ВВЕДЕНИЕ

Административно-правовые режимы являются особым и, без преувеличения, чрезвычайно важным элементом российского правопорядка. В административно-правовых актах законодательного и подзаконного характера на федеральном, региональном и муниципальном уровнях закреплен широкий комплекс административноправовых средств, используемых для специального (режимного) регулирования, охраны, обеспечения безопасности и защиты общественных отношений, стимулирования их развития в нужном направлении, ограничения и пресечения негативных воздействий на личность, обеспечение ее прав и свобод в соответствующих условиях жизнедеятельности.

Наиболее значимыми блоками общественных отношений, подпадающими под действие административно-правовых режимов, являются: конституционные права и свободы граждан; отношения социально-экономического характера, складывающиеся в связи с реализацией стратегических задач государства; отношения, возникающие в связи с обеспечением обороны страны, государственной безопасности, охраны государственной границы; отношения, связанные с охраной природы и окружающей среды; отношения в сфере инновационной деятельности государства; отношения, связанные с особыми порядками хозяйственной и предпринимательской деятельности; отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства и реализации; и многие другие.

В современных условиях научно-технического развития, создания принципиально новых технологий и производств, повышения скоростей на транспорте, широкого использования радиоактивных высокотоксичных и других опасных веществ и предметов, роста заболеваемости и смертности от воздействия вредных экологических факторов, прогрессирующего экономического кризиса, общего возрастания темпов и напряженности экономической, политической и социальной жизни проблема адекватного административно-правового регулирования того или иного сектора общественных отношений все более актуализируется.

Ситуации, связанные с социальными потребностями в особом (специальном) правовом регулировании в законодательстве и науке административного права характеризуются разными терминами: как чрезвычайные оостоятельства, чрезвычайные происшествия, требования обеспечения безопасности, охраны и т.д. Во всех ситуациях подобного рода государство должно принимать особые и адекватные меры — нормативно-правовые, организационно-правовые, административно-распорядительные, материально-технические, финансовые, медицинские, карантинные и др.

Необходимость в административно-правовых режимах, которые в самом общем виде представляют собой особый комплекс мер государственного регулирования и административной деятельности, вызывается в подавляющем числе случаев потребностями обеспечения безопасности вследствие социальных конфликтов (причин) и причин природного, техногенного и биологического характера.

Профессор И.Л. Петрухин в свое время предложил следующую классификацию природных, техногенных биологических и социальных факторов, которые могут повлечь введение соответствующего административно-правового режима. I. Стихийные бедствия: 1) землетрясения и извержения вулканов; 2) наводнения и цунами; 3) ураганы и смерчи; 4) сильные и продолжительные засухи или морозы; 5) обвалы, лавины и сели; 6) необычно повышенная солнечная радиация; 7) выпадение метеоритов и других космических тел. II. Крупные катастрофы, связанные с эксплуатацией техники, испытаниями: 1) взрывы; 2) крушения поездов, кораблей, летательных аппаратов; 3) пожары, представляющие особую опасность для населения и причиняющие значительный вред; 4) катастрофы на атомных электростанциях, других объектах использования атомной энергии в мирных или военных целях, повлекшие значительное повышение радиационного излучения;

• 5) крупные катастрофы на заводах, фабриках, нефте- и газопроводах;
• 6) обнаружение захоронений радиоактивных и ядовитых веществ, представляющих опасность для жизни и здоровья населения данной местности; 7) значительное и стабильное превышение предельно допустимых концентраций вредных веществ в воздухе, воде и земле, повлекшее остановку производства и гибель людей. III. Биологические факторы: 1) эпидемии; 2) эпизоотии; 3) нашествия саранчи и других вредных насекомых¹.

Действие этих факторов может создавать самые разнообразные опасности для личности, общества и государства и влекут необходимость в этих ситуациях разного поведения граждан и разных административных действий и мер со стороны органов исполнительной

См.: Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 1993. № 2. С. 46.

власти, которые охватываются общим понятием «административные режимы».

Административных режимов — открытое множество. Они дифференцируются в зависимости от характера ситуаций, вызываемых социальными конфликтами, природными, техногенными, биологическими и другими факторами. Вся существующая совокупность ситуаций, вызывающих необходимость во введении соответствующих административных режимов не может быть охвачена конструкцией единственного или нескольких административных режимов. Предложения о конструировании обобщенных режимов в литературе выдвигались, но они законодателем не поддержаны¹. И не без причины.

Меры безопасности, предпринимаемые в случае, например, экологической катастрофы не имеют ничего общего с предупреждением стихийных бедствий (например, цунами, разлив рек) и ликвидацией их последствий. Они осуществляются разными органами исполнительной власти, разными методами и в условиях разного правового регулирования.

Не случайно попытки создания правового регулирования общего режима социального бедствия законодателем никогда не предпринимались. Они требуют немедленного специального регулирования, специальных средств и методов государственного реагирования. Механизм государственного реагирования в подобного рода условиях в науке административного права охватывается понятием «режим». Более распространенным его наименованием является «административно-правовой режим»², что означает принадлежность соответствующего режима к отрасли административного права.

Подобные ситуации могут возникать как внезапно, развиваться стремительно, так и складываться постепенно, развиваться подспудно, скрытно. Но во всех случаях они приводят к нарушениям нормального развития общественных отношений, реальной угрозе для жизни и здоровья людей, важнейших объектов жизнеобеспечения, т.е. так или иначе несут угрозу безопасности интересам личности, общества, государства.

На основе разработанной классификации факторов, обусловливающих введение соответствующих режимов, проф. И.Л. Петрухин предложил конструкцию двух видов режима: режим чрезвычайного положения как следствие социальных конфликтов и режим социального бедствия как следствие действия природных, техногенных и биологических факторов. Эта идея была сформулирована им более четверти века назад. Но законодателем до сих пор не воспринята. См.: Петрухин И.Л. Указ. соч. С. 46—50. Этот термин встречается у следующих авторов: В.Б. Рушайло, М.А. Рыльская, В.С. Анисимов, В.П. Кондрашов, А.Б. Антонов, В.Г. Биланов, С.В. Степашин, Г.А. Туманов, В.И. Фризко, Н.Г. Янгол и др.

Как же в этих обстоятельствах обеспечить нормальные условия для жизнедеятельности общества, кто и как обязан это сделать? События, о которых идет речь, в первую очередь требуют быстрых и решительных действий от органов исполнительной власти, нередко не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой юридической процедуре. С этим связано введение специальных административных режимов — комплекса срочных разнообразных мер, нередко сопровождаемых предоставлением органам исполнительной власти весьма широких и не всегда достаточно четко определенных полномочий или созданием нештатных подразделений, новых органов. Такое недостаточно четко определенное расширение полномочий органов исполнительной власти тоже таит в себе опасность для личности, общества и государства, поскольку органы исполнительной власти в возникшей ситуации могут применять и неправовые методы, что в принципе недопустимо¹.

Конечно, внимание законодателя и правоохранительных органов, отечественных исследователей к специальным административным режимам вполне оправданно, потому что с конца XX в. и начала XXI в. в стране с настораживающей периодичностью происходят события, несущие угрозу и общественной и государственной безопасности и наносящие тяжелый урон российскому обществу во многих аспектах.

Уместно напомнить о многочисленных террористических актах в стране, что свидетельствует о недостаточном правовом, организационном и материальном оснащении соответствующих административных режимов: контртеррористической операции, чрезвычайной ситуации, режима охраны объектов и др. — или об их несвоевременном введении и ненадлежащем выполнении, предусматриваемых ими мероприятий.

Конец XX в.:

• 1992 — захват автобуса с 18 пассажирами в Минеральных Водах;
• 1993, 16 июля — террористический акт в Москве (взрыв возле одного из домов на ул. Волочаевская; 2 человека погибли);
• 1994, 7 сентября — взрыв паспортного стола в Москве (на ул. Сормовская в д. 19, в котором располагались РЭУ, паспортный стол милиции и спортивный клуб «Современник»; 7 человек погибли, 44 получили ранения. По одной из версий причиной взрыва стало накопление испарений краски в подвале задания),

См.: Рыльская М.А. Особенности реализации правового статуса МВД России в регионах с потенциальной конфликтностью: монография. М., 2004.

• 18 ноября — террористический акт в Москве (бомбой был взорван мост Московской окружной железной дороги через реку Яуза. Следственно-оперативная группа установила, что теракт совершила одна из чеченских преступных группировок),
• 21 ноября — взрыв в здании Железнодорожного районного суда в Екатеринбурге (жертв не было),
• 22 декабря — на Московской окружной железной дороге под товарным составом, проходившим перегон между станциями Кожухово и Канатчиково, взорвалась самодельная бомба, начиненная 400 г тротила;
• 1995, 15 января — серия взрывов в Москве (были взорваны бомбы в Московском государственном педагогическом университете, физико-математической школе № 354, гостинице «Метрополь» и на трансформаторной подстанции № 510 «Мосэнерго»; жертв не было. После взрывов милиция получала ультиматумы от «группы офицеров» о выводе войск из Чечни),
• 6 февраля — террористический акт в Москве (на ул. Теплый стан в Москве в жилом доме сработало взрывное устройство мощностью в тротиловом эквиваленте 200 г; жертв не было),
• 14 октября — захват заложников в Москве (террорист В. Сургай захватил автобус с 26 южнокорейскими туристами на Васильевском спуске, он требовал 1 млн долл, и угрожал взорвать автобус в случае невыполнения требований. Во время штурма террорист был убит сотрудниками группы «А»; заложники не пострадали);
• 1996, 7 июня — взрыв в подъезде жилого дома на Олимпийском проспекте в Москве; ранены 3 человека,
• 11 июня — взрыв в московском метро (на перегоне между станциями «Тульская» и «Нагатинская» сработало самодельное взрывное устройство мощностью 500-800 г тротила; 4 человека погибли, 12 госпитализированы),
• 11 июля — взрыв в Москве (в троллейбусе маршрута № 12 на Пушкинской площади; ранены 8 человек),
• 12 июля — взрыв в Москве (в троллейбусе маршрута № 48 на проспекте Мира, около д. 89; ранены 26 человек),
• 10 ноября — взрыв в Москве (на Котляковском кладбище; погибли 14 человек, ранены около 30);
• 1997, 27 июня — взрыв в скором поезде Москва — Санкт-Петербург (в результате теракта 5 человек погибли, 13 ранены),
• 8 июля — взрыв в Хасавюрте (подорван автомобиль с милиционерами; погибли 9 человек, ранены 6),
• 16 декабря — захват пассажирского самолета (следовал рейсом Магадан — Москва; жертв не было),
• 22 декабря — нападение группы боевиков, состоящей из жителей Чечни и Дагестана, на расположение 136-й мотострелковой бригады в пригороде Буйнакска (Дагестан). При отступлении группы на территорию Чечни погибли 3 мирных жителя, 7 милиционеров взяты в заложники;
• 1998, 1 января — взрыв в московском метро (на станции «Третьяковская»; 3 раненых);
• 1999, 17 января — у здания посольства США в Москве взорвался автомобиль ВАЗ-2106 (жертв не было),
• 22 июня — террористический акт в Москве (у здания МВД России на ул. Житная было обнаружено взрывное устройство мощностью около 300 г в тротиловом эквиваленте, которое сработало до того, как его успели обезвредить; жертв и пострадавших не было),
• 31 августа — взрыв в Москве (в торговом комплексе «Охотный Ряд» на Манежной площади; 1 человек погиб, 40 пострадали),
• 9 сентября — взрыв жилого дома в Москве (на ул. Гурьянова; погибли 100 человек,
• 13 сентября — взрыв жилого дома в Москве (на Каширском шоссе; погибли 124 человека);

Начало XXI в.:

• 2000, 8 августа — взрыв в Москве (в подземном переходе на Пушкинской площади сработало самодельное взрывное устройство мощностью 800 г в тротиловом эквиваленте; погибли 13 человек, 61 человек ранен);
• 2001, 5 февраля — взрыв в московском метро (на станции «Бело-русская-кольцевая»; пострадали 20 человек, в том числе 2 ребенка, погибших нет);
• 2002, 19 октября — взрыв в Москве (у ресторана «Макдоналдс»; 1 человек погиб, 8 получили ранения),
• 23 октября — 26 октября — террористический акт в Москве (захват свыше 900 заложников в здании Театрального центра на Дубровке; погибли 130 человек, в том числе 10 детей);
• 2003, 5 июля — взрыв в Москве (на аэродроме в Тушино во время рок-фестиваля «Крылья»; погибли 16 человек, около 50 ранены),
• 9 июля — попытка совершения террористического акта в Москве (задержана жительница Чечни, пытавшаяся совершить теракт на ул. 1-я Тверская-Ямская; 1 человек погиб при разминировании взрывного устройства),
• 1 августа — взрыв в Северной Осетии (взорвано здание Моздокского госпиталя; погибли 50 человек),
• 9 декабря — взрыв в Москве (у отеля «Националь» террористка-смертница привела в действие взрывное устройство; погибли 6 человек, ранены 14);
• 2004, 6 февраля — взрыв в московском метро (на перегоне между станциями «Автозаводская» и «Павелецкая» террорист-смертник привел в действие взрывное устройство мощностью 4 кг в тротиловом эквиваленте; 42 человека погибли, около 250 ранены),
• 24 августа — взрыв в Москве (на автобусной остановке на Каширском шоссе сработало взрывное устройство; 4 человека ранены),
• 31 августа — террористический акт в Москве (у станции метро «Рижская» женщина-смертница привела в действие взрывное устройство; 9 человек погибли, 50 ранены);
• 2005, 12 июня — взрыв в поезде (на перегоне Узуново-Богатище-во Московской железной дороги в поезде Грозный-Москва сработало взрывное устройство мощностью 3 кг в тротиловом эквиваленте);
• 2006,21 августа — взрыв в Москве (на территории Черкизовского рынка; погибли 14 человек, 61 ранены);
• 2010, 29 марта — два взрыва в московском метро (на станции «Лубянка» и «Парк Культуры»; 41 человек погиб, ранено 85);
• 2011, 24 января террористический акт в Москве (в аэропорту Домодедово подорвал бомбу террорист-смертник; 37 человек погибло, 130 ранены);
• 2013, 21 октября — взрыв в Волгограде (взрыв рейсового автобуса; погибло 7 человек);
• 29 декабря — теракт в Волгограде (на железнодорожном вокзале сработало взрывное устройство мощностью 10 кг тротила);
• 30 декабря — теракт в Волгограде (в троллейбусе напротив Ка-чинского рынка в Дзержинском районе сработало взрывное устройство мощностью 4 кг в тротиловом эквиваленте; 16 человек погибло и 25 ранено).

Поэтому тщательное правовое оснащение специальных режимов и своевременное их введение — задача первостепенной важности государственного управления.

Однако нельзя думать, что недостаточно четкое оснащение или несвоевременное введение и неисполнение предписанных правил других административно-правовых режимов не приводит к тяжелым последствиям.

Приведем примеры масштабных (в частности, на территории субъекта РФ, двух и более субъектов РФ) нарушений режима карантина внутри страны и их последствий.

Наиболее ярким примером последнего времени является нарушение режима ветеринарного карантина на территории субъекта РФ, выразившееся в несвоевременном его наложении и несвоевременном проведении соответствующих мероприятий (с задержкой в месяц),

повлекшее серьезные последствия в виде вспышки африканской чумы свиней в Ростовской области в 2009-2010 гг.

В сентябре 2009 г. на территории Константиновского района в ОАО «Николаевское хлебоприемное» произошел падеж свиней. У погибших животных наблюдались признаки африканской чумы. Образцы для исследования были переданы в управление ветеринарии Ростовской области для направления в лабораторию и установления точных причин гибели свиней. Однако, нарушив действующее законодательство, начальник управления ветеринарии администрации Ростовской области Геннадий Поляков распорядился не направлять указанный материал на исследование и не принял мер по ликвидации вспышки «болезни Монтгомери». Кроме того, он отдал незаконные распоряжения ветеринару района об уничтожении туш погибшего скота. Кроме того, по распоряжению начальника управления ветеринарии руководитель ОАО «Николаевское хлебоприемное» продал 127 туш больных животных на мясопереработку.

Карантин был объявлен только через месяц, когда на Дону было зарегистрировано 12 очагов африканской чумы свиней (АЧС) в трех районах области: Цимлянском, Морозовском и Константиновском. В 2010 г. на территории области было зарегистрировано уже 43 очага АЧС. Ущерб только в одном из очагов — Октябрьском районе Ростовской области, на территории свиноводческого хозяйства «Учхоз “Донское”» Донского государственного аграрного университета, составил 24 млн руб.

При этом не был введен запрет на содержание свиней в личных подсобных хозяйствах, которые в принципе не могут работать в закрытом режиме. Не производилась термическая обработка кормов. Количество ветеринарно-санитарных постов на дорогах было недостаточным.

Вирус проник в дикую фауну области, где будет циркулировать теперь примерно 10 лет.

АЧС на территории Ростовской области удалось купировать только в мае 2010 г. В отношении Г. Полякова и двух его подчиненных были возбуждены уголовные дела¹.

Даже невыполнение одного предписанного административноправовым режимом мероприятия способно привести к тяжелым последствиям. Такого рода примеров немало. Так, можно привести пример нарушения внешнеторговых карантинных мер, когда пренебрежение только одним карантинным мероприятием повлекло занесение особо опасной болезни животных извне.

Речь идет об эпизоотии ящура в Республике Казахстан. В 90-х гг. прошлого века, с обретением независимости, Казахстан стал выстраивать и собственную законодательную систему, в том числе в сфере ветеринарии. За основу был взят европейский опыт. К началу 2000-х гг. Казахстан действительно имел самое передовое среди стран СНГ ветеринарное законодательство.

Однако, перенимая европейский опыт в данной сфере абсолютно во всем, Казахстан отказался и от вакцинации сельскохозяйственных животных, сосредоточившись лишь на усилении охранно-карантинных мер в отношении животных (по мнению ряда западных исследователей, вакцинация снижает общий неспецифический иммунитет животного, а также ухудшает качество продукции; эта точка зрения не опровергнута, но и всецело не подтверждена).

Кроме того, за 25 постсоветских лет государственная ветеринарная служба Республики была практически развалена, проведение мероприятий было отдано на откуп частнопрактикующим ветеринарным врачам.

При этом не были учтены специфические условия Казахстана, сильно отличающиеся от европейских. Европа (за исключением некоторых стран), многие десятилетия была благополучна по большинству инфекционных заболеваний животных (и только процессы глобализации нарушили это равновесие); при небольших размерах европейских стран организовать ограничительные мероприятия достаточно просто, а высокая финансовая обеспеченность позволяет сделать это быстро.

Казахстан же — большая страна. Его границы весьма прозрачны, в первую очередь это касается дикой фауны. Близлежащие страны, прежде всего Китай и Монголия, стойко неблагополучны по целому ряду заразных заболеваний животных. В основном — по ящуру, высококонтагиозной болезни с массовым поражением, которая переносится на большие расстояния даже ветром.

Массовая вспышка ящура произошла в Казахстане в 2010 г. При этом в большинстве областей Казахстана болезнь не регистрировалась целых 10 лет.

Некоторые очаги располагались всего в 100 м (!) от границы с Китаем. Победить болезнь удалось только в 2013 г. При этом животноводству Республики был нанесен колоссальный ущерб.

К вакцинации скота пришлось вернуться, перенимая уже не европейский, а советский и российский опыт^[1].

Установление административно-правовых режимов не должно быть спонтанным, а должно быть результатом глубокого научного осмысления, обобщения и прогнозирования развития процессов, обстоятельств, событий, ситуаций социально-политического, экономического, криминального или военного характера, а также ситуаций природного, биолого-социального и техногенного характера. Уполномоченные государственные органы должны предвидеть масштабность, динамизм и вектор развития указанных явлений, их общественную опасность и последствия для личности, общества и государства.

К сожалению, уполномоченные органы исполнительной власти нередко не торопятся формировать и юридически оснащать соответствующие административно-правовые режимы, хотя социальные, экономические, экологические ситуации к этому буквально обязывают.

В связи с этим уместно напомнить о событии в январе 2007 г., которое характеризуется в литературе как новое видение проблемы противодействия терроризму, как новые правовые отношения между гражданами и государственными институтами. 17 января 2007 г. руководитель Федерального оперативного штаба (он же руководитель Национального антитеррористического комитета) проинформировал по каналам СМИ граждан России о получении оперативной информации от иностранных спецслужб о возможном совершении на территории России диверсионно-террористических актов на наземном транспорте и в метрополитене.

Были даны указания оперативным штабам антитеррористических комиссий в субъектах РФ, а также членам Федерального оперативного штаба (ФОШ) по приведению антитеррористических сил и средств в состояние повышенной готовности, активизации оперативнорозыскной деятельности и осуществлению комплекса предупредительно-профилактических мер.

ФОШ рекомендовал руководителям предприятий, занятых в сфере транспортных пассажирских перевозок, обеспечить надлежащее выполнение мер по обеспечению безопасности населения.

ФОШ обратился к гражданам с просьбой отнестись к данной информации с пониманием, повысить уровень бдительности, оказать необходимое содействие правоохранительным структурам и информировать органы о всех подозрительных лицах, их действиях и нахождении бесхозяйных предметов.

Впоследствии было признано, такое обращение к гражданам, руководителям правоохранительных органов, предприятий и организаций достигло своей цели.

В целом граждане с пониманием и одобрением восприняли указанную информацию, стали более бдительны, осторожны и осмотрительны. Имелись положительные примеры обращений граждан, потребовавших оперативного реагирования правоохранительных органов на информацию.

Фактически в стране был введен режим террористической угрозы. Но в антитеррористическом законодательстве такого административно-правового режима не существует. Ученые обоснованно предлагают закрепить в российском законодательстве такой режим, что дало бы возможность своевременно и с меньшими потерями вести борьбу с терроризмом и, в принципе, могло исключать необходимость введения режима контртеррористической операции.

В этих целях предлагается принять федеральный закон о правовом режиме террористической угрозы, в котором определить, с одной стороны, правомочия сил правопорядка в указанных условиях, а с другой — права и обязанности граждан, должностных и юридических лиц, средств массовой информации, что позволит более эффективно, находясь в правовом поле, решать задачи по предупреждению и предотвращению террористических актов, повысить активность и сознательность граждан в правоохранительной сфере¹. Но никаких действий по закреплению в законодательстве режима террористической угрозы уполномоченные органы до сих пор не предпринимают.

Несвоевременное формирование, установление и введение административно-правовых режимов в лучшем случае приводит к ущербу, но чаще к другим тяжким социальным последствиям.

Так, специалисты сообщают, что Дагестан является одним из районов Российской Федерации, где в результате чрезмерной эксплуатации земель наблюдается резкое нарастание темпов ее деградации и процессов опустынивания. В северной части Дагестана около 40% подвержены сильному и 8% — очень сильному опустыниванию, 70 тыс. га превращены в открытые пески. Территория Ногайского района отнесена к зонам экологического бедствия².

Как показывает практика Росгидромета, в настоящее время на большинстве поверхностных водных объектов РФ нормативы качества воды превышены в несколько раз, а на некоторых водных объектах регистрируются случаи превышения в десятки раз, и состояние таких водных объектов соответствует кризисной и катастрофической степени экологи-

См.: Громов М.А. Чрезвычайные правовые режимы в системе административноправовых режимов // Российский следователь. 2008. № I. С. 36—38.

См.: Государственный доклад Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году».

ческой опасности¹. Годовой экономический ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций составляет 1,5-2% валового внутреннего продукта (от 675 млрд до 900 млрд руб.)². Однако Министерство природных ресурсов РФ не объявляет такого рода территории зоной чрезвычайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия.

Следует исходить из того, что модель любого административноправового режима признает наличие или возможность возникновения определенной опасности для общественных отношений, которую надо предотвратить. Наличие угрожающих обстоятельств всегда требует не только немедленного введения соответствующего административно-правового режима, тщательного анализа адекватности и эффективности его требований, их своевременной корректировки.

Так, ученые считают, что действующий в настоящее время административно-правовой режим вынужденной миграции в Российской Федерации нуждается в срочной модернизации, поскольку его общие требования не соответствуют опасным реальным процессам экстремально быстрой смены этнического состава на территориях 22 субъектов РФ³.

Известно, что все чрезвычайные ситуации социального характера, произошедшие в России в последние годы, имели национальный оттенок. За непродолжительное время сформировались достаточно представительные этнические диаспоры в экономически развитых субъектах РФ и крупных мегаполисах страны. Поэтому нет ничего удивительного в том, что «существует тенденция нарастания негативного влияния целого ряда внутренних и внешних факторов, повышающих риски роста угроз ценностного, общественного и социально-экономического характера. Проблемным фактором является деструктивное информационное воздействие на молодежь, следствием которого в условиях социального расслоения, как показывает опыт других стран, могут стать повышенная агрессивность в молодежной среде, национальная и религиозная нетерпимость, а также социальное напряжение в обществе»⁴.

В научных публикациях отмечается, что проблема «свободного» перемещения вынужденных мигрантов независимо от характера вы-

См.: Рекомендации. Критерии оценки опасности токсического загрязнения поверхностных вод суши при чрезвычайных ситуациях (в случаях загрязнения). Р. 52.24.756-2011, утв. Росгидрометом 26.04.2011.

См.: Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года», утв. постановлением Правительства РФ от 07.07.2011. № 555. См.: Дмитриев А.В. Миграция. Конфликтное изменение. М., 2006.

галкивающих факторов незаметно приобрела характер угрозы общественной безопасности, этнокультурной безопасности регионов. По своей сути избыточная концентрация отдельных этносов в местах, не свойственных для их исторического ареала проживания, должна быть признана зарождением, начальной стадией чрезвычайной ситуации, последствия которой вполне предсказуемы.

Между тем анализ законодательства в сфере вынужденной миграции приводит к выводу, что уполномоченные государственные органы не рассматривают вынужденные массовые перемещения населения внутри страны в качестве угрозы национальной безопасности. При этом административно-правовой режим миграции вынужденных переселенцев и иных лиц, формально подпадающих под соответствующую категорию мигрантов, не имеет специальных требований и полностью совпадает с общим миграционным режимом граждан Российской Федерации.

Аналогичное заключение ученые делают и в отношении перемещений лиц, признанных беженцами или получивших временное убежище. Их режим передвижения и выбора места жительства по стране идентичен режиму передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих разрешение на временное проживание на территории Российской Федерации¹.

Определенная часть административно-правовых режимов представляет собой «оперативную» систему правовых отношений, временно определяющих порядок функционирования органов и организаций, жизнедеятельности граждан и т.д., что требует особо тщательного контроля за выполнением всех установленных требований режима и экстренного применения мер и средств устранения нарушений.

Так, по итогам работы за 2015 г. Россельхознадзор сообщает, что в рамках предупреждения возможных негативных последствий от реализации некачественной пищевой продукции в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Таможенного союза применены меры оперативного реагирования к предприятиям, допустившим выпуск в обращение некачественной продукции — введение режима усиленного лабораторного контроля (УЛК) на 32 предприятиях в отношении того вида продукции, в которой было выявлено несоответствие Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям².

См.: Сандугей А.Н. О правовом режиме вынужденной миграции в Российской Федерации // Российский следователь. 2008. № 8. С. 31—34; Андриченко Л.В., Васильева Л. Н. Журнал российского права. 2006. № 1.

Например, в отношении сербского предприятия № 542 «AGRO-PAPUK» PREDUZECE ZA PROMET I USLUGE D.O.O., производящего мороженую свинину, режим УЛК был введен в сентябре 2015 г. вследствие обнаружения в их продукции патогенных бактерий Listeria monocytogenes¹.

Имелись случаи, когда введение режима УЛК приводило к более серьезным последствиям. Так, в 2013 г. режим был введен в отношении армянского предприятия ООО «Константин и Сестры», поставлявших живых раков. В результате исследований уже в режиме УЛК в продукции предприятия были выявлены мезофильные аэробные и факультативно-анаэробные микроорганизмы. Принято решение о введении временных ограничений на поставки в Россию продукции предприятием ООО «Константин и Сестры»².

Но прежде чем ввести тот или иной административно-правовой порядок функционирования каких-либо объектов или деятельности соответствующих субъектов в связи с конкретной жизненной ситуацией (предполагаемой или реальной), необходимо уяснить себе цель или модель будущего режима.

Ни один административно-правовой режим не может быть конструктивен и эффективен, если нормативно не определена его конечная цель, если четко не определены его пределы, очерчивающие и фокусирующие объект и принципы его применения. Выбор конкретных параметров любого административно-правового режима — дело достаточно тонкое и сложное, и они должны быть основаны на объективных данных, а не на суждениях. При этом подобные параметры подлежат постоянной верификации, ибо только жизнь может подтвердить правильность такого выбора.

Из нескольких типовых административно-правовых режимов оборота оружия, применявшихся и применяющихся в разных странах мира: от полной свободы оборота до полного запрета — в России установлен разрешительный режим оборота оружия с обременениями и ограничениями. В научной литературе (С.М. Зырянов, А.Д. Блатов, А.А. Долгополов, А.К. Муранов, С.А. Невский, В.П. Полозов и др.) подвергается сомнению правильность выбора такого решения.

В средствах массовой информации постоянно сообщается об угрозах и преступлениях, связанных с оружием, о коррупции и развитии организованной преступности, расширении незаконного обо-

См.: Письмо Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 11.09.2015 № ФС-АР-8/1345-7 // СПС «Гарант».

рота оружия. По данным Росстата, в России в 2015 г. было совершено 5431 преступление с использованием огнестрельного и газового оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств^[2]. По данным Российской газеты, только в начале 2016 г. имело место также немало случаев незаконного использования оружия².

Административно-правовые режимы — имманентное свойство исполнительной власти, ее организации и функционирования, направленности управленческой деятельности, степени открытости, прозрачности и демократичности. Потребность в них как особых административных инструментах обусловлена интересами государства, общества и граждан, «вызывается к жизни» волей законодателя, который должен «избрать для данных отношений именно такой, а не иной способ их юридического построения, чтобы сделать правовое регулирование наиболее эффективным, целесообразным, способствующим прогрессу, воплощению в жизнь гуманистических идеалов общества»³.

Административно-правовой режим — система правовых средств обеспечения свободы и безопасности в интересах общего блага. Ибо чем больше открытости и свободы допускает административный порядок осуществления деятельности, тем сильнее в целях предотвращения рисков, угроз и ущерба, связанных с этой деятельностью, нуждаются административное законодательство и государственная администрация в применении особой комбинации средств регулирования, предусматриваемых административным правом.

В совокупном правовом инструментарии, обеспечивающем административно-правовые режимы наряду с доминантным использованием запретов, правоограничений, обязыванием, применением

мер принуждения и юридической ответственности в настоящее время широко используются меры преференций, привилегий, защиты, охраны, поддержки, стимулирования, гарантирования и т.д.

Реализация административно-правовых режимов требует высокого технико-юридического качества законодательства о них. Это означает, что должна обеспечиваться исключительная точность и определенность: используемых в актах разного рода терминов и дефиниций, сроков введения, действия и прекращения административно-правовых режимов; определенность видов информации. Это также означает необходимость законодательной фиксации сбалансированных полномочий, участвующих во введении и реализации административно-правовых режимов органов публичной (государственной и муниципальной) власти и должностных лиц. С четким определением пределов возможного усмотрения; использования правового инструментария, необходимого и достаточного для эффективной реализации административно-правовых режимов.

К сожалению, в нормативно-правовом оснащении режимов немало погрешностей содержательного и технико-юридического характера. Приведем примеры нормативных правовых актов на муниципальном уровне. Так, во всех ЗАТО муниципальные органы приняли инструкции по обеспечению режима ЗАТО. Наиболее характерными недостатками этих актов являются: искажение системы мер административной ответственности за нарушение режимных правил ЗАТО, установление мер принуждения неясной правовой природы и др.¹, установление неоправданно широкого круга фактических оснований казуального характера для привлечения к ответственности²; расши-

рение содержания отдельных режимных правил за счет «организационных и технических мероприятий¹.

В технико-юридическом плане инструкции характеризуются неоправданным разнообразием структуры, произвольным определением правил режима на подведомственной территории, разным уровнем регламентации — от подробного до довольно абстрактного — с широким использованием бланкетных норм, казуальностью устанавливаемых правил и другими недостатками.

Проблематика отдельных видов административно-правовых режимов, особенно специальных административных режимов, связанных с деятельностью правоохранительных органов, всегда находилась под пристальным вниманием полицеистов и исследователей служб безопасности. О значимости специальных административных режимов свидетельствует тот факт, что их исследованию посвятил докторскую диссертацию В.Б. Рушайло в бытность свою министром внутренних дел Российской Федерации¹.

Но административно-правовые режимы представляют собой своего рода открытое множество. Их число постоянно растет одновременно в двух направлениях: первое связано с формированием новых административно-правовых режимов², второе — с конкретизацией их содержания в более частных и новых аспектах, связанных с функционированием конкретных систем государственного управления или реализацией конкретных функций государственного управления.

Изложенные обстоятельства и приведенные факты социальной жизни особенно убедительно демонстрируют исключительную актуальность проблемы научного исследования всей существующей совокупности административно-правовых режимов. Тем более, что на сегодняшний день еще не сформировалось общепризнанное понимание сущности административно-правовых режимов, их содержания и видов.

Важным аспектом исследования является обеспечение действия административно-правовых режимов, в частности, анализируются способы обеспечения законности административно-правовых режимов, правовой статус субъектов, уполномоченных обеспечивать действие административно-правовых режимов, а также вопросы юридической ответственности за нарушение режимных требований; сфор-

См.: Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы Российской Федерации: авторсф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2004.

Только в последнее время (в XXI в.) появились такие новые административные режимы, как режим контртеррористической операции, режим информационной безопасности, режим техногенной безопасности и буквально в 2014-2015 гг. введены принципиально новые режимы, связанные с решением актуатьных проблем инновационного, экономического и социального развития: режим территорий опережающего развития, режим территорий, созданных для развития инноваций, режим свободного порта, режим приграничного сотрудничества и др. Первое упоминание об усиленном лабораторном контроле как особом и новом административно-правовом режиме товаров относится к 2011 г., а введен данный режим в 2014 г. Положением о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утв. решением Совета Евразийской экономической комиссии 09.10.2014 № 94. См.: Евразийская экономическая комиссия: сайт. 1ЖБ: http://www.eurasiancommission.org.

мулированы предложения по усилению правореализационнои эффективности административных режимов в русле федерального законодательства.

Научно-практическое пособие подготовлено ведущими научными сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также учеными из других исследовательских центров и образовательных учреждений высшего профессионального образования России, являющихся специалистами в разных отраслях законодательства: конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного и др. Монография подготовлена в соответствии с государственным заданием. Одобрена и рекомендована к опубликованию секцией «Публичное право» Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (протокол от 15.06.2016 № 11).

Исследование административно-правовых режимов, проведенное в настоящей работе, поможет сформировать целостный современный научный взгляд на проблему правового регулирования административных режимных отношений. Проблема состоит в необходимости повысить роль административно-правовых режимов в создании условий для гармоничного развития и охраны общественных отношений со стороны государства и минимизировать негативные последствия, связанные с административным режимным регулированием, обеспечивая при этом эффективную защиту как публичных, так и частных интересов граждан и организаций.

Авторский коллектив полагает, что данная монография будет способствовать повышению эффективности правового регулирования соответствующих административных режимов, а также окажется полезной для надлежащей практической реализации административно-правовых режимов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Монография рекомендуется государственным и муниципальным служащим органов исполнительной власти и муниципалитетов, в особенности сотрудникам правоохранительных органов и другим субъектам обеспечения общественной и государственной безопасности во всех аспектах жизнедеятельности российского общества. Книга будет полезна также гражданам, желающим получить актуальные знания о предмете исследования и правилах поведения в условиях действия соответствующих административно-правовых режимов.

Полагаем, что предпринятая попытка исследования теории административно-правовых режимов послужит научным подспорьем для дальнейшего совершенствования законодательства о соответствующих административно-правовых режимах и практики деятельности государственных и муниципальных администраций в исследуемой сфере.

• [1] См., напр.: http://prirneminister.kz/program/event/view/3855; http://www.zakon. кг/4464387-у-уо81 ochnom-kazakhstane-zafiksirovana.html; http://agrobk.ru/vspyishka-уа5ЬЬига-рго1го8Ыа-у-у081осЬпот-кагаЬ81апе; https://news.mail.ru/incident/3985525.
• [2] объекты Министерства обороны Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 26.06.1998 № 655 // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3180; Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», утв. постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 693 //СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4645; п. 2.2 Инструкции по пропускному режиму в закрытое административно-территориальное образование Видяево, утв. постановлением Администрации ЗАТО поселка Видя-ево от 06.09.2011 № 686; п. 1.8.1 решения городского Совета ЗАТО Железногорск от 22.12.2005 № 5-30Р «О порядке обеспечения особого режима безопасного функционирования ФГУП “Горно-химический комбинат”» (http://zheleznogorsk.news-скулпГо/с1ос5/8181ет8е/с1ок.^8т.1Пт). См., напр., п. 1.1.2 Инструкции о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО Северск, на территории которого расположен Сибирский химический комбинат Министерства Российской Федерации по атомной энергии (http://closedcities.ru/ гакопоба1е151Уо_о_га1о/те5П1уе_погтаЙУпуе_ак1у/погтаЦупуе_ак1у_гакгу1у11_ абппшзНаЦупоЛеггйог/); Инструкция по организации и осуществлению пропускного режима в закрытое административно-территориальное образование Алексан-дровск Мурманской области, утв. постановлением Администрации МО ЗАТО Александровск от 09.02.2016 № 290 // Полярный Вестник. 2016. № 6. С. 13; п. 1.1 Инструкции № 720/51 «О пропускном режиме закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) города Заречного Пензенской области», утв. Совместным приказом ГП «ПО «Старт» от 12.07.2002 № 362, постановлением главы администрации ЗАТО г. Заречный Пензенской области от 11.07.2002 № 723, приказом командира в/ч 3473 ВВ МВД России от 05.07.2002 № 206, согласована начальником отдела УФСБ РФ по Пензенской области по городу Заречному от 26.06.2002; п. 10.3 Инструкции о въезде граждан в контролируемую зону категории «А» и контролируемую зону категории «Б» ЗАТО Снежинск, утв. приказом директора ФГУП «Российский Федеральный Ядерный Центр — Всероссийский научно-исследовательский институт технической физики имени академика Е.И. Забаба-хина» от 30.08.2013 № 5034; п. 9.2 Инструкции о въезде в контролируемые зоны закрытого административно-территориального образования — города Озерска Челябинской области для постоянного проживания (временного пребывания) физических лиц И-ОР-039-2013 (http://www.ozerskadm.ru/upload/2016/01/Инcтpyк-ция%20И-ОР-039-2013%20(с%20изменением%20№1%20от%2001.04.2015).рбЦ; п. 6.2.1 Инструкции о порядке въезда в контролируемые зоны закрытого административно-территориального образования — города Озерска Челябинской области для постоянного проживания (временного пребывания) физических лиц, утв. приказом генерального директора ФГУП «ПО «Маяк» от 02.09.2013 № И-ОР-039-2013; Инструкция о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО Северск, на территории которого расположен Сибирский химический комбинат Министерства Российской Федерации по атомной энергии (http://closedcities.ru/zakonodatelstvo_o_zato/ mestnye_normativnye_akty/normativnye_akty_zakrytyh_admimstrativno-territor/).