Полная версия

Главная arrow Право arrow Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ

РЕЖИМ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Раскрытие особенностей режима общественной безопасности требует проведения предварительного анализа относительных категорий «общественная безопасность», «общественный порядок», «общественное место» и их соотношения и взаимосвязи.

Более или менее определенным из приведенного категориального ряда является понятие «безопасность», которое в Законе РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности»1, действовавшем до конца 2010 г., раскрывалось как состояние защищенности личности, общества и государства от разного рода угроз. В действующем Федеральном законе от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»[1] [2] определение безопасности отсутствует, но оно воспроизведено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации[3], где «безопасность» и «национальная безопасность» используются как синонимы.

Такое понимание безопасности как состояния защищенности представляется правильным, поскольку безопасность прежде всего соотносится с противоположностью — опасностью, возникающей в связи с появлением каких-либо угроз охраняемым ценностям — жизни и здоровью людей, окружающей среде, имуществу, общественному согласию, суверенитету и территориальной целостности, дееспособности государства. Угрозы безопасности довольно полно указаны в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.

Также как и состояние защищенности, определяется общественная безопасность в утвержденной Президентом РФ 14.11.2013 Концепции общественной безопасности в Российской Федерации[4].

Вместе с тем в научных работах безопасность нередко определяется как система общественных отношений или правоотношений.

Так, М.И. Еропкин относил к общественной безопасности общественные отношения, связанные с соблюдением правил борьбы с пожарами, наводнениями, эпидемиями и другими стихийными бедствиями; правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах и т.п.1 Буквальное толкование данного определения приводит к выводу о том, что ученый имел в виду контрольно-надзорные отношения с участием органов пожарного надзора, Госавтоинспекции и других субъектов обеспечения общественной безопасности.

Б.П. Кондрашов предлагает понимать под общественной безопасностью систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств[5] [6]. В то же время в общественной безопасности ученый выделяет материальное, волевое и правовое содержание[7].

Анализ авторских позиций показывает, что в таких случаях под безопасностью подразумевается скорее деятельность по обеспечению безопасности, нежели собственно безопасность. Это, конечно же, ни в малейшей степени не способствует пониманию сущности общественной безопасности.

Вместе с тем в литературе встречаются примеры толкования понятия «безопасность» в соответствии с нормативным. А.А. Вар-гузова рассматривает общественную безопасность как состояние защищенности личности и общества от самых разнообразных угроз[8],

А.М. Воронов — как состояние защищенности урегулированных нормами права и морали общественных отношений1. А.И. Поздняков совершенно правильно отмечает, что понимание безопасности как состояния защищенности обладает универсальностью2.

Представляется, что определение безопасности как состояния является единственно правильным. Безопасность — качественная характеристика. Согласиться с мнением о том, что безопасность — это совокупность или система правоотношений (или общественных отношений) невозможно хотя бы потому, что безопасность предполагает наличие условий для нормальной жизнедеятельности, для возникновения, развития и прекращения желаемых и допустимых общественных отношений. Общественные отношения не могут создавать условия сами для себя. Отношения возникают в ходе осуществления деятельности по обеспечению безопасности.

В отличие от безопасности термин «порядок» и образованные с его использованием сочетания, например «общественный порядок», в законодательстве не определяются никак. В то же время в специальной литературе под «общественным порядком» предлагается понимать также систему общественных отношений, урегулированных социальными нормами разной природы, либо систему правоотношений.

Как следствие, возникает вопрос о соотношении безопасности и порядка, который исходя из того, что оба понятия раскрываются через систему отношений, решается двумя путями. Первому варианту соответствует представление о том, что общественный порядок и [общественная] безопасность — самостоятельные категории. По второму варианту одно объявляется частью другого.

Те ученые, которые описывают общественную безопасность через общественные отношения, сопоставляют ее с общественным порядком как часть и целое. Так, М.И. Еропкин считал, что общественная безопасность является составной частью общественного порядка3.

Рассматривая соотношение общественной безопасности и общественного порядка, Б.П. Кондрашов, в свою очередь, исходит из «узкого» толкования общественного порядка как системы урегулированных социальными нормами общественных отношений, складывающихся в определенной сфере жизнедеятельности, ограниченной общественными местами, в процессе общения людей1. Таким образом, общественный порядок и общественная безопасность, по мнению Б.П. Кондрашова, не связаны и представляют собой системы общественных отношений. Различия заключаются в том, что общественная безопасность образуется правоотношениями, а общественный порядок — социальными отношениями. Кроме того, общественный порядок связывается с общественными местами и с общением людей, а общественная безопасность не имеет территориальных границ и не связана с общением, но определяется через цель — безопасность личности, общественное спокойствие. Взаимосвязь общественного порядка и общественной безопасности Б.П. Кондрашов видит в том, что укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности[9] [10]. Не ясно только, как автор полагает возможным укреплять систему общественных отношений.

И.И. Веремеенко писал, что общественный порядок как явление и как юридическая категория представляет собой сложную систему различных отношений, тесно смыкающихся и переплетающихся с системами других общественных отношений[11]. Это ошибочное мнение в части соотношения категорий «порядок» и «отношения». Синонимом понятия «порядок» является понятие «режим», а отношения, общественные отношения представляются категориями иного категориального ряда. Вместе с тем рассмотрение правоотношения как идеальной модели общественного отношения или как упорядоченного общественного отношения позволяет увязать порядок с правоотношениями, поскольку порядок, собственно, и представляет собой модель развития общественных отношений, которые несмотря на наличие установленного порядка могут существенно от него отличаться. В то же время каждое правоотношение можно рассматривать как порядок существования (возникновения, изменения, прекращения) общественного отношения, как микрорежим для элементарного общественного отношения. Но правоотношение — это абстрактное отношение. С такой точки зрения общественный порядок как правовая категория представляется системой правоотношений, вероятно однородных, имеющих общий родовой объект — безопасность, определяемый через признак «общественный».

Можно согласиться с тем, что суть отношений, образующих общественный порядок, оказывается одна и та же — безопасность либо общественная, либо личная1. Возвращаясь к сформулированным выше представлениям о соотношении категорий «порядок», «правоотношение», «общественное отношение», получаем возможность определить родовой объект системы правоотношений, образующих общественный порядок, как общественную безопасность.

Отметим здесь, что общественную безопасность, как правило, не отделяют от личной безопасности, критериев такого разделения в теории не выработано. Вместе с тем в законодательстве можно встретить примеры употребления данных терминов как равнозначных. Так, в ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции»[12] [13] устанавливается обязанность полиции «устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности».

Но общественная безопасность как родовой объект правоотношений, образующих общественный порядок, имеет тенденцию к слиянию с национальной безопасностью и неразрывно связывается с иными видами безопасности, такими как пожарная безопасность, безопасность дорожного движения, ядерная безопасность, безопасность опасных производственных объектов, транспортная безопасность.

Рассмотрение безопасности как состояния, что соответствует определению безопасности в нормативных правовых актах и других официальных документах, позволяет иначе взглянуть на вопрос о соотношении безопасности и порядка. Тем более что для термина «порядок» известен синоним — «режим». Во всех дефинициях понятия «режим» оно раскрывается через понятие «порядок» или как совокупность правил[14].

Таким образом, порядок применительно к общественной безопасности и является режимом общественной безопасности.

Наибольшую сложность в исследовании проблем, связанных с общественной безопасностью и общественным порядком, представляет раскрытие сущности определения «общественный». В теории единства мнений на сей счет не сложилось, а в законодательстве ответа на этот вопрос нет.

Говоря об общественном порядке и об общественной безопасности, некоторые ученые предлагают рассматривать общество в самом широком смысле. Это требует отнесения к угрозам общественной безопасности всего, что угрожает отдельному человеку — члену общества, отдельным группам людей или всем жителям (гражданам) государства, а также государству, ведь военные угрозы территориальной целостности государства действительно представляют опасность для жизни, здоровья и имущества граждан этого государства. Однако в таком случае общественная безопасность охватывает все виды безопасности и отождествляется с национальной безопасностью.

Другая крайняя позиция основывается на понятии «общественное место». В соответствии с ней общественный порядок — это порядок, действующий только в общественных местах. Соответственно общественную безопасность в таком представлении надо понимать как состояние защищенности граждан, находящихся в общественных местах. Данная позиция корреспондировала в свое время структуре органов внутренних дел, в которых существовало разграничение предметной компетенции милиции общественной безопасности и криминальной милиции. Современная структура полиции такого деления не предусматривает.

К сожалению, даже такое ограничение сферы действия общественного порядка остается в значительной степени относительным, поскольку оказывается невозможным точно определить, что входит в понятие «общественные места», а что не входит.

Применительно к категории «общественное место» определение «общественный» содержит в себе два признака:

  • — территориальный;
  • — сущностный.

Территориально к общественным местам относятся какие-то места, в которых возможно присутствие граждан, например, улицы, площади, парки, скверы, магазины, торговые центры, театры, кинотеатры, вокзалы, аэропорты.

Сущностно к общественным местам относятся места, в которых граждане удовлетворяют свои жизненные потребности1.

Относительность категории «общественное место» проявляется в законодательных актах указанием на оба признака общественного места, что не способствует ясности и определенности. Фактически поиск ответа на вопрос: произошло ли то или иное событие в общественном месте или вне общественного места, отдан на откуп правоприменителю, который в каждом конкретном случае самостоятельно решает, применять к этому случаю правила режима общественной безопасности (правила общественного порядка) или нет.

Указания на общественную безопасность и на общественный порядок имеются в УК РФ и законодательстве об административных правонарушениях, где общественный порядок и общественная безопасность объявляются в качестве защищаемых законодательством ценностей. Кроме того, общественный порядок и общественная безопасность представляются в качестве родовых объектов преступлений и административных правонарушений.

С другой стороны, общественная безопасность, как справедливо отмечается в Концепции общественной безопасности и в научных работах, зависит не только от того, что и как происходит в общественных местах1. Это означает, что общественная безопасность обеспечивается различными правовыми режимами — безопасности дорожного движения, транспортной, пожарной, промышленной, атомной и других видов безопасности.

Анализ положений законодательных актов, к сожалению, также не приближает нас к решению задачи. Вследствие этого приходится признать, что абсолютной определенности о сфере действия режима общественной безопасности достичь невозможно. Условно можно принять, что режим общественной безопасности является комплексным и образуется общественным порядком и элементами иных, смежных правовых режимов, которые в настоящей работе рассматриваются в качестве самостоятельных режимов.

Специфика общественного порядка как правового режима заключается в том, что он не устанавливается каким-либо одним нормативным правовым актом. Его источниками являются УК РФ, КоАП РФ и законы субъектов РФ об административных правонарушениях. При этом деяния, нарушающие требования общественного порядка, не в полной мере соответствуют легальным дефинициям преступления и административного правонарушения. Как известно, административным правонарушением признается деяние противоправное, виновное и наказуемое. Применительно к нарушениям общественного порядка признаки противоправности и наказуемости сливаются, поскольку не существует иного нормативного правового акта, устанавливающего правила поведения граждан в общественных местах. В результате требование вести себя прилично и уважительно к окружающим устанавливается путем запрета совершать действия, которые подлежат квалификации как мелкое хулиганство или хулиганство, появляться в общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем общественную нравственность, и т.д.

В последнее время наметилась тенденция утверждения правил поведения в общественных местах нормативными правовыми актами. Так, если еще совсем не давно правила относительно употребления в общественных местах алкогольных напитков и пива устанавливались соответствующей статьей КоАП РСФСР, а затем КоАП РФ, то сейчас диспозиция нормы ст. 20.20 КоАП РФ изменена с простой описательной на ссылочную. Правила употребления алкогольной продукции в общественных местах установлены теперь ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171 -ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»1.

Данные правила предусматривают возможность потребления (распития) алкогольной продукции, приобретенной в организациях, у крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, признаваемых сельскохозяйственными товаропроизводителями, потребления (распития) пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, приобретенных у индивидуальных предпринимателей, при оказании этими организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания в местах оказания таких услуг.

Не допускается употребление алкогольной продукции в местах, где запрещается их розничная продажа, а также в других общественных местах, в том числе во дворах, подъездах, на лестницах, лестничных площадках, в лифтах жилых домов, на детских площадках, в зонах рекреационного назначения (в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом).

Региональные законы об административных правонарушениях к правилам общественного порядка относят различные запреты, как правило, связанные с поведением граждан в общественных местах, например, приставание к гражданам, азартные игры, гадания.

1

Режим общественной безопасности характеризуется наделением полномочиями по обеспечению соблюдения установленных требований определенного круга субъектов, включающего негосударственных субъектов.

Основным субъектом обеспечения общественной безопасности является полиция, статус которой установлен Федеральным законом «О полиции».

На полицию возлагаются следующие обязанности: принимать и регистрировать заявления и сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, о происшествиях, осуществлять проверку соответствующих сведений, осуществлять оперативноразыскную деятельность, принимать предусмотренные законом меры предупреждения, пресечения, устранять угрозы общественной безопасности, возбуждать уголовные дела и дела об административных правонарушениях, осуществлять производство по таким делам; обеспечивать общественную безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах; обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в местах проведения массовых мероприятий; осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, оборота оружия, осуществления частной детективной и охранной деятельности; осуществлять контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений; осуществлять доставление граждан, административное задержание, проводить досмотры, задерживать транспортные средства, изымать вещи и предметы, незаконно находящиеся у граждан и организаций, применять временный запрет деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т.д.

Для выполнения возложенных на нее обязанностей ст. 13 Федерального закона «О полиции» полиции предоставлены соответствующие права.

В последнее время активизировались негосударственные субъекты обеспечения общественной безопасности, получившие правовую основу в виде Федерального закона от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»1. В соответствии с данным Федеральным законом в охране общественного порядка вправе принимать участие народные дружины, иные общественные организации правоохранительной направленности, а также внештатные сотрудники полиции.

Обязательным условием участия граждан в охране общественного порядка теперь является регистрация общественной организации или народной дружины в соответствующем региональном реестре народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности в субъекте РФ, который уполномочено вести МВД России.

Участие граждан в охране общественного порядка предполагает: информирование органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участие в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов; участие в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов; участие в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органах, по их приглашению. В то же время воспрепятствование осуществляемой на законном основании деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции в связи с их участием в охране общественного порядка либо невыполнение их законных требований о прекращении противоправных действий влечет административную ответственность на основании ст. 19.35 КоАП РФ.

  • [1] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
  • [2] СЗРФ. 2011.№ 1.Ст. 2.
  • [3] Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
  • [4] Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
  • [5] См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны обшественного порядка. М., 1965. С. 24.
  • [6] См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: дис. ...д-раюрид. наук. М., 1998. С. 18.
  • [7] Там же. С. 19—21.
  • [8] См., напр.: Варгузова А.А. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9. См. также: Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования: монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999. С. 27, идр. См.: Воронов А.М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 53. См.: Поздняков А.И. Категория безопасности: сравнительный анализ различных подходов к определению // Национальная безопасность: научное и государственное управленческое содержание: Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 04.12.2009) / Центр пробл. анал. и гос.-упр. проект. М.: Научный эксперт, 2010. С. 194. См.: Еропкин М.И. Указ. соч. С. 24.
  • [9] См.: Еропкин М.И. Указ. соч. С. 26.
  • [10] Там же. С. 27.
  • [11] См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1. Предмет и понятие. М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. С. 12.
  • [12] См.: Веремеенко И.И. Указ. соч. С. 15.
  • [13] СЗРФ. 2011. №7. Ст. 900.
  • [14] См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 185; Беляева Г.С. Правовой режим: общетеоретическое исследование. С. 13; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. С. 24 и др. См.: Еропкин М.И., Клюшниченко А.П. К вопросу о характере противоправных действий, влекущих ответственность по ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 // О мерах по усилению борьбы с нарушениями общественного порядка. М., 1967. С. 97. См., напр.: Еропкин М.И. Указ. соч. С. 11; Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 13.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>