальные налоговые и лицензионные схемы. (Например, плата за разработку полезных ископаемых на австралийских рудниках Олимпик Дэм и Брокен Хилл взимается в соответствии со специально созданной для них системой.)

Большое внимание правительства зарубежных стран уделяют привлечению иностранных инвестиций в отрасль драгоценных металлов и драгоценных камней. Деятельность транснациональных компаний, как правило, сопровождается существенным повышением производительности труда в отрасли и ростом объемов производства. Вместе с тем в странах проводится жесткая антимонопольная политика, которая распространяется и на деятельность транснациональных компаний в отрасли. Например, на территории США запрещена деятельность компании De Beers. В течение многих лет деятельность этой компании на своей территории пыталось ограничить правительство ЮАР.

Функционирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней в различных странах имеет специфические особенности, обусловленные характером социально-экономического развития, ролью и масштабами государственных финансов и т.п. Помимо различий в конкретных методах реализации государственной политики, они заключаются, прежде всего, в степени «зарегулированное™» отрасли. В ЮАР, например, практикуется довольно жесткая система государственного регулирования отрасли. США, напротив, отличаются либеральной практикой. Законодательство там не носит специфического характера (только для драгоценных металлов и камней), а применяется ко всей горнодобывающей промышленности.

Вместе с тем степень «зарегулированности» не оказывает, на наш взгляд, существенного влияния на эффективность функционирования отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней. Проблема заключается в рациональности государственного воздействия и его адекватности как общемировым тенденциям, так и внутренним условиям развития. Например, утрата ЮАР своего доминирующего положения в мировом производстве золота произошла не вследствие жесткости системы государственного регулирования, а из-за того, что в отрасли низкий уровень механизации, необходимая модернизация имеющихся мощностей не проводится своевременно; выбытие отработанных месторождений не компенсируется освоением новых участков и горизонтов; высокая инфляция в стране приводит к росту производственных издержек.

Большую роль играет направленность правительственной политики на приоритетное обеспечение занятости коренного населения путем установления обязательных квот для крупных производств и развития национальных малых предприятий. Часто это приводит к падению общего уровня квалификации персонала, несмотря на реализацию многочисленных государственных программ по развитию производственных навыков у работников из групп населения, живущих в неблагоприятных условиях.

Тем не менее в целом система госрегулирования в ЮАР ориентирована на содействие росту капиталовложений и увеличению производственных мощностей золотодобывающей промышленности. Она функционирует как встроенный регулятор, который при существующих экономических условиях побуждает компании в первую очередь разрабатывать наиболее бедные из имеющихся категорий руд. Такая политика в числе прочих причин способствовала понижательной тенденции добычи золота в этой стране. При этом происходило повышение уровня цены драгоценного металла в национальной валюте и соответственный рост платежей, отчисляемых в государственный бюджет в виде налогов и арендной платы. В современных условиях, когда в ЮАР стали разрабатываться наиболее бедные по историческим стандартам руды, рассматриваются возможности перехода к системе налогообложения, применение которой повысит долю приоыли, оставляемой компаниям для финансирования новых капиталовложений[1].

Хотя рост цен на металл оказал положительный эффект на золотодобычу (в ответ на увеличение цены многие небольшие, высокозатратные рудники и месторождения с бедными породами сравнительно быстро вновь начали свою работу), лидерские позиции Китая в сфере драгоценных металлов и камней стали возможны благодаря переменам в системе государственного регулирования данной отрасли.

Изменения в государственном регулировании золотодобывающей отрасли в КНР произошло в октябре 2003 г., когда началась либерализация рынка золота, которая разительным образом повлияла на золотодобычу. И одним из важнейших нововведений при этом стала отмена обязательных продаж всего добытого металла Народному банку Китая по назначаемым им ценам. Подобная политика либерализации золотодобывающей отрасли привела к появлению в ней иностранных инвесторов. И уже с 2007 г. были введены в эксплуатацию рудники с участием иностранного капитала. При этом большинство крупных рудников в 10 основных золотодобывающих провинциях страны контролируются государством через компании China National Gold Group Corporation (CNGGC) и Zijin Mining.

Государственное регулирование золотодобычи учитывает специфику добычи природных ресурсов в КНР. В ней распространены мелкие и кустарные предприятия, частные лица и кооперативы, которые представлены во всех административных районах и видах ресурсов. Таким образом, большая часть золота в стране добывается на небольших подземных рудниках, плохо оснащенных технически, со слабо развитой инфраструктурой и неприемлемыми условиями труда. Как правило, это «серый» сектор экономики. Однако правительство, особенно местное, институционально, финансово и другими способами помогает сектору развиваться, в том числе частным и (или) ранее приватизированным предприятиям.

Важным этапом в обороте драгоценных металлов является аффинажное производство. Оно распространено по всем странам. Сейчас функционируют приблизительно 110 активных аффинаже-ров во всем мире, чьи слитки принимаются как «товар» ассоциа-циями и биржами на мировых рынках драгметаллов. Аффинажные компании с наиболее хорошей репутацией аккредитованы в Лондонской ассоциации участников рынка драгоценных металлов (LBMA). Список так называемой хорошей поставки LBMA используется многими биржами по всему миру, чтобы определять добросовестных аффинажеров, чьи золотые и серебряные слитки можно принимать. Он включает более 65 аффинажеров из 27 стран. Помимо списка LBMA аффинажные производители аккредитуются на таких биржах, как СМЕ Group — Market Contract (СОМЕХ), Токийская товарная биржа (ТОСОМ), Дубайский мультитоварный Центр (DMCC). Аффинажеры, чья продукция поступает на внутренние рынки, могут быть аккредитованы на региональных биржах.

В Европе расположены 15 аффинажных предприятий. Из них шесть аффинажных заводов находятся в Швейцарии. По некоторым оценкам, годовой объем их продукции соответствует почти 70% годового объема мировой добычи золота. Золото в Швейцарии аффинируется до чистоты 99,99%, что признается исключительной степенью чистоты. Такую чистоту драгоценного металла гарантирует государство. На каждом аффинажном заводе имеется специалист, осуществляющий контроль качества готовых слитков и несущий ответственность за достоверность информации, указанной в проставляемом клейме. Такой работник подчиняется непосредственно соответствующему государственному органу (а не заводу или банку). Поэтому слитки, произведенные швейцарскими аффинажными заводами, приобретают банки всего мира.

Такой уровень развития аффинажного производства в Швейцарии объясняется наличием в стране эффективной логистики, высокой степени безопасности, развитой и стабильной финансовой системы. Важное значение также имеет крупнейший центр мировой торговли драгоценными металлами в Цюрихе.

Шесть швейцарских аффинажных предприятий указаны в списке «хорошей поставки» LBMA, причем трем из них (из пяти существующих в мире) LBMA присвоила статус «судей» по контролю качества золота, произведенного в промышленных масштабах. Швейцарские слитки из драгоценных металлов и изделия, содержащие несколько видов металлов, должны иметь маркировку, свидетельствующую о чистоте металла в соответствии с правовым стандартом (до тысячных), а также знак «ответственности», зарегистрированный в Центральном управлении по контролю за драгоценными металлами; изделия, содержащие несколько видов металлов, должны нести дополнительную маркировку, которая указывает базовый используемый металл.

В настоящее время клеймение осуществляется пробирными палатами, которые расположены во многих странах мира, но наиболее распространены в Европе, на Ближнем Востоке и в Азии. В ряде стран пробирные палаты находятся в ведении государства, а в других они работают как частные организации. В некоторых странах введены обязательные системы клеймения, в других действуют добровольные системы. Подавляющее большинство пробирных палат не зависят от клиентов, которых они обслуживают.

Для обмена информацией и поощрения сотрудничества между соответствующими уполномоченными государственными органами в целях обеспечения посреднической связи с соответствующими организациями была создана Международная ассоциация пробирных палат (International Association of Assay Offices). Ассоциация тесно сотрудничает с Венской конвенцией о контроле и маркировке изделий из драгоценных металлов.

Конвенция «О контроле и клеймении изделий из драгоценных металлов» ввела общие правила клеймения (Common Control Mark). Каждая страна — член ЕС соглашается с тем, что товары, клейменные в соответствии с данными правилами, импортируются без дальнейших испытаний и клеймения.

Сейчас в мире насчитывается более 50 рынков золота, в том числе: 11 — в Западной Европе (наиболее крупные из них расположены в Лондоне, Цюрихе, Париже, Франкфурте); 19 — в Азии (в Токио, Гонконге, Бейруте и т.д.); 14 — в Америке, из них 5 — в США; 8 — в Африке. В зависимости от круга участников, объема сделок, разновидностей операций и степени открытости различают международные и внутренние рынки золота. На международных рынках осуществляются крупные сделки, а также широкий спектр операций. Их отличает отсутствие налоговых и таможенных барьеров. Правила работы на этих рынках формулируют сами участники рынка. Международными являются рынки золота в Цюрихе, Лондоне, Нью-Йорке, Чикаго, Гонконге, Дубае.

В зависимости от степени вмешательства и методов воздействия государства в составе внутренних рынков выделяются следующие виды: свободные — с мягким государственным регулированием (обычно налоговыми методами), не препятствующим перемещению золота между странами; регулируемые — с более жестким государственным вмешательством посредством установления квот на ввоз и вывоз, введения пошлин и налогов, лицензирования; закрытые — с жестким контролем и полным запретом на ввоз-вывоз золота; черные рынки.

К внутренним свободным рынкам относятся рынки драгметаллов в Париже, Гамбурге, Франкфурте-на-Майне, Амстердаме, Вене, Милане, Стамбуле, Рио-де-Жанейро. Регулируемые (местные) рынки расположены в Афинах, Каире, Южной Африке.

Регулированием биржевой деятельности занимаются специальные государственные организации и сами биржи. Золото в соответствии с биржевой номенклатурой входит в состав сырьевых товаров: в Нью-Йорке — металлов, в Токио числится вместе с каучуком и текстильным сырьем. Поэтому торговля золотыми фьючерсами и опционами регулируется теми же законодательными актами, правилами и обычаями, которые установлены для всех товаров, включенных в биржевой оборот.

Что касается регулирования алмазной промышленности в целом, важно отметить, что оно осуществляется в тесном сотрудничестве всех стран мира, которые так или иначе принимают участие в «алмазном трубопроводе». Особенно заметно это на примере сотрудничества государств в рамках Кимберлийского процесса. На каждой стадии алмазопровода алмазная промышленность каждого государства играет специфическую роль.

Анализ зарубежного опыта государственного регулирования отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней показывает, что рациональные моменты этого опыта могут быть полезны для совершенствования российской практики.

В частности, при модернизации нормативно-правовой базы для регулирования отрасли целесообразно рассмотреть вопрос о разработке и утверждении раздельных двух законодательных актов «О драгоценных металлах» и «Об алмазах» (аналогично южноафриканской практике), отражающих специфику добычи, производства, обращения и использования этих минералов. Предложения такого рода высказывались экспертами при обсуждении новой редакции «Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях» и были отвергнуты. Тем не менее, на наш взгляд, эта проблема заслуживает дополнительной проработки.

По-видимому, на российскую практику налогообложения банковских операций с драгоценными металлами следовало бы распространить подход, применяемый в зарубежных странах. В них при осуществлении банковских операций золото рассматривается как валютная ценность и не подвергается дополнительному налогообложению. В России драгметаллы исключены из состава валютных ценностей. При продаже населению золотых слитков и коллекционных монет с покупателей взимается налог на добавленную стоимость, что делает эту операцию нерентабельной для клиентов банка. Более того, при обратной продаже золотых слитков и коллекционных монет банку уплаченный ранее НДС не возвращается. Такой порядок сокращает спрос населения на золото и, следовательно, негативно влияет на развитие отечественной золотодобывающей промышленности. Кроме того, обусловленное этой практикой снижение интереса населения к инвестициям в драгоценные металлы в целях накопления и сохранения сбережений приводит к увеличению спроса населения на иностранную валюту с отрицательными последствиями для динамики валютного курса рубля.

Подробного изучения и использования в российской практике заслуживает зарубежный опыт налогообложения отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней, направленного на стимулирование разработки рудников с низким содержанием металла, обеспечение рентабельности малых предприятий и в то же время на создание благоприятных условий для крупных рудников.

Заслуживает особого рассмотрения проблема присоединения России к Венской конвенции «О контроле и маркировке изделий из драгоценных металлов». Конвенция открыта для любого государства, которое является членом Организации Объединенных Наций и имеет механизмы для опробования и маркировки изделий из драгоценных металлов, необходимые для соблюдения требований Конвенции и приложений к ней. Это означает, в частности, наличие закона о драгоценных металлах и системы контроля (добровольной или обязательной) драгоценных металлов независимой третьей стороной (обычно Пробирной палатой). Понятие «независимая сторона» не подразумевает, что данная организация должна быть «некоммерческой» или « частной» (это не имеет значения). Но данная организация не должна принимать участие в торговле[2].

Членами Конвенции в настоящее время являются Австрия (1975 г.), Кипр (2007 г.), Чешская Республика (1994 г.), Дания (1988 г.), включая Гренландию (2004 г.), Финляндия (1975 г.), Венгрия (2006 г.), Ирландия (1983 г.), Израиль (2005 г.), Латвия (2004 г.), Литва (2004 г.), Нидерланды (1999 г.), Норвегия (1983 г.), Польша (2005 г.), Португалия (1982 г.), Словакия (2007 г.), Словения (2009 г.), Швеция (1975 г.), Швейцария (1975 г.) и Соединенное Королевство (1976 г.). Ряд государств находится в процессе присоединения к Конвенции: Хорватия, Италия, Сербия, Шри-Ланка и Украина. Бахрейн, Босния-Герцеговина, Болгария, Китай, Индия, Маврикий, Молдова, Монголия, Черногория, Румыния, Россия и Сингапур следят за преимуществами деятельности в условиях Конвенции.

Венская конвенция направлена на гармонизацию систем клеймения изделий из драгоценных металлов в государствах-членах. Это способствует свободному перемещению товаров и снятию торговых барьеров, поскольку отменяет необходимость дополнительного тестирования изделий при их импорте. В соответствии с Венской конвенцией по контролю и клеймению изделий из драгоценных металлов производители ювелирных изделий стран — членов Конвенции при экспорте своей продукции в дополнение к национальному клейму вправе наносить Унифицированное контрольное клеймо (ССМ), которое не является обязательным. Нанесение Унифицированного контрольного клейма рассматривается как знак качества во многих странах мира. Более того, страны-импортеры, члены Конвенции, принимают такие изделия без дальнейшего опробования в национальных пробирных палатах.

Безусловно, выполнение требований, предъявляемых при присоединении к Конвенции, приводит к дополнительным затратам. В частности, опыт Италии показывает, что для присоединения к Венской конвенции были внесены изменения в итальянские законодательные акты, касающиеся клеймения и опробования. В первую очередь это связано с применением лазерной технологии для нанесения клейм и проб на изделиях из драгоценных металлов. Также потребовалось обновление официальных методов анализа проб для обеспечения опробования реализуемых изделий. Необходимо было определить процедуры для применения клейм при помощи лазерной технологии: обработки файла, содержащего компьютерную версию штампов, защиты данных; отбора проб, а также отбора образцов и контроля изделий из драгоценного металла сотрудниками Торгово-промышленной палаты и т.п.

Подобного рода затраты, связанные с присоединением России к Венской конвенции, оправданны с точки зрения возникновения благоприятных условий для продвижения российских ювелирных изделий на мировой рынок.

В целом регулирование рынка алмазов в Российской Федерации мало чем отличается от регулирования в других странах. Важнейшим событием на алмазном рынке стало создание Кимберлийского процесса, и Российская Федерация также принимает в нем участие, соблюдая требуемые для этого условия. Однако в Российской Федерации необходимые процедуры, касающиеся получения самого Сертификата Кимберлийского процесса, связаны с предоставлением большего объема документации, чем в ряде зарубежных стран. В них получение сертификата Кимберлийского процесса осуществляется значительно проще. Сравнение законодательства Российской Федерации с законодательством зарубежных стран по данному вопросу позволяет сделать вывод о том, что степень административного регулирования в Российской Федерации существенно выше. По-видимому, целесообразно использовать мировой опыт документального оформления операций с алмазами, что может ускорить процесс получения сертификатов и повысить эффективность государственных услуг в этой области.

В современных условиях возникает необходимость модернизации в России системы государственного регулирования отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней. Она должна способствовать обеспечению лидирующих позиций отечественных производителей на мировых рынках и повышению их конкурентоспособности. Внедрение в российскую практику позитивных моментов зарубежного опыта должно исходить из необходимости рационального решения этой проблемы.

  • [1] См.: Боженко И. П. Финансово-экономические аспекты развития золотодобывающей промышленности капиталистических стран. М. : НИФИ МФ СССР, 1991. С. 19-20.
  • [2] См.: НаИтагкп^ сопуепИоп. http://www.hallmarkingconvention.org/qucstions-аг^еге.рЬр.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>