Полная версия

Главная arrow Право arrow Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

РЕЖИМ ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Военное положение как правовое явление имеет огромное значение. Это понятие опосредует общественные отношения, возникающие в условиях наступающей или наступившей военной опасности, имеющей угрожающий государству характер. История свидетельствует о том, что военное положение в России на этапах ее исторического развития применялось в исключительно важные и критические моменты жизни государства. Соответствующие государственные установления, регламентирующие порядок исполнения правил военного положения, закреплялись законодательными актами высшего уровня1.

В Российской Федерации в соответствии с п. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Конституция РФ устанавливает (п. 3 указанной статьи), что

См., напр.: Высочайший Указ от 14.01.1877 «Об установлении, в изъятие по городским и земским учреждениям порядка, временных правил на случай объявления некоторых местностей на военном положении» // Полное собрание законов Российской Империи. 2-е изд. СПб., 1879. Отд. 1-е. Т. Ы1. № 56857; Закон «О местностях, объявленных состоящими на военном положении» // Собрание узаконений. СПб, 1892. № 85. Ст. 925; Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Труда и Обороны «О местностях, объявленных на военном положении» // Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. Управление делами Совнаркома СССР. М., 1943. С. 664—667; Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утв. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 08.03.1923 // Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства Союза ССР. 1925. № 2. Ст. 166-167; ст. 49 Конституции (Основного закона) СССР 1936 г. // Ведомости ВС СССР. 1938. №. 1; Указ Президиума ВС СССР от 22.06.1945 «О военном положении» // Ведомости ВС СССР. 1941. № 29; п. 15ст. 121 Конституции СССР 1997 г.//СПС «Гарант»; Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Таким образом, Конституция РФ различает режим военного положения, определяемый федеральным конституционным законом, и военное положение, которое вводится Президентом РФ. Конституция РФ не предоставляет Президенту РФ право самостоятельно определять режим военного положения. Она обязывает высшее должностное лицо государства ввести этот режим. В то время как режим военного положения, т.е. правила, по которым субъекты права будут обеспечивать исполнение мер военного положения, определены совокупностью федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.

В целях четкого разделения понятий военного положения и режима военного положения можно воспользоваться предложенным Ю.А. Тихомировым термином «государственное состояние»1, применив его к военному положению. Поэтому дефиниция военного положения, закрепленная в ст. 1 Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» нуждается в определенной корректировке, учитывающей различие понятий «военное положение» и «режим военного положения».

В статье 1 Федерального конституционного закона «О военном положении» под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ. Режим военного положения включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Открытый перечень указанных мер закреплен в ст. 7 и 8 Федерального конституционного закона «О военном положении».

Данное установление создает определенные трудности, поскольку мало издать указ о введении военного положения, нужно заблаговременно четко и ясно определить порядок существования в новых условиях всего государства. Другими словами, введению военного положения предшествуют подготовительные процедуры.

Согласно Федеральному закону «О безопасности» Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности

См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 553.

Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.

Одной из задач Совета Безопасности1 является подготовка Президенту РФ предложений о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения, а также о введении и об отмене военного положения. Указанные предложения разрабатываются Аппаратом Совета Безопасности, в числе функцией которого находятся сбор и обобщение информации, подготовка аналитических материалов, в том числе о военной опасности и военной угрозе. В контуре принятия решения о введении или отмене военного положения участвует Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по военной безопасности.

Введение военного положения представляется чрезвычайно ответственным шагом. Поэтому непрозрачность процедур, предшествующих принятию соответствующего решения, выглядит весьма опасной.

Военное положение связано с обеспечением военной безопасности и обороноспособности страны2. Заметим, что некоторые авторы указывают на связь военного положения с оборонительной доктриной Российской Федерации3. Между тем никакой оборонительной доктрины не существует.

Важно отметить, что военное положение в военных доктринах современной России не получило достаточного раскрытия. Основные положения Военной доктрины Российской Федерации4 (далее — Основные положения) в этот период рассматривались как составная часть общей концепции национальной безопасности и определяли

См. подп. «г» п. 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 06.05.2011 № 590 (СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721).

См., напр.: Пчелинцев С.В. Об основаниях объявления военного положения (теоретические аспекты) // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С. 62; Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в сфере обеспечения общественной безопасности: монография. М., 2003. С. 89; Вишняков В.Г. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации / под ред. В.Г. Вишнякова. М.: Юрид. лит., 2005. С. 65.

См. подробнее: Темираев А.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации // Конституционно-правовые основы обеспечения мира и безопасности в Российской Федерации / под общ. ред. И.А. Конюховой (Умновой). М. — Владикавказ, 2009. С. 160.

Утверждены Указом Президента РФ от02.11.1993 № 1833 //Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 45. Ст. 4329. Заметим, что в этот период действовал Закон РФ от 24.09.1992 № 3531-1 «Об обороне», согласно ст. 4 которого основные положения Военной доктрины Российской Федерации принимал Верховный Совет РФ.

пути и средства обеспечения военной безопасности Российской Федерации на переходном периоде ее развития. В числе задач, в результате решения которых должна обеспечиваться безопасность государства, были выделены задачи на мирное время и задачи, решаемые в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта).

Основными положениями в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта) предусматривалось:

  • — своевременное объявление состояния войны, введение чрезвычайного или военного положения в стране либо в отдельных местностях с одновременным приведением Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации (их части) в необходимые степени боевой готовности, принятие решений и отдание приказов на подготовку и проведение конкретных операций;
  • — мобилизация необходимых сил и средств на отпор агрессору, ведение политической, экономической, вооруженной и других видов борьбы для предотвращения агрессии, отражения нападения и разгрома агрессора;
  • — координация усилий всех органов власти и управления, общественных организаций и населения страны по отражению агрессии и нанесению противнику такого ущерба, который вынудит его отказаться на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации, от дальнейшего ведения боевых действий;
  • — выполнение международных обязательств Российской Федерации по оказанию военной помощи союзным с ней странам и участию в операциях по поддержанию мира;
  • — обеспечение действий Совета Безопасности ООН, других международных организаций по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности на возможно более ранней стадии развития угрожающей ситуации или конфликта.

Пункт 10 Военной доктрины Российской Федерации 2000 г. определяет основное содержание обеспечения военной безопасности в период непосредственной угрозы агрессии и с началом войны (вооруженного конфликта)1. В подп. «б» названного пункта в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта) среди прочего предусматривалось своевременное объявление состояния войны, введение военного или чрезвычайного положения в стране либо в отдельных ее местностях, проведение полного или частичного стратегического развертывания Вооруженных Сил РФ и других войск либо их части, приведение их в готовность к выполнению задач;

См. подп. «б» п. 17 Указа Президента РФ от 21.04.2000 № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» (СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852).

перевод экономики страны, отдельных ее отраслей, а также предпри-ятий и организаций, транспорта и коммуникаций на работу в условиях военного положения.

При этом отмечалось, что военное положение требует особой готовности системы управления экономикой, которая должна устойчиво функционировать в условиях военного положения и в военное время. Поэтому подготовка системы управления экономикой, а также финансово-кредитной, налоговой систем и системы денежного обращения к особому режиму функционирования была определена (п. 5) одним из основных направлений мобилизационной подготовки экономики.

Поддержание режима военного (чрезвычайного) положения рассматривалось в качестве одной из основанных задач Вооруженных Сил РФ и других войск.

Военная доктрина 2010 г. также связывала военное положение с решением в период непосредственной угрозы агрессии задачи по участию Вооруженных сил и других войск в обеспечении режима военного положения. Военное положение требовало обеспечения готовности системы управления экономикой к устойчивому и эффективному функционированию и готовности финансово-кредитной, налоговой систем и системы денежного обращения1.

Военная доктрина Российской Федерации 2014 г. представляет собой сложившуюся к настоящему времени систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации. Военное положение характеризуется участием в период непосредственной угрозы агрессии Вооруженных Сил, других войск и органов в обеспечении режима военного положения. В период действия военного положения применение экономических и иных мер регулируется созданной во время мобилизационной подготовки нормативно-правовой базой с учетом особенностей функционирования в эти периоды финансово-кредитной, налоговой систем и системы денежного обращения2.

Конституцией РФ установлено, что Президент РФ вводит военное положение в случаях агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. В отличие от отмеченного п. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О военном положении» устанавливает, что в случае агрессии против Российской Феде-

См. подп. «в» п. 28, подп. «в», подп. «к» п. 48 Военной доктрины Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 05.02.2010 № 146.

См. подп. «г» п. 33, подп. «б» п. 42 Военной доктрины.

рации или непосредственной угрозы агрессии Президентом РФ вводится особый правовой режим военного положения. Это разночтение или несогласованность двух законов нуждается в детализации.

Федеральный конституционный закон «О военном положении» закрепляет в ст. 3 основания для введения военного положения. Так, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

  • 1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории РФ, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с применением вооруженной силы;
  • 2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории РФ или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;
  • 3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
  • 4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации;
  • 5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;
  • 6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным актам агрессии.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

В случае введения военного положения Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, привлекаемые для обеспечения режима военного положения, выполняют задачи, перечисленные в п. 2 ст. 9 Федерального конституционного закона «О военном положении»:

  • 1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
  • 2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
  • 3) охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
  • 4) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
  • 5) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
  • 6) участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима военного положения.

Названные задачи представляют собой перечень направлений деятельности Вооруженных Сил, который исчерпывающим образом раскрывает содержание и границы участия Вооруженных Сил, других войск и органов в обеспечении режима военного положения.

Между тем Военная доктрина 2014 г. содержит более широкий перечень задач (п. 33) Вооруженных Сил, других войск и органов в период непосредственной угрозы агрессии:

  • 1) осуществление комплекса дополнительных мероприятий, направленных на снижение уровня угрозы агрессии и повышение уровня боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил в целях проведения стратегического развертывания;
  • 2) поддержание потенциала ядерного сдерживания в установленной степени готовности;
  • 3) стратегическое развертывание Вооруженных Сил;
  • 4) осуществление мероприятий по территориальной обороне, а также выполнение в установленном порядке мероприятий по гражданской обороне;
  • 5) выполнение международных обязательств Российской Федерации по коллективной обороне, отражение или предотвращение в соответствии с нормами международного права вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой.

Заметим, что основными задачами Вооруженных Сил, других войск и органов в военное время (п. 34 Военной доктрины) являются отражение агрессии против Российской Федерации и ее союзников, нанесение поражения войскам (силам) агрессора, принуждение его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников.

Сфера отношений, отраженная в положениях современной Военной доктрины, затрагивает вопросы применения Вооруженных Сил, других войск и органов, их основные задачи в мирное время и в период непосредственной угрозы агрессии. Поэтому применительно к военному положению обеспечивающие его режимные правила нуждаются в юридически точном определении моментов начала их возникновения и завершения.

Опираясь на норму ст. 18 Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне»1, А. В. Темираев утверждает, что военное положение и война являются взаимосвязанными понятиями2. Ученый делает заключение о том, что дата объявления войны может не совпадать с датой введения военного положения и объявление состояния войны имеет более широкие основания. С отмеченным можно в основном согласиться.

Действующее законодательство оставляет возможность принятия того или иного решения в зависимости от результатов оценки конкретного состояния уровня национальной безопасности. С этой точки зрения разд. V Федерального закона «Об обороне» содержит пра-

2

СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2750.

О взаимосвязи понятий «военное положение» и «состояние войны» см.: Темираев. А.В. Указ. соч. С. 161.

вовые основания формирования системы специальных правовых государственных состояний, направленных на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. К этим состояниям можно отнести состояние войны, военное положение, мобилизацию, гражданскую оборону и территориальную оборону. Имеет место системная взаимосвязь перечисленных правовых состояний, в рамках которой реализуются политические, экономические, военные, социальные, правовые и иные меры по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Кроме того, в содержании понятия «оборона» военный аспект выступает наряду с остальными институтами государства, являясь крайней мерой в обеспечении защиты государства. Вместе с тем, как прямо следует из Федерального конституционного закона «О военном положении» и Федерального закона «Об обороне», Президент РФ в случае агрессии вправе, но не обязан ввести военное положение. В равной мере в случае нападения на страну у субъектов законодательной инициативы существуют правовые основания для объявления войны федеральным законом.

Режим военного положения характеризуется пространственными параметрами и может охватывать как все государство, так и отдельные его местности. Пространственный размер территории военного положения зависит от масштаба угрозы военной агрессии и прямой агрессии Российской Федерации.

Временные характеристики военного положения представляются достаточно условными, поскольку не всегда возможно оценить объем предстоящего противостояния и масштаб усилий, предпринимаемых для достижения поставленных перед государством задач. Федеральный конституционный закон «О военном положении» устанавливает, что период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

Порядок введения военного положения регламентирован ст. 4 Федерального конституционного закона «О военном положении». Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ, который незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания РФ (далее — Совет Федерации) и Государственной Думе Федерального Собрания РФ (далее — Государственная Дума).

В Указе о введении военного положения должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения, дата и время, с которых начинает действовать военное положение, границы территории, на которой вводится военное положение. Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию и незамедлительной передаче на утверждение Совета Федерации.

Указ Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения. В случае, если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее названного срока.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В случае, если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение оформляется постановлением Совета Федерации. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

На основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, применяются меры, предусмотренные в ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении»:

  • 1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
  • 2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
  • 3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
  • 4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
  • 5) приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
  • 6) привлечение граждан в порядке, установленном Правительством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
  • 7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
  • 8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;
  • 9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
  • 10) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
  • 11) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
  • 12) запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, — задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;
  • 13) запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
  • 14) введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;
  • 15) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;
  • 16) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией (данная мера может применяться исключительно в случаях агрессии против Российской Федерации);
  • 17) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории РФ;
  • 18) введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;
  • 19) прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности РФ.

Кроме того, на этих территориях в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ также применяются меры по организации производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований, создаваемых на военное время (далее — специальные формирования), и для нужд населения.

При этом на территории, на которой ведутся военные действия и введено военное положение, применение перечисленных мер может быть возложено на основании указа Президента РФ на органы военного управления. Границы территории и полномочия органов военного управления определяются указом Президента РФ. Перечень таких полномочий закреплен в п. 2 ст. 14 Федерального конституционного закона «О военном положении»:

  • 1) обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
  • 2) организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
  • 3) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с этой территории, а также ограничение свободы передвижения по ней;
  • 4) организация в порядке, установленном Правительством РФ, привлечения граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения населения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
  • 5) изъятие в соответствии с федеральными законами транспортных средств и другого необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
  • 6) установление запретов или ограничений на выбор места пребывания либо места жительства на территории, на которой введено военное положение;
  • 7) установление ограничения движения транспортных средств и порядка осуществления их досмотра;
  • 8) установление запрета на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, при необходимости осуществление проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, — задержание граждан и транспортных средств;
  • 9) установление запрета на продажу оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
  • 10) введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, а также средств массовой информации, организация использования их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;
  • 11) осуществление военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами, и определение полномочий таких органов;
  • 12) обеспечение исполнения указов Президента РФ о приостановлении деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
  • 13) обеспечение интернирования (изоляции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией;
  • 14) установление запретов или ограничений на выезд граждан за пределы территории РФ;
  • 15) обеспечение введения в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;
  • 16) определение порядка и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
  • 17) обеспечение на территории, на которой введено военное положение, особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
  • 18) обеспечение исполнения указов Президента РФ о прекращении деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организации, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.

На территории, на которой введено военное положение, не проводятся референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие применение мер, предусмотренных п. 1 и 2 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении», могут быть приняты как в период действия военного положения, так и до его введения.

Меры, применяемые при введении военного положения, не ограничиваются перечисленными в ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении». Названным Законом предусмотрены дополнительные меры. В частности, в ст. 8 он устанавливает, что в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие применение мер, предусмотренных п. 1 и 2 ст. 7 и п. 1 ст. 8, могут быть приняты как в период действия военного положения, так и до его введения.

Согласно ст. 9 Федерального конституционного закона «О военном положении» в период действия военного положения для обеспечения режима военного положения в порядке, установленном нормативными правовыми актами Президента РФ, могут быть привлечены Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.

Задачи Вооруженных сил РФ и других войск по обеспечению режима военного положения:

  • 1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
  • 2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
  • 3) охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
  • 4) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
  • 5) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
  • 6) участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима военного положения.

Указ Президента РФ о введении военного положения вступает в силу с момента его опубликования. Однако его содержание определяет лишь главные характеристики этого государственного состояния, а именно: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дату и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории на которой вводится военное положение. Следуя ст. 4 Федерального конституционного закона «О военном положении», никакого другого акта Совет Федерации и Государственная Дума не рассматривают.

Между тем порядок опубликования федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих применение мер, прямо предусмотренных ст. 7, 8 и 9 Федерального конституционного закона «О военном положении» или принятие которых вытекает из названного Закона, нормативно не регламентирован.

Режим военного положения не исчерпывается мероприятиями, предусмотренными гл. II Федерального конституционного закона «О военном положении». Согласно п. 6 ст. 1 этого Закона при введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях объявляется общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее.

Мобилизация в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26.02.1997 № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»[1]. Согласно подп. 6 п. 1 ст. 4 названного Закона Президент РФ в случаях агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

При проведении мобилизации Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» органам государственной власти, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлены специальные полномочия, а на организации и граждан возложены особые обязанности по ее обеспечению.

С наступлением военного положения к выполнению соответствующих мероприятий гражданской обороны приступают органы управления гражданской обороны2. Это прямо вытекает из положений п. 3 ст. 4 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне»3. Этим Законом Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления наделены полномочиями по обеспечению, организации, руководству и нормативному правовому регулированию в области гражданской обороны.

Президент РФ вводит в действие План гражданской обороны. Правительство РФ определяет: порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне в зависимости от численности проживающего на них населения и наличия организаций, играющих существенную роль в экономике государства или влияющих на безопасность населения, а также организаций — к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения; порядок эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

порядок подготовки населения в области гражданской обороны; порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; порядок приведения в готовность гражданской обороны. С момента введения Президентом РФ военного положения осуществляется деятельность спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны.

Введение военного положения вызывает необходимость реализации территориальной обороны, которая представляет собой систему осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований (ст. 22 Федерального закона «Об обороне»).

Территориальная оборона ведется на территории РФ или в отдельных ее местностях, где введено военное положение, с учетом мер, применяемых в период действия военного положения. Порядок организации, развертывания и ведения территориальной обороны, функции органов военного управления, органов, уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями, органами и создаваемыми на военное время специальными формированиями, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в области территориальной обороны определяются Положением о территориальной обороне Российской Федерации, которое утверждает Президент РФ. Он также утверждает План территориальной обороны.

Подготовка и ведение территориальной обороны является одной из основных задач военного округа1. В этих целях управление военного округа взаимодействуете федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к его компетенции, через Генеральный штаб, главные и центральные управления Минобороны России, а также непосредственно организует и поддерживает постоянное взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления на территории военного округа по вопросам планирования и выполнения мобилизационных мероприятий, мероприятий по подготовке граждан к военной службе, их призыва и приема по контракту на военную службу, территориальной обороны, обеспечения выполняемых войсками задач и их повседневной деятельности. В выполнении задач территориальной обороны по решению командующего военного округа принимают участие военные комиссариаты2.

Вопросы организации и осуществление мероприятий территориальной обороны и гражданской обороны отнесены к вопросам местного значения3. Органы местного самоуправления в сфере гражданской обороны и территориальной обороны в пределах своих полномочий: осуществляют планирование и исполнение мероприятий гражданской и территориальной обороны; организуют подготовку населения в области гражданской обороны, создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны; проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения; планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время; создают и содержат в целях гражданской и территориальной обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных

См. подп. «з» п. 5 Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 27.07.1998 № 901 (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3840).

См. подп. 16 п. 17 Положения о военных комиссариатах, утв. Указом Президента РФ от 07.12.2012 № 1609 (СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. V). Ст. 7017).

См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

средств; обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов1.

Кроме того, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения и определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне.

В заключение отметим, что введение военного положения и его реальное обеспечение представляют собой сложный процесс, состоящий из совокупности правовых процедур, имеющих разную природу. Значительная, если не определяющая роль в этих процессах принадлежит органам государственной власти и местного самоуправления.

Практическая реализация мер, предусмотренных действующим законодательством, требует разработки значительного количества подзаконных актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулирующих исполнение обеспечивающих режим военного положения мероприятий. При этом часть таких актов должна быть разработана заблаговременно, но вступать в силу они могут только с момента введения военного положения. Кроме того, следует учитывать, что не все акты могут быть опубликованы до их вступления в силу.

Военное положение как государственное состояние, обеспечиваемое реализацией предусмотренных действующим законодательством мер политического, правового, организационного, военного и экономического характера, направленных на создание условий для отражения агрессии или ее предотвращения, представляет собой сложное правовое явление. В состоянии венного положения государственные органы и органы местного самоуправления обеспечивают путем комплексного использования нормативно установленных

См., напр.: Положение об организации и ведении территориальной обороны и гражданской обороны в МО Вавиловское сельское поселение», утв. постановлением МКУ «Администрация Вавиловского сельского поселения» от 10.10.2013 № 116 // http://www.spvavilovo.tomsk.ru/acts/post/post_2013/post_l 16doc; Федеральный закон «О гражданской обороне»; Положение о создании и содержании в целях территориальной обороны и гражданской обороны запасов материально-технических, медицинских и иных средств, утв. постановлением Администрации Поротниковского сельского поселения от 21.11.2013 № 80 // http://www. spporotnikovo.tomsk.ru/acts/post/post_2013/ post _80doc.

правовых средств (запреты, ограничения, дозволения, обязывания) для достижения указанных целей. Такая нормативная правовая база в целом обеспечивает функционирование государственного аппарата и иных субъектов военной безопасности по правилам режима военного положения, облеченным в правовую оболочку административных предписаний, тем самым создавая административный режим военного положения.

  • [1] СЗРФ. 1997. №9. Ст. 1014. Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (ст. 1 Федерального закона «О гражданской обороне»). Ведение гражданской обороны на территории РФ или в отдельных ее местностях начинается с момента введения Президентом РФ военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>