Полная версия

Главная arrow Право arrow Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

РЕЖИМ КАРАНТИНА И ИНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ, НАПРАВЛЕННЫХ НА ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ РАСПРОСТРАНЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИЮ ОЧАГОВ ЗАРАЗНЫХ И ИНЫХ БОЛЕЗНЕЙ ЖИВОТНЫХ

Карантин (от итал. quaranta giorni — 40 дней») — временная изоляция заразных больных, а также лиц, соприкасавшихся с такими больными. Также — пункт санитарного осмотра прибывших из местности, пораженной эпидемией1.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 2-е изд., испр. и доп. М., 1995. С. 260.

К числу первых нормативных правовых актов в области карантина в России относится указ Правительствующего сената от 28.07.1730 «О мерах предосторожности от скотского падежа», которым предполагалось в том числе налагать на неблагополучный пункт карантин, выставлять караульные посты на дорогах, ведущих в этот пункт; запрещать въезд на лошадях и волах в неблагополучные по эпизоотии пункты, а также выезд из них, торговлю, прогон скота и проч.1 Государства Европы не раз созывали для решения этого вопроса международные конференции, первая состоялась в Париже в 1851 — 1852 гг.2

Российское ветеринарное законодательство не трактует понятия «карантин» в отличие от законодательства об охране здоровья граждан. При этом органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут контролировать ветеринарные мероприятия по борьбе с заболеваниями, общими для человека и животных, а органы государственного ветеринарного надзора лишены возможности контролировать медицинские мероприятия по борьбе с зооантропо-нозными (общими для животных и человека) болезнями3. Санитарные правила и нормы относят карантин к санитарно-противоэпидемическим (профилактически) мероприятиям и определяют его как ограничительные мероприятия по локализации и ликвидации возникших эпидемических очагов болезней4.

Вопросы установления и отмены карантина очень важны с точки зрения международных отношений, поскольку влияют на различные межгосударственные процессы, прежде всего — внешнюю торговлю. Всемирная торговая организация определила, что к числу санитарных или фитосанитарных мер относятся все соответствующие законы, постановления, правила, требования и процедуры, охватывающие в том числе карантинные режимы5. Вопросы обеспечения здо-

См.: Минеева Т.И. История ветеринарии: учеб, пособие. СПб.: Изд-во «Лань», 2005. С. 94.

См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: в 86 т. Т. 82. СПб., 1890— 1907. С. 450-455.

См.: Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

См.: Санитарная охрана территории Российской Федерации: санитарно-эпидемиологические правила СП 3.4.2318-08, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.01.2008 № 3 // Российская газета. 2008. 16 апр. См.: Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15.04.1994). Настоящее Соглашение является неотъемлемой частью Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. (ГАТТ-1994), которое имеет обязательную силу для всех членов ВТО // Вестник Российского информационного центра. 2004. № 1.

ровья животных и человека в данном случае не разделяются, речь идет о единых санитарных мерах. Международное Эпизоотическое Бюро Всемирной Организации здравоохранения1 отнесло карантин к процедурам обеспечения принципа оценки рисков, связанных с импортированием, и принципа этики сертификации.

Особое значение имеет применение принципа оценки рисков в ветеринарии, а не в международной торговле, и здесь нужно подходить к этому вопросу аккуратно. Пример — взаимоотношения России и Европейского союза (ЕС) до введения санкций; последний настаивал, что европейские сельхозпроизводители и перерабатывающие предприятия имеют более чем достаточный уровень защиты от факторов ветеринарной опасности, в проверках этих предприятий российской ветеринарной службой нет необходимости, это дополнительный заградительный барьер в торговле (аттестация российских предприятий на экспорт пищевых продуктов животного происхождения в ЕС, например молока2, проводится). Вместе с тем Государственной ветеринарной службой РФ, как при обследованиях европейских предприятий, так и при государственном ветеринарном надзоре за перемещением из ЕС грузов, подлежащих ветеринарному контролю, регулярно выявлялись нарушения3. Карантинные процедуры также должны быть своевременными и отвечать принципу оперативности4.

Карантинные меры внутри страны следует отличать от внешнеторговых карантинных мер; при ввозе животных в Россию карантин в течение нескольких недель является обязательным независимо от эпизоотической ситуации (как до отправки, так и после прибытия)5. В российском законодательстве вопросы карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных (далее — ограничительные мероприятия (карантин)), закреплены прежде

Санитарный кодекс наземных животных: принят Международным эпизоотическим бюро (МЭБ), действующим в структуре Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), в 2004 г. // Информационная база «Помощник».

См.: приказ Россельхознадзора от 15.07.2005 № 211 «О государственном ветеринарном надзоре (контроле) предприятий по переработке молока и холодильников» // Сайт Министерства сельского хозяйства РФ. 1ЖБ: http://www.mcx.ru.

См. напр.: Об исключении из реестра поставщиков 24 мясоперерабатывающих предприятий Бельгии//Официальный сайт Россельхознадзора. ІЖБ: 1іир://й^у. fsvps.ru/fsvps/news/8810.html. (дата обращения: 07.04.2015).

См.: Калинина Л.Е. Принцип оперативности в административном (управленческом) процессе //Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 44—47.

См. напр.: Ветеринарные требования при импорте в Российскую Федерацию племенного и пользовательного крупного рогатого скота, утв. Минсельхозпродом России от 23.12.1999 № 13-8-01/1-1 // СПС «Гарант».

всего в Законе РФ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии»[1]. Установление и отмена ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории РФ относится к полномочиям Российской Федерации, на территории субъекта РФ — к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (без предоставления субвенций из федерального бюджета). Отсутствует такое, фактически уже реализуемое субъектами РФ полномочие, как осуществление ветеринарных мероприятий против особо опасных болезней животных (по Перечню ветеринарных услуг, оказываемых за счет средств бюджета2). По нашему мнению, требуется добавить такое полномочие.

Государственные ветеринарные инспекторы имеют право вносить предложения в органы государственной власти РФ, субъектов РФ о введении на отдельных территориях РФ карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных болезней животных. Установление карантина является обязанностью органов исполнительной власти. В случае появления угрозы возникновения и распространения заразных болезней животных на территориях двух и более субъектов РФ ограничительные мероприятия (карантин) могут быть установлены решением Минсельхоза России.

В случае такой угрозы на территории одного субъекта РФ решение принимает высшее должностное лицо субъекта РФ на основании представления руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные полномочия. Копия такого представления направляется в Минсельхоз России и в Россельхоз-надзор. В случае появления угрозы возникновения и распространения заразных, за исключением особо опасных, болезней животных решение об установлении ограничительных мероприятий (карантина) может быть также принято руководителем органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные полномочия. Копия указанного решения в течение дня, следующего за днем его принятия, направляется в Россельхознадзор. В случае непринятия органами исполнительной власти субъекта РФ решения ограничительные мероприятия (карантин) могут быть установлены решением

Минсельхоза России. Оно действует до его отмены Минсельхозом России.

В решении должен быть указан перечень ограничений на оборот животных, продуктов животноводства, кормов и кормовых добавок, а также срок, на который устанавливаются ограничительные мероприятия (карантин). Для оперативного руководства и координации деятельности по предупреждению распространения и ликвидации очагов заразных болезней животных органы исполнительной власти субъектов РФ создают в установленном порядке специальные комиссии. Высшее должностное лицо субъекта РФ обеспечивает осуществление предусмотренных ветеринарным законодательством специальных мероприятий по ликвидации очагов заразных болезней животных в случае установления ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ.

Перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утверждается Минсельхозом России1. Упоминаются как заразные, так и опасные болезни животных (разновидность заразных, при возникновении которых, помимо вышеупомянутого, допускается изъятие животных, продуктов животноводства, проводятся более строгие карантинные мероприятия). Например, при возникновении классической чумы свиней по условиям карантина запрещают: вывоз и ввоз свиней, вывоз сырой свинины, продажу на базарах и рынках свиней и продуктов убоя в сыром виде2. Сроки карантина при опасных болезнях длительнее. Если анализировать международные нормы, а также учитывать мировую практику, то акцент делается именно на уровень опасности болезни, а противоэпизоотические мероприятия проводятся с учетом уровня рисков.

Решение о наложении карантина вступает в силу со дня его официального опубликования3. Однако в отдельных случаях, опасаясь ограничений и связанных с ними затрат, власти не идут на наложение карантина, хотя это и противоречит законодательству. Так, в г. Краснодаре в 2009 г. поступило 19 срочных отчетов об обнаружении бешенства на территории города, однако карантин так и не был наложен1. Такая ситуация может сложиться и из-за попустительства органов государственной ветеринарной службы субъекта РФ, как это было например, в одном из районов Саратовской области в 2011 г.2

В январе 2011 г. были внесены некоторые изменения, касающиеся процедуры наложения карантина3. Они действуют и в настоящее время и описаны выше. Органы местного самоуправления из процедуры исключены. Однако роль региональных властей в решении этого вопроса по-прежнему слишком высока: они могут оказывать давление на государственную ветеринарную службу субъектов РФ. При этом установление карантина в случае непринятия мер регионом отнесено к праву, а не к обязанности Минсельхоза России. Роль же Россельхознадзора и его территориальных управлений мала.

Видится необходимым пересмотреть процедуру наложения карантина: по решению главного государственного ветеринарного инспектора соответствующего уровня. Органы власти либо местного самоуправления своими решениями должны проводить мероприятия в рамках карантина по предписаниям государственных ветеринарных инспекторов. Кроме того, для исключения административного давления главные государственные инспекторы субъектов РФ, а также городов и районов должны быть федеральными, а не региональными служащими, с соответствующим подчинением (например, главный государственный ветеринарный инспектор субъекта РФ должен подчиняться непосредственно и только Главному государственному инспектору Российской Федерации).

Что касается полномочий по государственному управлению в области ограничительных мероприятий (карантина) в ветеринарии, то можно сказать, что, помимо вышеуказанных органов исполнительной власти, рядом полномочий обладает и Правительство РФ.

Так, Правительство РФ принимает постановления по вопросам качества и безопасности пищевых продуктов, в частности Перечень специализированных пунктов пропуска и порядок осуществления санитарно-карантинного контроля и ветеринарного контроля за ввозимыми на территорию РФ пищевыми продуктами, материалами и изделиями1. Такой Перечень определен2, однако в него не вошли некоторые пункты, через которые эти перевозки осуществляются, например Адлер-пешеходный; некоторые фактически функционировавшие пункты, такие как аэропорт Краснодар (Пашковский), морской порт Ейск, Адлер-железнодорожный, вносились уже в порядке изменений и дополнений к нему. Порядок осуществления санитарно-карантинного контроля и ветеринарного контроля за ввозимыми на территорию РФ пищевыми продуктами, материалами и изделиями Правительством РФ так и не был принят, это сделала уже комиссия Таможенного союза3.

Порядок отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных4 недоработан. Выплата компенсации осуществляется в безусловном порядке независимо от вины владельцев в возникновении и распространении заболевания. Привлечение их к гражданско-правовой ответственности путем взыскания уже выплаченной компенсации в регрессном порядке проблематично5.

Эффективным методом государственного управления является программно-целевой метод1. Правительство РФ формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию в рамках федерального бюджета. Однако на уровне Правительства РФ не было принято ни одной федеральной целевой программы в области ветеринарного карантина. Некоторые программы касались данного вопроса опосредовано и направлены лишь на решение текущих задач2. Между тем видится необходимым принятие федеральной целевой программы, затрагивающей вопросы ветеринарного карантина, на общероссийском уровне. Во-первых, некоторые задачи ветеринарии, такие как государственный ветеринарный контроль на государственной границе РФ, могут быть решены только на общероссийском уровне. Во-вторых, это необходимо в свете сложной ситуации по особо опасным заболеваниям животных, в частности по АЧС. Мероприятия по профилактике и борьбе с АЧС, принятые на уровне Правительства РФ3, носят общий характер и не отражают изменяющейся эпизоотической обстановки. Нив одном случае не было наложено карантина на территории двух и более субъектов РФ, хотя чумой в свое время был поражен уже не один десяток регионов. Фактически региональные власти в борьбе с АЧС предоставлены сами себе. Отсутствует также национальный план про-тивоэпизоотических мероприятий.

Проанализировав полномочия Правительства РФ в области ветеринарного карантина, можно сделать вывод, что от Правительства РФ в настоящее время требуется прежде всего издание нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию федеральных законов в этой области.

Основной объем полномочий Минсельхоза России в области ветеринарного карантина отражен, помимо Закона РФ «О ветеринарии», в Положении о данном Министерстве4.

История принятия различных вариантов Перечня заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), наглядно отражает невысокое качество подзаконных актов, подготавливаемых к принятию Минсельхозом России. В Законе РФ «О ветеринарии» он упоминается дважды (ст. 17 и 19) и увязывается с правовыми последствиями возникновения болезни: наложением карантина и возможностью изъятия у владельцев животных и продуктов животноводства. Также этот перечень упоминается в документах ЕврАзЭС1. Важность Перечня трудно переоценить. Действовавший с 2005 по 2011 г. Перечень2 был составлен не вполне логично и обоснованно. В него были включены болезни со спорной и ограниченной лишь отдельными видами животных опасностью, имелась путаница в названиях болезней (например, по позиции «вирусный энтерит» не ясно, имелся ли ввиду вирусный энтерит плотоядных (норок и др.) или вирусный энтерит гусят). В то же время Комиссия Таможенного союза одобрила Сводный перечень опасных и карантинных болезней животных государств — членов Таможенного союза3. Российская часть данного Сводного перечня точь-в-точь повторяет отмененный аналогичный документ Минсельхоза России со всеми его недостатками. Получается, что Перечень опасных и карантинных болезней животных принят теперь на более высоком уровне, хотя формулировка «одобрить перечень» не совсем понятна, и формально предполагает скорее одобрение уже принятого Россией перечня (о котором будет сказано далее). При этом наметилась тенденция ухода части полномочий по нормативно-правовому регулированию в сфере ветеринарии от Минсельхоза России на более высокий уровень — межгосударственный и межправительственный. Исходя из особой важности Перечня опасных и карантинных болезней животных логичным видится исключение полномочия по его принятию из Положения о Минсельхозе России и закрепление его на уровне акта ЕврАзЭС и Правительства РФ.

Наиболее полная и обоснованная часть этого перечня — для Республики Казахстан (он принимался с соответствующим научным обоснованием ветеринарно-санитарных рисков, ведь в казахском ветеринарном законодательстве имеется такое понятие, как «вете-ринарные-нормативы», да и сам Закон Республики Казахстан «О ветеринарии» по сравнению с аналогичным российским Законом является гораздо более развернутым и прогрессивным1. Российская же часть перечня меньше, в нем 22 болезни, против 62 — у казахского. В российском перечне упущены такие серьезные заразные (инфекционные и инвазионные) заболевания, общие для разных видов животных, в том числе для человека, как оспа, паратуберкулез, пас-тереллез, токсоплазмоз, трихофития, туляремия, эхинококкоз; отсутствуют болезни рыб (хотя соответствующий внутрироссийский Перечень карантинных и особо опасных болезней рыб2 отменен), по сути, можно сделать вывод, что российские представители в Комиссии про болезни рыб просто забыли), пчел, кроликов.

В 2011 г. Минсельхозом России, как мы уже знаем, был утвержден Перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин). В данном случае наметилось негативное по своей сути отступление от позиции по принятию такого Перечня на межправительственном уровне. Сам данный Перечень по составу болезней существенно улучшен и дополнен. Болезней в нем — 75; болезни рыб, пчел и пушных зверей не упущены; особо определены опасные болезни (при их ликвидации производится отчуждение животных и изъятие продуктов животноводства). Однако Сводный перечень несмотря на отмену Соглашения по ветеринарно-санитарным мерам3 и ряда других актов Таможенного Союза Договором о ЕврАзЭС, формально продолжает действовать, сведений о его отмене нет.

Таким образом на территории РФ фактически действует два перечня карантинных и опасных болезней животных. Причем, что парадоксально, Перечень для внутрироссийского применения гораздо суровее того, что должен применяться для охраны территории государства извне.

Статья З1 Закона РФ «О ветеринарии» о федеральных полномочиях в области ветеринарии, переданных субъектам РФ, была введена с 01.01.20111 и фактически упорядочила уже существовавшее положение вещей; такое изменение в законодательство можно назвать положительным. Хотя еще тогда заместитель Руководителя Россель-хознадзора Н.А. Власов подчеркивал, что осуществление полномочий по установлению и снятию карантина, а также возможная передача иных полномочий зависит прежде всего от финансово-экономического состояния региона[2] [3].

Минсельхозом России утвержден Порядок осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии[4]. Из Порядка не понятно, в отношении деятельности какого именно органа исполнительной власти субъекта РФ должен осуществляться данный контроль и надзор: в отношении высшего органа, руководитель которого подписывает нормативный акт о наложении (снятии) карантина[5], или в отношении специально уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта, который вносит такое предложение, руководит всем комплексом подготовительных и организационных мероприятий по наложению (снятию) карантина и осуществляет надзор за этими мероприятиями. Структурно эти органы — разные юридические лица. Процедура проведения проверок регламентирована более четко, чем в ранее действовавшем Порядке[6], прописаны права и обязанности должностных лиц Россельхознадзо-ра. Однако недостатки все же имеются. Не разграничено, в каких именно случаях проводятся документарные проверки, а в каких — выездные; имеются расхождения с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 по длительности проведения проверок и срокам уведомления об их начале (только после получения разъяснения Генеральной прокуратуры РФ удалось определить, что проверки осуществления переданных полномочий в области ветеринарии не подпадают под действие этого Закона[7] [8]). Отсутствует возможность проведения проверки при непосредственном возникновении карантинной болезни (с возможностью влиять на процедуру наложения карантина и проведение карантинных мероприятий).

Предусмотренная Порядком ответственность за нарушения при осуществлении переданных полномочий, выявленные при проверке, по сути, дисциплинарная; неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания, выданного по результатам проверки — предложение руководителя Россельхознадзора в Минсельхоз России о внесении представления об освобождении от должности руководителя органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющего переданные полномочия, или об изъятии переданных полномочий. Эта мера крайняя и скорее всего вообще не будет применяться (либо применяться в единичных случаях, хотя практика показывает, что нарушения в деятельности ветеринарных служб субъектов имеются). О других видах ответственности, в том числе за непредставление материалов, необходимых для проведения проверки, либо за оказание противодействия проверке, не сказано. Россельхознадзор только в 2012 г. выработал позицию о возможности составления протоколов об административных правонарушениях за нарушения, выявленные в ходе таких проверок[9]. Порядок требует серьезной доработки, особенно в процессуальном плане, с точки зрения процедуры проведения проверок и привлечения к ответственности.

Полномочие по принятию формы бланков предписаний Россель-хознадзора об устранении нарушений и о привлечении к ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, реализовано только в середине 2014 г., через три года после начала проведения проверок переданных полномочий1. Сами бланки предписания имеют существенные недостатки: отсутствует возможность проставления отметки о его выполнении; отсутствует абзац, предупреждающий об ответственности за невыполнение предписания. Вышеуказанное может в процессуальном плане повлиять на возможность привлечения к административной ответственности за невыполнение предписания. В настоящее время не реализованы полномочия по принятию формы отчетности, требования к содержанию отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий. Поскольку ветеринарная отчетность представляется уполномоченными в области ветеринарии органами исполнительной власти субъектов РФ непосредственно в Москву2, то информацией остаются обойдены территориальные органы Россельхознадзора, которые и должны осуществлять основной объем мероприятий по контролю и надзору за осуществлением переданных полномочий. Это лишает их контрольно-надзорного инструмента, поскольку анализировать эффективность осуществления переданных полномочий в сфере ветеринарии на местах можно было бы регулярно по мере поступления отчетности (раз в квартал).

Полномочия по контролю за переданными субъектам РФ полномочиями в области ветеринарии перечислены в п. 5.5.23—5.5.30 Положения о Минсельхозе России. Сейчас фактически осуществлено только согласование структуры соответствующих органов субъектов Федерации3. Структура и штатная численность увязываются с количеством поднадзорных объектов, а для вопросов карантина более важно количество животных, населенных пунктов, животноводческих объектов, а также площадь территории. При согласовании структуры не учитывается мнение территориального управления Россельхознадзора. Административного регламента назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, нет. По каким критериям должен отбираться кандидат на должность (помимо формальных квалификационных требований к должности государственной гражданской службы), не установлено.

Пункт об издании обязательных для исполнения методических указаний и инструктивных материалов вызывает недоумение, поскольку сложившаяся правоприменительная практика относит инструкции и (особенно) методические указания к актам рекомендательного характера. Это может быть поводом для неверных толкований, злоупотреблений, особенно при обжаловании действий федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору за переданными полномочиями. Хотя ни один такой акт до сих пор Минсельхозом России не принят. По реализации остальных полномочий этой группы практики нет.

Надзор за переданными полномочиями осуществляется как Рос-сел ьхознадзором, так и его территориальными органами; предписание же об устранении выявленных нарушений и (или) о привлечении к ответственности должностных лиц может выдавать только Руководитель Россельхознадзора или его заместитель (логично с точки зрения построения вертикали власти, поскольку кандидатуру руководителя специально уполномоченного в области ветеринарии органа субъекта РФ согласует Москва, но нерационально с точки зрения оптимизации надзорных полномочий, право на выдачу такого предписания должен иметь и руководитель территориального управления Россельхознадзора, на месте обстановка с нарушениями видна лучше). Предложение о внесении представления об освобождении от должности руководителя органа государственной власти субъекта РФ или об изъятии переданных полномочий в Минсельхоз России может направлять только Руководитель Россельхознадзора.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 08.04.2004 № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» Россельхознадзор в пределах своей компетенции контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам государственного контроля (надзора) в закрепленной сфере деятельности[10]. В данном пункте отсутствует слово «надзирает», это полномочие не продублировано и не расписано подробно ни в Положении о Службе2, ни в Положении ©территориальных управлениях Службы3. Несовершенное законодательство дало почву для обжалования полномочий Россельхознадзора, которые раз за разом приходится подтверждать в судах4. На практике Россельхоз-надзор и его территориальные органы осуществляют надзор за уполномоченными в области ветеринарии органами исполнительной власти субъектов РФ и подведомственными им учреждениями не только по вопросу переданных полномочий, но и по всем вопросам в области ветеринарии. При этом выявляются нарушения действующего законодательства5. В настоящее же время сведение федерального госветнадзора только к надзору за соблюдением требований технических регламентов (в соответствии с п. 4 Положения о государственном ветеринарном надзоре6) формально лишает Россель-хознадзор полномочий по надзору за государственной ветеринарной службой субъектов РФ, прежде всего за подведомственными им учреждениями в городах и районах. В сфере ветеринарного карантина такой надзор совершенно необходим, поскольку такие учреждения прямо не реализуют переданные полномочия и не подпадают под действие приказа Минсельхоза России от 18.01.2011 № 11; в то же время эти учреждения непосредственно осуществляют мероприятия по профилактике и ликвидации болезней животных, в том числе карантинных.

Россельхознадзор и его территориальные органы могут: вносить в пределах своей компетенции предложения об установлении и отмене на территории РФ или субъекта РФ карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных (однако обязательность учета предложения Россельхознадзора в данной процедуре не закреплена); издавать индивидуальные правовые акты, касающиеся проведения обязательных диагностических исследований и вакцинации животных по противоэпизоотическим показаниям. Реализация последнего полномочия не регламентирована. Каким образом реализовывать это полномочие, из каких средств финансировать мероприятия, непонятно. Кроме того, Положением о Службе данные полномочия Россельхознадзора тесно увязаны с контролем на государственной границе и транспорте. В связи с тем что не во всех субъектах Федерации должным образом подходят к реализации указанных полномочий внутри страны1, необходимо расширить данные полномочия Россельхознадзора и его территориальных органов в сфере внутреннего надзора.

На региональном уровне высшее должностное лицо субъекта РФ в сфере ветеринарного карантина, профилактики и недопущения распространения карантинных и опасных болезней животных осуществляет следующие полномочия (помимо вышеперечисленных):

  • — определяет штатную численность специально уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта РФ и всей системы государственной ветеринарной службы субъекта РФ (в ряде субъектов РФ эта численность признана Россельхознад-зором недостаточной);
  • — представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ; за счет бюджетов субъектов РФ осуществляется содержание государственной ветеринарной службы субъекта РФ и проведение ветеринарных мероприятий на территории субъекта РФ (за исключением некоторых заразных болезней, мероприятия по профилактике и диагностике которых финансируются из федерального бюджета), из бюджетов субъектов Федерации финансируется возмещение ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства; при этом финансирование зависит от финансово-экономического благополучия регионов;
  • — представляет в законодательный орган для утверждения проекты региональных целевых программ, в том числе в области профилактики и недопущения распространения карантинных и опасных болезней животных1 (на федеральном уровне в данной области это полномочие почти не реализуется, регионы же, наоборот, активно разрабатывают и принимают свои целевые программы);
  • — издает указы (постановления) и распоряжения по рассматриваемым вопросам, например, утверждает положение о специально уполномоченном в области ветеринарии органе исполнительной власти субъекта РФ, назначает руководителя этого органа, устанавливает и снимает карантин;
  • — оказывает содействие в развитии местного самоуправления на территории субъекта Федерации, координирует деятельность органов местного самоуправления и оказывает им методическую помощь, в случае необходимости передает им некоторые полномочия субъекта Федерации (в том числе с выделением субвенций); так, при ликвидации эпизоотии АЧС в Краснодарском крае в 2010—2013 гг. главой администрации (губернатором) края главам муниципальных районов и городских округов было рекомендовано осуществить ряд охранно-карантинных мероприятий2;
  • — обеспечивает осуществление предусмотренных ветеринарным законодательством специальных мероприятий по ликвидации очагов заразных болезней животных в случае установления ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ.

Полномочия в сфере ветеринарного карантина отражены в положениях о специально уполномоченных в области ветеринарии органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, Управление ветеринарии Белгородской области организует проведение на территории области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению; защиту населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации1. Государственные гражданские служащие управления ветеринарии, являющиеся одновременно по должности государственными ветеринарными инспекторами, имеют соответствующие процессуальные права.

Что же касается государственных ветеринарных учреждений, подведомственных специально уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов РФ, то среди приоритетных задач, стоящих перед ними, такие, как специальные мероприятия, направленные на защиту населения от болезней, общих для человека и животных; реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных2. Например, районные ветеринарные станции Астраханской области осуществляют: организацию и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных; изучение эпизоотического и ветеринарно-санитарного состояния предприятий и населенных пунктов; разработку и внесение предложений по предупреждению и ликвидации заболеваний животных; проведение карантинных мероприятий в случае возникновения болезней животных3.

В Законе РФ «О ветеринарии» статья «Полномочия органов местного самоуправления» отсутствует. Отдельные полномочия в данной области, которые пытались возложить на органы местного самоуправления в 1990-х гг. в период становления местного самоуправления в России, впоследствии были признаны не подлежащими применению4. Вышесказанное наводит на мысль о том, что органы местного самоуправления не участвуют в управлении в данной области; однако это не совсем так, что видно из анализа регионального законодательства.

Например, в Республике Адыгея главам администраций муниципальных образований и поселений предложено разработать и финансировать ряд мероприятий по профилактике бешенства1. Получается, что муниципальные образования эти полномочия активно осуществляют.

Основная масса вспышек эпизоотий происходит в пределах одного населенного пункта или одного хозяйства (фермы). Неблагополучие, например по африканской чуме, объявляется на территории хозяйства (фермы), населенного пункта, района (группы районов) (на территории области (края, республики)) только в зависимости от эпизоотической обстановки)2. Такие понятия, как «эпизоотический очаг», «инфицированный объект», «первая угрожаемая зона» затрагивают прежде всего территории муниципальных образований.

Ветеринарная служба субъекта РФ на территории района (города) не в состоянии обеспечить весь комплекс мероприятий по борьбе с эпизоотией. В распоряжении же муниципальных организаций имеется необходимая техника для того, чтобы перегородить (перекопать) проселочные дороги к населенному пункту, обеспечив отсутствие бесконтрольного перемещения граждан, транспортных средств, животных, товаров (продуктов), поскольку коммунальное хозяйство, транспортное обеспечение и дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения отнесены к ведению органов местного самоуправления. Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) также является полномочием органов местного самоуправления, следовательно, можно организовать работу полиции по остановке и досмотру транспортных средств, проверке документов в целях контроля за перемещением товаров (продуктов). Органы местного самоуправления должны участвовать в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального района (городского округа). Они заинтересованы в участии в мероприятиях по профилактике и ликвидации эпизоотий, поскольку к их компетенции относятся создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства3.

Указанные полномочия очень важны, они не могут быть рекомендованы или предложены, а должны носить обязательный характер и быть установлены законом (хотя передача муниципальным образованиям части полномочий в сфере ветеринарного карантина осложнена вопросом определения источника финансирования их осуществления).

Вышеизложенные результаты анализа административных процедур в сфере карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, позволяет сделать ряд выводов и внести некоторые предложения, направленные на совершенствование таких процедур:

  • — процедура наложения и снятия карантина требует пересмотра в целях минимизации ее зависимости от политической и экономической ситуации в конкретном регионе России;
  • — к числу переданных в сфере ветеринарии полномочий следует также отнести осуществление ветеринарных мероприятий против особо опасных болезней животных (по Перечню ветеринарных услуг, оказываемых за счет средств бюджета);
  • — перечень карантинных и опасных болезней следует дополнить, учитывая факторы опасности болезней и показатели ветеринарного нормирования;
  • — необходимо принять целый ряд подзаконных актов, регламентирующих вопросы наложения и снятия карантина, профилактики и недопущения возникновения заразных болезней животных, контроля за осуществлением переданных субъектам РФ полномочий в сфере ветеринарии; сама процедура контроля за осуществлением переданных полномочий требует четкой регламентации и конкретизации;
  • — следует уточнить и расширить полномочия территориальных управлений Россельхознадзора, закрепив за ними такие, как: о введении на территории субъекта РФ карантина в случае непринятия соответствующих мер региональными органами власти; право вето при участии в работе региональных противоэпизоотических комиссий; выдача предписания об устранении выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии и (или) о привлечении к ответственности должностных лиц; проведение эпизоотических и ветеринарно-санитарных расследований на территории субъектов РФ, издание индивидуальных актов о проведении ветеринарных мероприятий; надзор за изданием и соблюдением региональных правовых актов в области ветеринарии; ряд других полномочий;
  • — необходима законодательная база для привлечения к осуществлению карантинных мероприятий органов местного самоуправления.

  • [1] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857. См.: Перечень платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утв. Минсельхозом России 20.01.1992 № 2-27-145 // Ветеринарное законодательство: официальное издание / под ред. В.М. Авилова. М., 2000. Т. 1. С. 248. Документ утратил силу. См.: Приказ Минсельхоза России от 19.12.2011 № 476 «Об утверждении перечня заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин)» // Российская газета. 2012. 28 февр. См.: Инструкция о мероприятиях по предупреждению и ликвидации классической чумы свиней, утв. Минсельхозом СССР 30.03.1990 // СПС «КонсультантПлюс». См., напр.: Постановление главы муниципального образования город Сочи от 17.12.2009. № 482 «Об организации мероприятий по профилактике и недопущению распространения африканской чумы свиней на территории города Сочи» // Новости Сочи. 2009. 25 дек. См.: Отчет о деятельности Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея за 2009 год // Сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея. 1ЖЬ: http://rsn.krasnodar.ru/content/ 8есйоп/30Д1еІаі1/1017/ (дата обращения: 07.04.2015). О наказании виновных в распространении бруцеллеза в Саратовской области. ІЖІ.: // 1ЖЬ: http://vetsansluzba.narod.ru/index/0-20 (дата обращения: 07.04.2015). Федеральный закон от 10.12.2010 № 356-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О ветеринарии”» // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6614. См.: Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Российская газета. 2000. 10 янв. См.: Постановление Правительства РФ от 03.06.2011 № 442 «Об определении пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, предназначенных для ввоза на территорию Российской Федерации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека, а также пищевых продуктов, материалов и изделий» // СЗ РФ. 2011. № 24. Ст. 3495. См.: Решение Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе» в ред. Решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 24.12.2014 № 244 // Сайт Комиссии Таможенного союза. 2010. 29 июня. 1ЖЬ: http://www.tsouz.ru.; сайт Евразийской экономической комиссии. 2014. 25 дек. 1ЖЕ: http://www. eurasiancommission.org. См.: Постановление Правительства РФ от 26.05.2006 № 310 «Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных» // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2502. См.: Постановление Пятнадцатого апелляционного арбитражного суда от 21.06.2012№ 15АП-6543/2012 по делу № А32-47695/2011. Решение оставлено без изменения, а апелляционная жалоба — без удовлетворения. В иске было полностью отказано // Сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. ийТ: http://kad.arbitr.ru/Card/d46184ЬЕ 1с5Г-45е2-а5ЬЬ-е65Ь26759917 (дата обращения: 30.04.2015). См. напр.: Калинина Л.Е. Программно-целевой метод как метод государственного управления // Российская юстиция. 2012. № 12. С. 36, 37. См. напр.: Постановление Правительства РФ от 27.10.2008 № 791 «О федеральной целевой программе “Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009—2013 годы)”» // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 5093. См.: План мероприятий по предупреждению распространения и ликвидации вируса африканской чумы свиней (АЧС) на территории Российской Федерации: утв. Председателем Межведомственной комиссии — Министром сельского хозяйства РФ 22.02.2011 // Официальный сайт Минсельхоза России. ЕЖЕ: ИДр://ууу. тех. ги/с1оситет$/й1е_с1оситсп1:/$1юу/15733.285.htm (дата обращения: 11.11.2013). См.: Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2983. См.: Протокол о применении санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер: приложение № 12 к Договору о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29.05.2014) // Официальный интернет-портал правовой информации. 2015. 16 янв. 1ЖЬ: http://www.pravo.gov.ru. См.: приказ Минсельхоза России от 17.05.2005 № 81 «Об утверждении Перечня карантинных и особо опасных болезней животных» // БНА. 2005. № 23. Документ утратил силу. См.: Решение Комиссии Таможенного союза от 18.11.2010 № 455 «О проектах документов в сфере применения ветеринарных мер Таможенного союза» // Сайт Комиссии Таможенного союза. иИТ: http://www.tsouz.ru. См.: Закон Республики Казахстан от 10.07.2002 № 339-ІІ «О ветеринарии» // Казахстанская правда. 2002. № 154. См.: Приказ Минсельхоза Россия от 29.09.2005 № 173 «Об утверждении Перечня карантинных и особо опасных болезней рыб» // Российская газета. 2005. 3 нояб. Документ утратил силу. См.: Соглашение Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам от 11.12.2009 // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4982. Документ утратил силу.
  • [2] См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О ветеринарии”». См.: Дуленкова А. «Новый заВЕТ. Специалисты продолжают настаивать на объединении ветеринарных служб» // Российская газета. 2011.24 авг. См.: Приказ Минсельхоза России от 27.03.2014 № 100 «Об утверждении порядка осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии» // Российская газета. 2014. 19 сент. См., напр.: Постановление Главы администрации (Губернатора) Краснодарского края от 11.03.2011 № 217 «Об установлении ограничительных мероприятий (карантина) в свиноводческом хозяйстве индивидуального предпринимателя Г.Э. Ва-няна Курганинского района Краснодарского края» // Кубанские новости. 2011.
  • [3] апр.
  • [4] См.: Приказ Минсельхоза России от 18.01.2011 № 11 «О порядке осуществления
  • [5] контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государст
  • [6] венной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии» // БНА. 2011. № 10. Документ утратил силу.
  • [7] СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249.
  • [8] См.: Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 10.02.2012 № 73/3-122-2012//Официальный сайт Россельхознадзора. URL: http://www.fsvps.ru/fsvps-docs/ru/laws/ instructions/ 2012/73-3-122-2012.pdf.
  • [9] См.: Письмо Россельхознадзора от 10.05.2012 № ФС-АС-4/5798 // Сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея. URL: http://rsn. krasnodar. га/. См.: Приказ Минсельхоза России от 14.02.2014 № 39 «Об утверждении форм бланков предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области ветеринарии» // Российская газета. 2014. 30 мая. См.: Приказ Минсельхоза России от 02.04.2008 № 189 «О Регламенте предоставления информации в систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства» // БНА. 2008. № 18. См.: приказ Минсельхоза России от 18.01.2011 № 12 «О порядке согласования структуры органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в области ветеринарии» // БНА. 2011. № 10.
  • [10] СЗРФ. 2004. № 15. Ст. 1493. См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» // Российская газета. 2004. 15 июля. См.: Приказ Минсельхоза России от 04.10.2012 № 527 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» // Российская газета. 2013. 22 февр.; 20 марта. См., напр.: Постановление Президиума Краснодарского краевого суда (надзорная инстанция). Дело № 44г-1722 по заявлению ГУ Краснодарского края «Управление ветеринарии Динского района» // Сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея. 1ЖЬ: http://www.rsn.krasnodar.ru. См. напр.: Калинин Г.И. Осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии за учреждениями государственной ветеринарной службы субъектов Российской Федерации //Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 22-24. См.: Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. 1ЖЬ: www.pravo.gov.ru:8080/page.aspx?47126. См., напр.: АЧС. Урок Полякова // Портал Донской вещательной корпорации. 1ЖЬ: http://www.dvk-media.ru/stat/achs_urok_polyakova/ (дата обращения: 21.04.2015). См., напр.: Об утверждении Республиканской целевой программы «Профилактика зоонозных и зооантропонозных заболеваний» на 2009—2013 годы: постановление Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея от 25.12.2008 № 1057-ГС // Ведомости Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея. 2008. № 34. См.: Постановление Главы администрации (Губернатора) Краснодарского края от 23.03.2010 № 183 «О мерах по ликвидации и недопущению распространения заболевания африканской чумы свиней в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2010. 6 апр. сы.: Постановление правительства Белгородской области от 22.07.2013 № 294-пп «Об утверждении Положения об управлении ветеринарии Белгородской области» // Официальный сайт Губернатора и Правительства Белгородской области, и ЯЬ: 1Шр://ууу.Ье1ге§юп.ги/с1оситеп15/?1уре=5рест1&РАОЕМ_1 = 13. См. напр.: Задачи и функции учреждений ветеринарии Саратовской области // Сайт Управления ветеринарии правительства Саратовской области. иЯБ: 1шр:// manvet.saratov.gov.ru /йДитсНсиопа1_еп1сгрп8е/ (дата обращения: 30.04.2015). См., напр.: Устав государственного учреждения Астраханской области «Володарская районная ветеринарная станция» (новая редакция), утв. приказом службы ветеринарии Астраханской области от 06.09.2009 № 61 // Сайт службы ветеринарии Астраханской области. иЯБ: Иир://уе1еппагу.а51гоЫ.ги/Ое1'аиИ.а8рх?1с1=14 (дата обращения: 26.10.2013). См. напр.: Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 09.07.2009 // СПС «Гарант». См.: Решение санитарно-противоэпидемической комиссии Республики Адыгея от 31.03.2008 № 1 «Об усилении мероприятий по профилактике бешенства в Республике Адыгея» // Советская Адыгея. 2008. 12 апр. См.: Инструкция о мероприятиях по предупреждению и ликвидации африканской чумы свиней, утв. Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 21.11.1980 // Информационная база в области ветеринарного права «Помощник». Документ официаьно опубликован не был. См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>