Полная версия

Главная arrow Право arrow Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

РЕЖИМ ЗАКРЫТОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

В современных геополитических условиях возрастает роль закрытых административных территориальных образований (ЗАТО). Такие территории, как правило, обладают ресурсами, которые позволяют реализовывать перспективные проекты, концентрируя стратегические ресурсы на приоритетных направлениях развития российского государства. В то же время наблюдается постепенное снижение показателей развития закрытых территорий. Сужается диапазон использования экономического инструментария для их поддержки, ухудшается социальная обеспеченность ЗАТО. Между тем та роль, которую играют ЗАТО в обеспечении общественной и государственной безопасности, обязывает обратить особое внимание на содержание режима закрытых административно-территориальных образований и его правовое обеспечение.

Закон о ЗАТО определяет базовые характеристики ЗАТО, фиксирует многоуровневую систему правового регулирования общественных отношений, которые связаны с реализацией режима закрытых административно-территориальных образований, обозначает задействованные в реализации режима ЗАТО органы: Президента РФ; Правительство РФ; органы исполнительной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления.

Правительством РФ утвержден закрытый перечень ЗАТО, который включает 41 ЗАТО и 91 населенный пункт, входящий в их состав в 22 субъектах РФ1. При этом 28 ЗАТО подведомственны Министерству обороны РФ, 10 — Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», 3 — Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Ведомственная принадлежность градообразующих предприятий закрытых территорий предопределяет особенности государственного управления ими. Это отражено в постановлениях Правительства РФ, которыми утверждаются Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ2, «Росатома»3; космической инфраструктуры4.

См.: Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3019.

См.: Постановление Правительства РФ от 26.06.1998 № 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации».

См.: Постановление Правительства РФ от 11.06.1996 № 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».

См.: Постановление Правительства РФ от 29.06.2011 № 519 «Об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты космической инфраструктуры» // СЗ РФ. 2011. №28. Ст. 4213.

Содержание административно-правового режима ЗАТО включает установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах закрытого образования; ограничения на передвижение и постоянное проживание граждан, на полеты летательных аппаратов над его территорией, на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, на создание и деятельность организаций с участием иностранцев и проч. (п.1 ст. 3 Закона о ЗАТО). Стратегическое значение ресурсов, которыми обладают находящиеся на территории ЗАТО организации, предопределяет жесткость ограничений, вводимых на территории ЗАТО и определяющих границы жизнедеятельности субъектов «режимных» отношений. В то же время единство в оценке должной степени этой жесткости в доктрине отсутствует.

Одни ученые считают, что оптимальным вариантом развития ЗАТО является их федерализация и максимальное подчинение центру, смещение вектора с региональной подчиненности на федеральную1. Другие отстаивают доминирующую в настоящее время позицию, направленный на возрастание роли субъекта РФ в механизме финансового и административного обеспечения функционирования ЗАТО2. Оба подхода не противоречат определению ЗАТО, которое дано в ч. 1 ст. 1 Закона о ЗАТО. В Законе приведены основные характеристики ЗАТО: обязательное наличие органов местного самоуправления, четкая целевая направленность — обеспечение безопасного функционирования находящихся на его территории организаций и объектов для обеспечения обороны и безопасности страны, наличие особых условий проживания граждан.

Следует заметить, что перечисленные в определении характеристики относятся прежде всего к уточнению «закрытости» территориального образования. Сам же термин «административно территориальное образование» употребляется на уровне обыденного восприятия без уточняющего нормативного закрепления, что с точки зрения юридической техники не совсем корректно. В некоторой степени проблему снимает четкий статус ЗАТО как муниципального образования — городской округ.

Законодательное определение «ЗАТО» адаптируется в статутных актах муниципальных образований. В уставах закрытых административно-территориальных образований в одних случаях употре-

См.: Лисавкин Г.Н. Зачем ЗАТО муниципальное чуть-чуть? // Российская Федерация сегодня. 2010. № 7. С. 42.

См.: Алексеев Е.П. ЗАТО желают самоуправляться и не чуть-чуть // Российская Федерация сегодня. 2010. № 10. С. 33.

бляются дефиниции, аналогичные той, которая дана в Федеральном законе (Устав ЗАТО Солнечный1, Устав ЗАТО Александровск2 и ряд других). В других случаях встречаются формальные (усеченные) дефиниции, где может быть указано лишь на статус ЗАТО как городского округа (Устав города Сарова3), а также на дату и день основания (Устав ЗАТО Северск4). Существуют определения ЗАТО, где обращается внимание лишь на существование общих признаков: «с особенностями, установленными Законом о ЗАТО» (Устав города Североморска5). В некоторых статутных актах указаны не сгруппированные в определение характеристики и не отражающие специфику именно ЗАТО (Устав ЗАТО Заозерск6, Устав ЗАТО Знаменск7).

Формулируемые в уставах городских округов определения закрытых административно-территориальных образований, таким образом, порой неточно передают юридически значимые признаки, формиру-

См.: Решение Поселковой Думы ЗАТО Солнечный от 15.08.2005 № 156-2 «О принятии Устава муниципального образования “Закрытое административно-территориальное образование Солнечный Тверской области”» // Официальный сайт Администрации ЗАТО Солнечный. 1ЖЬ: http://www.zatosoln.ru/tinybrowser/files/ с1окитеп1у/ш1ау/и51ау-га1о-5о1песЬпуу-у-гес1аксп-2015-g-oktyabr-.pdf (дата обращения: 16.07.2016).

См.: Решение Совета депутатов ЗАТО Александровск от 26.05.2009 № 31 «О принятии Устава муниципального образования “Закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области”» // Северная Субботняя Газета. 2009.№ 25.

См.: Решение городской Думы города Сарова от 01.03.2007 № 09/4-гд «О принятии Устава города Сарова Нижегородской области» // Городской курьер. 2007. № 10.

См.: Решение Собрания народных представителей от 12.04.2005 № 69/1 «О принятии Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области» //Диалог. 2005. № 19.

См.: Решение Совета депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 13.12.2011 № 218 «О принятии Устава муниципального образования “Закрытое административно-территориальное образование город Североморск”» // Североморские Вести. 2011. № 51.

Решение Совета депутатов ЗАТО города Заозерска от 11.06.2005 г. № 81-1396 «О принятии Устава закрытого административно-территориального образования города Заозерска Мурманской области Российской Федерации» // Западная Лица. 2005. № 41.

Решение Совета муниципального образования «ЗАТО Знаменск» от 30.12.2014 № 47 «О принятии Устава муниципального образования “Закрытое административно-территориальное образование Знаменск Астраханской области”» // Официальный сайт муниципального образования «Закрытое административно-территориальное образование Знаменск Астраханской области». 1ЖЬ: Щ>//ггхо-znamensk.ru (дата обращения: 10.02.2016).

ющие понятие, или вводят дополнительные, не связанные с содержанием режима ЗАТО, референции. Это позволяет говорить о том, что при необходимости нормативного закрепления особенных характеристик статуса закрытых территорий логично было бы в региональных и местных нормативно-правовых актах использовать сформулированные на федеральном уровне определения ЗАТО1. Тем более что именно в законе определена цель создания закрытого территориального образования и установления в нем особого административно-правового режима. Это обеспечение безопасного функционирования организаций, «осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее — организации и (или) объекты)». Именно для этого устанавливается «особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан»[1] [2].

Эта цель конкретизируется в ряде нормативных правовых актов и дополняется доктринальными классификациями. Одним изоснований последних может выступать характер реализуемой государством функции. Соответственно можно выделить цели политические (обеспечение обороны страны и безопасности государства, пресечение террористических, диверсионных и иных противоправных действий[3]), социальные (создание условий для развития образовательного и культурного потенциала[4]), экономические (обеспечение поддержки граждан и их семей, проживающих и работающих на территории ЗАТО, увеличение доходов населения ЗАТО[5]) и др. Всем реализуемым в рамках режима ЗАТО целям соответствуют регулируемые «режимными» нормами общественные отношения. Их условно можно разграничить предметом правовой регламентации: конституционные права и свободы граждан; социально-экономическое развитие территорий; обеспечение безопасности государства и общества.

Ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина возможно лишь в пределах, определяемых федеральным законодательством российского государства. В ЗАТО эти ограничения связаны с въездом и (или) проживанием физических лиц на территории данного образования; с реализацией права на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, недвижимостью, землей, что вытекает из ограничений, наложенных на въезд и постоянное проживание, и т.д. Так, по ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право выбирать место пребывания и жительства. При этом доступ на территорию ЗАТО (и обратно) является санкционированным.

По общему правилу разрешение на въезд в ЗАТО выдается руководителем представительного или распорядительного органа местного самоуправления ЗАТО по согласованию с территориальным органом Федеральной службы безопасности в соответствии с инструкцией, утверждаемой руководителем объекта. Исключение составляет случай, когда въезд осуществляется в связи с нуждами объекта: тогда разрешение выдает лично руководитель этого объекта. Порядок получения разрешений жесткий. В заявлении на въезд необходимо подробно указывать сведения не только въезжающих, но и заявителя, по чьей инициативе и осуществляется сам въезд. Кроме того, важно планировать въезд заранее, примерно за два—три месяца, так как минимальный срок проведения проверочных мероприятий составляет, как правило, два месяца, максимальный — пять месяцев. Что касается выезда за пределы ЗАТО, то в этом случае также необходимо разрешение. При утрате производственной или служебной связи с объектом, а также с коммерческой или некоммерческой организациями, расположенными на территории ЗАТО, гражданин может быть переселен за его пределы.

В данном контексте присутствует некоторая «пробельность» регламентации права граждан, проживающих на территории ЗАТО, на выезд за границу1. Исключение регулятивных норм разд. IV постановления Правительства РФ провоцирует вариативность усмотрения в принятии решения руководителем объекта (на территории ЗАТО) и органа местного самоуправления по согласованию с территориальным органом ФСБ России в каждом конкретном случае.

Остро стоит вопрос о праве въезда на территорию закрытого образования иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан РФ, представляющих интересы иностранных организаций. Сегодня такое право реализуется по разрешению руководителей «Роскосмоса» и «Росатома», согласованному с ФСБ России, и руководителя органа местного самоуправления ЗАТО при согласовании с территориальным органом ФСБ России либо по решению руководителя объекта. Действующее федеральное законодательство не регулирует вопросы пребывания на территории ЗАТО лиц, которые прибывают в гости на закрытую территорию; лиц без гражданства, имеющих вид на жительство; иностранцев.

Восполняя пробел федерального законодательства, в ЗАТО, создаются свои правила, предусматривающие возможность въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию закрытых образований при наличии определенных условий (наличии документов, удостоверяющих личность; специального разрешения для въезда в ЗАТО, документа, дающего основание на пребывание в РФ, разрешения на временное проживание или вида на жительство в РФ, выданного региональным управлением Миграционной службы РФ с отметкой о регистрации в ЗАТО1).

Обсуждаемыми в доктрине и правоприменительной практике являются отказы гражданам во въезде на территорию образования после отбытия ими уголовного наказания. Один из таких отказов стал предметом разбирательства в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ), где была удовлетворена жалоба граждан против России2. Кроме того, Конституционный суд РФ указал, что ничто не мешает гражданину по отбытии срока в местах лишения свободы возвратиться к своему месту жительства, даже в ЗАТО3. Между тем в судебной практике встречается признание отказов в разрешении на въезд на территорию ЗАТО правомерными1.

Исследование функциональных ограничений прав граждан на территории ЗАТО позволяет говорить о необходимости уточнения порядка выезда граждан, проживающих на территории ЗАТО, за границу; расширения перечня субъектов, кому разрешено постоянное проживание и временное пребывание на территории закрытого образования (лица без гражданства, временно пребывающие и постоянно проживающие на территории РФ, иностранные граждане, постоянно проживающих на территории ЗАТО2); единообразия административной и судебной практики признания за гражданином, отбывшим срок заключения за преступление, права вернуться в ЗАТО по месту постоянного проживания.

Ущемление конституционного права граждан на передвижение тесно связано с факторами, сдерживающими социально-экономическое развитие территории, поскольку устанавливаются пределы использования стратегических ресурсов ЗАТО. Речь идет об ограниченных возможностях привлечения потенциальных инвесторов и экономических партнеров (проблемы с оформлением пропусков на въезд людей и ввоз грузов, открытие филиалов организаций, созданных с участием иностранного капитала, и т.п.).

Закрытость территорий предполагает использование собственных ресурсов ЗАТО, новых механизмов реализации потенциала закрытых территорий. Так, в настоящее время на территории ЗАТО создаются агентства развития предпринимательства. В ЗАТО Северск такое агентство (является некоммерческим партнерством3) осуществляет сотрудничество с градообразующим предприятием на предмет коммерциализации инновационных продуктов, применимых в частном секторе; принимает участие в функционировании на территории ЗАТО бизнес-инкубатора; дает консультации предпринимателям на этапе реализации различных проектов; сотрудничает с местными органами власти по вопросам создания условии инновационного развития ЗАТО1.

Перспективным направлением экономического продвижения закрытых территорий и привлечения инвестиций в ЗАТО может быть развитие инновационных территориальных кластеров. Бюджетам субъектов РФ, на территории которых находятся кластеры, предоставляются субсидии на развитие объектов инновационной, образовательной, транспортной, энергетической, инженерной и социальной инфраструктуры. Так, кластер инновационных технологий ЗАТО г. Железногорск объединяет стратегическое предприятие — ФГУП «ГХК», подведомственное Росатому, несколько ОАО, ФГУПов и образовательных учреждений, в частности Сибирский федеральный университет. Согласно Программе развития кластера задачами кластера являются: содействие росту эффективности и технологической конкурентоспособности производств кластера; сохранение и развитие кадрового ресурса; расширение и развитие исследовательской компоненты кластера путем сотрудничества предприятий с вузами и институтами развития; обеспечение доступности государственных и частных инвестиций; маркетинговое продвижение2. Функционирует Саровский инновационный кластер в Нижегородской области, кластер на территории ЗАТО г. Зареченск в Пензенской области и др.

Интерес представляет и такой экономико-правовой инструмент развития ЗАТО, как привлечение иностранных инвестиций. Отношение ученых и практиков к созданию и деятельности организаций, учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными организациями, иностранными некоммерческими неправительственными организациями и их отделениями, а также к деятельности международных организаций различно. Согласно п. 22 ст. 3 Закона о ЗАТО их создание и деятельность на территории ЗАТО запрещается. Между тем некоторые исследователи считают, что при отсутствии в действующем законодательстве и практике государственного управления закрытыми территориями компенсаций запрета на привлечение иностранных учредителей в ЗАТО, вопрос создания на территории ЗАТО организаций, учрежденных иностранными гражданами, организациями и лицами без гражданства (на первом этапе на началах полного контроля), может быть вполне обсуждаем1.

С другой стороны, образование и деятельность организаций, учрежденных иностранными гражданами, может разрушить систему обеспечении особого режима безопасности и охраны государственной тайны — приоритетной задачи формирования закрытых территорий, размыть содержание административно-правового режима ЗАТО2.

Думается, кардинальные взгляды на привлечение иностранных инвестиций могли бы быть смягчены компромиссным решением органов, уполномоченных обеспечивать функционирование ЗАТО на достойном социально-экономическом уровне. Между тем такое решение в обозримом будущем не предвидится. Во всяком случае последние тенденции изменения правового регулирования отношений, обеспечивающих режим ЗАТО, говорят о доминирующем векторе лишь дополнительных координационно-организационных модификаций. Например, последние изменения Закона о ЗАТО, подготовленные Минэкономразвития России по поручению Президента и Правительства РФ, направлены на уточнение разграничения полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при решении вопросов, связанных с функционированием и развитием ЗАТО. Закон о ЗАТО обязывает органы местного самоуправления ЗАТО с 01.01.2017 осуществлять согласование планов и программ комплексного социально-экономического развития ЗАТО, генерального плана ЗАТО, проектов планировки территории, резервирования земель в границах ЗАТО для муниципальных нужд не только с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, но и с федеральным органом исполнительной власти, «уполномоченным на осуществление координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению стабильного развития закрытых административно-территориальных образований» (абз. 8 п. 21 ст. 4 Закона о ЗАТО).

Вероятно, вносимые изменения призваны упорядочить взаимодействие органов власти всех уровней публичной власти. Между тем на фоне большого количества нерешаемых социально-экономических проблем важным представляет перейти от создания и корректировки программ и планов к их немедленной реализации, не «отяжеляя» правовое пространство управленческого взаимодействия дополнительными согласованиями.

Национальная безопасность остается ключевой темой функционирования ЗАТО. Для ее обеспечения в рамках реализации административно-правового режима ЗАТО большое значение имеет становление границ территорий ЗАТО. Однако в административно-правовом регулировании этого вопроса существуют некоторые противоречия. Субъекты РФ порой выходят за рамки своих полномочий1. Трудности возникают, например, в регламентации границ ЗАТО в случаях, когда они не совпадают с границами субъектов РФ. Так, ЗАТО Саров расположено на территории Нижегородской области и Республики Мордовия. В Законе Нижегородской области указано на установленные границы ЗАТО г. Саров не только на территории Нижегородской области, но и на территории Республики Мордовия, что затрагивает права другого субъекта РФ2. Оптимальным в таких случаях является использование бланкетной нормы. Например, в ч. 2 ст. 3 Закона Тверской области указано, что определение границ ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти3.

Дисбаланс современных политических и социально-экономических установок, связанных со сложившейся геополитической обстановкой, требует совершенствования системы государственного регулирования отношений, складывающихся в рамках режима ЗАТО. При этом в основе развития механизма правового регулирования должны лежать идеи, принципы функционирования ЗАТО, способные составить надежное основание для системного реформирования российской действительности на обособленных территориях РФ, обеспечивающих безопасность государства. Значение таких «основных начал» предполагает четкость формулировок, которая не всегда присутствует в законодательстве.

Часто базовые принципы, сформулированные в федеральном законодательстве, воспроизводятся в региональных и муниципальных актах. В некоторых случаях формулировки принципов могут совпадать в уставах разных ЗАТО (соблюдение прав и свобод граждан; следование государственным гарантиям реализации местного самоуправления; гласность; законность; выборность органов местного самоуправления и их должностных лиц; самостоятельное решение вопросов местного значения; ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданами)1. В других случаях в уставах ЗАТО принципы четко не закрепляются, а используются бланкетные нормы, отсылающие либо к базовому Закону о ЗАТО, либо к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Вероятно, приемлемы любые варианты. Важным в этом случае является не столько наличие или отсутствие в региональном или муниципальном правовом акте конкретных формулировок базовых идей функционирования режима ЗАТО, сколько сохранение конституционной сущности института местного самоуправления, сохранение принципа демократизма в реализации публичной власти, который для безопасности государства, его конституционного строя является основополагающим. Такой подход позволяет учитывать и особенности закрытых административно-территориальных образований, связанные с зависимостью созданной инфраструктуры от работы градообразующих предприятий, необходимостью особой охраны территорий, особым порядком формирования местных бюджетов, существенным влиянием государственного управления на местное самоуправление. Это, в свою очередь, предполагает специальный механизм правового регулирования и особое содержание правового обеспечения режима ЗАТО.

Инициатором введения режима закрытого административно-территориального образования является Правительство РФ. Именно оно в установленном законодательством порядке вносит предложение Президенту РФ, который, в свою очередь, рассматривает и утверждает его, принимая решение о создании ЗАТО. Правительство РФ, инициируя создание ЗАТО, должно согласовать и урегулировать все необходимые вопросы с органами государственной власти субъекта РФ, на территории которого предполагается создание закрытого административно-территориального образования (к перечню таких вопросов относятся: урегулирование границ ЗАТО и территорий, отводимых предприятиям или закрытым объектам, а также согласование административной подчиненности)[6].

В указах обозначаются причины создания правового режима (защита и безопасное функционирование объекта, обеспечение благоприятной экологической ситуации в регионе и т.д.), точно определяются границы закрытого административно-территориального объединения. Также фиксируется срок проведения организационных мероприятий по созданию ЗАТО. Он формулируется по-разному. Так, в Указах Президента РФ о создании ЗАТО Михайловский в 2003 г. и об утверждении границ закрытого административно-территориального образования города Сарова Нижегородской области указан шестимесячный срок2. Срок проведения организационных мероприятий может быть установлен и конкретной датой. Например, при создании ЗАТО Звездный обращалось внимание на необходимость провести организационно-правовые мероприятия «до 1 января 2011 года»3. Возможно, некоторая казуальность в установлении сроков проведения мероприятий по созданию ЗАТО объясняется спецификой территории, ведомственной принадлежностью предприятий на территории будущего ЗАТО и проч. Между тем отсутствие единообразия в регламентации вопросов организации ЗАТО вызывает правовую неопределенность в процедуре его создания.

Такая неопределенность существует и в регулировании некоторых аспектов административной ответственности, которая предусмотрена за нарушение режима ЗАТО. Бланкетная норма Закона о ЗАТО отсылает к ст. 20.19 КоАП РФ, в которой установлена санкция за нарушение режима.

В последние годы наблюдается тенденция увеличения количества совершенных правонарушений, указанных в ст. 20.19 КоАП РФ, что создает угрозу безопасности и обороноспособности РФ. Растет количество повторно совершенных правонарушений, что отражает низкий уровень защитной и предупредительной функции административно-правовой нормы. Многие ученые утверждают, что установленный размер штрафа не сопоставим со значимостью охраны общественной безопасности и несоразмерен тяжести и опасности вышеупомянутого административного правонарушения.

Регионы взяли на себя инициативу и предложили внести коррективы в КоАП РФ. Законодательное собрание Красноярского края в мае 2015 г. внесло в Государственную Думу законопроект, который включил в себя ряд предложений, связанных с инкорпорированием в систему КоАП РФ нового вида административного наказания как дополнительного — административного выдворения за пределы территории ЗАТО (по аналогии с административным выдворением за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства)1. Оно определялось как принудительное контролируемое перемещение граждан за территорию ЗАТО через специально оборудованные КПП. Эта мера могла бы применяться к лицам, не имеющим постоянной или временной регистрации на территории ЗАТО, а также разрешения на въезд или проход на территорию ЗАТО. Предполагалось, что данную меру ответственности будет налагать судья, а исполнять — должностные лица ОВД.

Законопроектом предлагалось ужесточить санкции, предусмотренные ст. 20.19 КоАП РФ за нарушение режима ЗАТО. Также предусматривался квалифицирующий состав за повторное в течение года совершение подобного правонарушения со значительным ростом штрафа и административным выдворением за пределы ЗАТО (либо без такового). Попытки ужесточить административную ответственность за нарушение режима ЗАТО уже были предприняты в 2008 г., в результате чего размер санкций с 100—500 руб. возрос до сегодняшних 3000—5000 руб.

Законопроект был отклонен Государственной Думой 15.09.2015 в связи с неопределенностью критериев для принятия решения о выдворении с территории ЗАТО и с недостаточной обоснованностью увеличения штрафов (без градации по тяжести правонарушений). Между тем в вопросах обеспечения государственной безопасности существующая общая тенденция ужесточения мер административной ответственности в данном случае может быть вполне оправдана.

Итак, режим закрытого административно-территориального образования является особым элементом российского правового пространства. В нормативных правовых актах законодательного и подзаконного характера на федеральном, региональном и муниципальном уровнях закреплен комплекс правовых средств, используемых для регулирования (охраны) общественных отношений на территории ЗАТО.

Наиболее значимыми блоками общественных отношений являются те, что связаны с реализацией конституционных прав и свобод граждан; социально-экономическим развитием закрытых территорий; обеспечением безопасности государства и общества.

Объективно необходимое и функциональное ограничение на свободу передвижения, ужесточение мер административной ответственности за нарушение режима ЗАТО требуют на федеральном уровне уточнения перечня лиц, которым разрешен въезд для постоянного проживания и временного пребывания на территории закрытого образования, за счет включения в него граждан, которые прибывают в гости (временное пребывание), лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории РФ и имеющих действительный вид на жительство (временное пребывание), а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории ЗАТО (постоянное проживание).

Жесткие рамки, позволяющие (не позволяющие) применять косвенные методы правового регулирования, ограничивают возможности использования иностранных инвестиций для экономического развития ЗАТО. В этой ситуации наряду с «межбюджетными трансфертами» наиболее перспективным направлением использования инновационного потенциала закрытых территорий является их участие в реализации кластерных стратегий.

Наконец, совершенствование технико-юридического качества законодательства о ЗАТО через уточнение используемых в актах разного уровня дефиниций, через унификацию подходов к срокам создания ЗАТО, сбалансированную законодательную фиксацию полномочий участвующих в создании и реализации режима ЗАТО органов публичной власти и должностных лиц с минимальной долей возможного усмотрения поможет сохранить комплексный и системный характер административно-правового режима ЗАТО, сделать используемый им правовой инструментарий необходимым и достаточным для эффективного и перспективного развития закрытых территорий.

  • [1] Подробно см.: Байдаров Д.Ю. Особенности правового режима закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 26, 27.
  • [2] Ст. 1 Закона о ЗАТО.
  • [3] Постановление Правительства РФ от 26.06.1998 № 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации».
  • [4] Комплексная программа социально-экономического развития ЗАТО Зеленогорск на период до 2020 года // Официальный сайт Администрации закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска. 1ЖЬ: Ьир://ууу. zeladmin.ru/other/ekonomika/prognoz-2007/4185.
  • [5] См.: Закон о ЗАТО; Решение Совета депутатов ЗАТО г. Железногорск Красноярского края от 30.10.2012 № 30-171Р «Об утверждении комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования “Закрытое административно-территориальное образование Железногорск Красноярского края” до 2020 года» // Город и горожане. 2012. № 89. См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”». См.: Постановление Администрации МО ЗАТО Александрова от 09.02.2016 № 290 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению пропускного режима в закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области»// Полярный Вестник. 2016. № 6. С. 13. См.: Постановление ЕСПЧ по делу «Карпачева и Карпачев против России», жалоба от 27.01.2011 № 34861/04 // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2011. № 11. См.: Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»: Определение Конституционного Суда РФ от 25.12.2003 № 420-0 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3. См.: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда по делу №33-2106/2013 от 30.07.2015 // Единая база данных решений судов общей юрисдикции Российской Федерации «Судебные решения.рф». иИТ: 1Шр://судебныерешения.рф/Ь5г/са5е/6050515. (дата обращения: 23.06.2016). Подробнее об этом см.: Кильдеева Ю.Р. Правовой статус закрытых административно-территориальных образований // Наука. Общество. Государство. 2013. № 1(1). С. 1-7. См.: Сведения о некоммерческом партнерстве «Агентство развития предпринимательства — Северск» из Единого государственного реестра юридических лиц // Официальный сайт ФНС России. 1ЖЕ: www.egrul.nalog.ru (дата обращения: 12.07.2016). Подробно об этом см.: Лашевич А.С. Механизмы реализации инновационного потенциала закрытых административно-территориальных образований // Фундаментальные исследования. 2008. № 6. С. 32, 33. См.: Распоряжение Правительства Красноярского края от 20.09.2013 № 665-Р «Об утверждении программы развития кластера инновационных технологий закрытого административно-территориального образования г. Железногорск» // Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. Ш1Ь: уту.есопоту. gov.ru (дата обращения: 13.07.2016). См.: Денисов Ю.Н. Городам стратегического значения Ассоциации закрытых городов посвящается // Экономические стратегии. 2013. № 6 (114). С. 66—69. См.: Российский Б.В. Отзыв на диссертационную работу Д.Ю. Байдарова «Особенности правового режима закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации». М., 2014. С. 6 // Официальный портал диссертационных советов при РУДН. иДЬ: http://dissovet.rudn.ru/web-local/prep/rj/ index.php?id=28&mod=dis&dis_id=359 (дата обращения: 12.07.2016). См. подробно: Байдаров Д.Ю. Правовые аспекты понятия «Закрытое административно-территориальное образование» // Вестник Академии права и управления. 2012. Вып. 26. С. 40-47. См.: Закон Нижегородской области от 26.12.2006 г. № 155-3 «Об утверждении границ и состава территории городского округа город Саров Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2007. № 2. См.: Закон Тверской области от 18.01.2005 № 4-30 «Об установлении границ муниципальных образований Тверской области и наделении их статусом городских округов, муниципальных районов» //Тверские ведомости. 2005. № 11. См.: Устав городского округа закрытого административно-территориального образования города Межгорье Республики Башкортостан // СПС «Консультант-Плюс»; Устав закрытого административно-территориального образования Углегорск Амурской области // СПС «КонсультантПлюс». См., напр.: Решение Совета депутатов городского округа закрытого административно-территориального образования Сибирский Алтайского края от 20.02.2015 № 54/2 «О принятии Устава муниципального образования городского округа закрытого административно-территориального образования Сибирский Алтайского края» // Сибирский вестник. 2015. № 10; Решение Совета депутатов ЗАТО г. Железногорск Красноярского края от 23.06.2011 № 16-95Р «О принятии Устава муниципального образования “Закрытое административно-территориальное образование Железногорск Красноярского края”» // Город и горожане. 2011. № 61; Решение Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края от 25.09.2008 № 44-464р «О принятии Устава города Зеленогорска Красноярского края» // Панорама. 2008. № 42; Решение Совета депутатов городского округа Звездный городок Московской области от 3.02.2010 г. № 81 «О принятии Устава закрытого административно-территориального образования городского округа Звездный городок Московской области» // СПС «Гарант»; Решение городской Думы города Сарова от 01.03.2007 № 09/4-гд «О принятии Устава города Сарова Нижегородской области» // Городской курьер. 2007. № 10; Решение Собрания народных представителей от 12.04.2005 № 69/1 «О принятии Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области» //Диалог. 2005. № 19; Решение Собрания депутатов города Снежинска Челябинской области от 28.11.2007 № 175 «О принятии Устава муниципального образования “Город Снежинск”» // Наша газета. 2009. № 26.
  • [6] См.: Указы Президента РФ от І3.11.2003 № 1347 «О преобразовании поселков Михайловского и Новооктябрьского Саратовской области в закрытое административно-территориальное образование — поселок Михайловский Саратовской области» // СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. II). Ст. 4450; от 19.01.2009 № 68 «О преобразовании закрытого военного городка № 1 в закрытое административно-территориальное образование — поселок Звездный городок Московской области» // СЗ РФ.2009. № 4. Ст. 482. См.: Указ Президента РФ от 24.03.06 № 251 «Об утверждении границ закрытого административно-территориального образования — города Сарова Нижегородской области» // СЗ РФ. 2006. № 13. Ст. 1363. См. п. 4 Указа Президента РФ от 19.01.09 № 68 «О преобразовании закрытого военного городка № 1 в закрытое административно-территориальное образование — поселок Звездный городок Московской области». См.: Паспорт проекта Федерального закона № 791408-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»(об установлении административного наказания в виде административного выдворения за пределы территории закрытого административно-территориального образования). Был внесен Законодательным Собранием Красноярского края; снят с рассмотрения.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>