Парламентский контроль в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации

Ряд исследователей указывают на первостепенное место законодательной власти в системе разделения властей. Во-первых, ею устанавливаются правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти. Во-вторых, определяя организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное функционирование. В-третьих, законодательная власть выполняет контрольную функцию, проверяя качество и своевременность реализации законов[1].

Анализ функций парламента позволяет прийти к выводу о том, что контрольная функция выступает необходимым направлением деятельности законодательного (представительного) органа. При этом в юридической науке не сформировался единый подход к определению его функций. С. А. Котляревский в исследованиях 1915 г. выделял такие полномочия парламента, как законодательные, бюджетные, контролирующие, участие во внешней политике государства[2]. И.П. Окулич, Д.Н. Усатов отмечают, что к началу XX в. конституционное право выделяло три основные функции парламента: законодательную, бюджетную и контрольную. Формы, как и результативность парламентского контроля, зависят от формы правления, при этом парламентский контроль в целом есть во всех демократических странах[3].

Парламент определяется как представительный орган, осуществляющий законодательную власть[4]. Законодательную власть характеризуют как обособленную сферу государственной деятельности, осуществляющей в установленном законом порядке народом или представительными органами разработку и принятие законодательных решений, а также контроль их реализации[1]. Ученые сходятся во мнении о том, что главной, одной из важнейших, составляющих основу правового статуса парламента, выступает законодательная функция, не являющаяся единственной[6]. Представительная функция рассматривается как более широкая по отношению к законодательной, поскольку включает в себя понятия законодательного органа государственной власти, представительного органа муниципального образования[7]. Наряду с законодательной парламенты осуществляют контрольную функцию. Минимальный парламентский контроль - бюджетный и финансовый. Следующая функция - кадровая (органообразующая). Объем кадровых полномочий парламента зависит от формы правления и наиболее широк в парламентских странах[8]. Формы парламентского контроля носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер[9].

В юридической науке отмечают, что компетенция современного российского парламента состоит из основных функций: законодательной, представительной, конституционной, внутриорганизационной, контрольной[10]. Парламент выступает одним из органов, осуществляющих функцию публичного представительства. Ученые включают в право публичного представительства нормы парламентского права, регулирующие процесс выражения, согласования и консолидации различных интересов в парламенте, в том числе нормы процессуального характера, регулирующие участие фракций и оппозиции в парламентских процедурах[11]. Общепризнано, что парламент выполняет контрольную и кадровую функции. Полномочия по кадровым назначениям входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти[12].

Ж.И. Овсепян указывает, что по классическим меркам парламенты выполняют две основные функции - законодательную и контрольную, и отсутствие общей формулы о парламенте как органе не только законодательной, но и контрольной власти не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий[13]. Парламент, будучи представительным органом народа, призван не только принимать законы, но и обязан контролировать их соблюдение и исполнение, таким образом защищая интересы всего населения страны[14] [15].

И.А. Макаров выделяет законодательную (основную), представительную и контрольную функции парламента. Представительная основана на принципе выборности парламента и связана с проведением воли и интересов народа в деятельности государственной власти, гарантируется механизмом воздействия на нее со стороны избирателей. Контрольная проявляется в осуществлении контроля за соблюдением и исполнением законов, бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, распоряжением государственной собственностью^.

По мнению большинства конституционалистов, контрольная функция является обязательной для парламента, вытекает из сущности законодательного и представительного органа, институт парламентского контроля в большей или меньшей степени присутствует в любой стране, где имеется парламент[16]. Более того, осуществление контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию законодательного органа власти. В этом аспекте контроль является не столько самостоятельной функцией, сколько элементом общей государственной воли, выражаемой при принятии государственно-правовых и государственно-исполнительских решений[17].

Анализ отечественной и зарубежной литературы позволил заключить, что контрольная функция парламента Великобритании послужила основой его возникновения[18]. С XVII в. становление Парламента происходило в условиях необходимости оформления противовеса власти монарха. Осуществление парламентского контроля стало средством ограничения власти Короны. В 1640 г. Долгий парламент осуществлял, в частности, контроль над налогообложением, оформляется механизм финансового контроля и индивидуальной ответственности министров. Правительство становится подотчетным парламенту, происходит назначение отобранных комиссий для расследования деятельности отдельных исполнительных органов, например осуществляющих расходы на содержание армии. В 1861 г. была сформирована комиссия для проверки расходов всех департаментов и учреждений. С этого момента расширяется не только масштаб контроля, но и его предмет (вопросы политики, экономики и производства). Комиссии, формирующиеся в «непартийной атмосфере», были вправе вызывать свидетелей, требовать представления документов. Система комиссий становится связанной со структурой министерств. Комитеты получили право контролировать расходы, управление и политику министерств и подведомственных им органов[19]. При этом отсутствие детального правового регулирования послужило причиной слабой эффективности контроля. С.Л. Долиновский отметил, что парламентский контроль лишен необходимых санкций. Крайней мерой, на которую имеет право Палата общин, является вотум недоверия, но это не влечет за собой обязательной отставки правительства[20].

В 1927, 1929 гг. Верховный Суд США указал, что палаты Конгресса США обладают не только полномочиями, прямо предоставленными Конституцией США, но и вспомогательными, которые необходимы и целесообразны для эффективной реализации функций Конгресса

США, и полномочие по проведению расследований является необходимым и дополнительным по отношению к законодательной функции[21].

Несмотря на то что контрольные полномочия зарубежных парламентов разнятся, контрольная функция является традиционной. Согласимся с тем, что контрольная функция парламента находит проявление при реализации и законодательной, и представительной, и учредительной функций[22]. Она может рассматриваться в качестве необходимой для реализации законодательной функции. Парламент должен обладать достаточной информацией о положении дел в стране. Изучение деятельности правительства в комиссиях проходит во всех странах, независимо от их формы правления[23]; успешно заниматься законодательной деятельностью парламенты могут только при условии контроля за соблюдением и исполнением законов[24]. Эффективность представительной функции напрямую зависит от возможностей использования институтов парламентского контроля. Значимость контрольной функции проявляется и при реализации кадровых полномочий парламента.

С.А. Авакьян, определяя основные функции Федерального Собрания, отмечает, что он должен в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.[25] М.В. Баглай определяет парламентский контроль как право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной[26]. Парламентский контроль является одним из видов государственного контроля и выступает непременным условием устойчивого конституционного строя, одна из основных функций парламента, направленная на осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти. Такой контроль обеспечивается с помощью различных методов и способов: постановка вопроса о доверии правительству, интерпелляция, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследова-ния и др.[27]

Парламентский контроль определяют как законную, обладающую легитимностью, вытекающую из принципа разделения властей деятельность Федерального Собрания по наблюдению за функционированием Правительства РФ, иных органов исполнительной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, выявлению допущенных ими нарушений, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению нарушений в будущем[28]; как осуществляемый высшим законодательным органом комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, устранению выявленных нарушений и предупреждению возможных несоответствий[29]; как систему норм, регулирующую порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, осуществляемый как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа, направленный на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия и т.п.)[9].

Е.А. Соломатина раскрывает понятие контроля законодательной власти в трех аспектах: как систематическую и конструктивную деятельность парламента, одну из основных его функций, т.е. вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы; как систему мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и выполнения легитимно принятых норм, отражающих общегосударственные интересы; как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия[31].

Конституционный Суд РФ признал, что контроль за осуществлением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей[32]. Как отмечает А.К. Коли-баб, данные парламентского контроля более точно и ярко говорят о состоянии дел в государстве, чем предлагаемые и принимаемые законы. Парламент, не обладая достаточными средствами воздействия на государственный аппарат, может благодаря контрольным полномочиям фиксировать нарушения в системе государственного управления, предавать их гласности, тем самым сдерживая правительство[33].

Несмотря на отличия в определении парламентаризма, авторы признают, что его необходимыми признаками являются народное представительство, а также наличие у законодательного органа полномочий, позволяющих парламенту обеспечивать взаимодействие и баланс ветвей государственной власти[34] [35].

Вышеизложенное дает основание присоединиться к точке зрения о необходимости укрепления парламентского контроля в интересах национальной безопасности, поскольку анализы, предложения, информация по отдельным проблемам национальной безопасности являются основой для дискуссий и стимулирования размышлений парламентариев, журналистов и широкой общественности.

Возрастает интерес юридической науки к вопросам расширения представлений о функциях парламента, а также их предназначении. В настоящее время не только законодательно подтверждено осуществление контрольной функции, но и констатируется реализация в рамках контрольных полномочий парламента охраны правопорядка и укрепление конституционной законности[36]. Динамика развития конституционноправовых отношений и расширения предмета конституционного права России привела к необходимости законодательного установления контрольной функции Федерального Собрания. Тем не менее утверждать о том, что Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле» существенно усилил полномочия парламента России по защите прав и свобод человека и гражданина и создал механизм, способствующий более качественной реализации им законотворческой функции, не представляется возможным. При этом, на наш взгляд, его принятие восполняет положения Конституции РФ и является существенным шагом к совершенствованию функционирования законодательной власти[37].

В литературе парламентский контроль рассматривается как важный механизм реализации правозащитной и правоохранительной деятельности[38]. В демократических государствах парламенты являются центральным звеном правоохранительной системы[39]. Парламентаризм рассматривается как антитеза не только авторитаризму, но и коррупции[40]. Поскольку парламентский контроль признается составным элементом механизма контроля за соблюдением прав человека, а способность его осуществлять зависит от соотношения законодательной и исполнительной власти, ученые считают необходимым расширение контрольной функции парламента, так как этот способ обеспечения прав граждан используется недостаточно, а полномочия Федерального Собрания в указанной сфере урезаны[41].

Определение контрольной функции в числе ведущих полномочий парламента является вполне обоснованным. Содержание данной функции зависит от особенностей становления и реализации контрольных полномочий в конкретных государствах. Парламентский контроль включает в себя финансовый контроль, который является видом государственного финансового контроля. Направления деятельности парламента представляют собой единую систему. Осуществление контрольных полномочий парламента способствует реализации других основных направлений его деятельности - законодательной и представительной функций, при осуществлении которых, в свою очередь, происходит реализация контрольных полномочий парламента. Парламентский контроль является необходимым элементом системы функций законодательного (представительного) органа государственной власти. Правовое регулирование полномочий парламента и практические возможности их реализации определяют эффективность всех функций парламента и его роль в системе органов государственной власти[42].

Учитывая расширение предмета конституционного права России[43], отметим, что многообразие и динамика общественных отношений ставят все новые и новые задачи законодательным и правоприменительным органам. В связи с этим в своей деятельности, связанной с установлением содержания, порядка реализации и защиты прав и обязанностей граждан, органы государственной власти прибегают к конституционным нормам.

В 2008 г. С.А. Авакьян, исследуя возможные пути изменения баланса властей в России, отметил, что в целях усиления роли российского парламента следует укрепить его контрольную функцию, принципиально изменить Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[44]. Парламентское расследование выступает наиболее действенной формой парламентского контроля и представляет собой систему действий законодательного органа (его палат), других участников, вовлекаемых в сферу реализации работы парламентской следственной комиссии, осуществляемой в целях выяснения причин, условий и последствий фактов грубых или массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина и иных фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для личности, общества и государства, информирования о них общества, применения в случаях и в порядке, предусмотренных законом, мер государственно-правового принуждения и реализации иных полномочий в целях устранения причин, условий и последствий данных фактов и обстоятельств[45]. Законодатель пошел по пути установления основ парламентского контроля Федерального Собрания на уровне федерального закона.

Принятие Закона № 77-ФЗ «О парламентском контроле» приобрело особую значимость, поскольку в качестве одной из его целей является защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Соблюдение прав и свобод является также принципом парламентского контроля. В качестве цели парламентского контроля указано противодействие коррупции. Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является «полнокровная реализация» контрольной функции парламента. Сущность конституционного строя - народовластие, а главный его критерий - сильный парламент. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии[40]. Нельзя не отметить положительный момент, связанный с тем, что в качестве принципа парламентского контроля закреплены самостоятельность и независимость субъектов парламентского контроля.

В п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ закреплен принцип системности парламентского контроля. Системное применение форм парламентского контроля, комплексный подход к решению стоящих перед субъектами парламентского контроля задач сделает возможным достижение целей парламентского контроля. Представляется важным определение в гл. 3 Закона № 77-ФЗ правовых основ планирования и осуществления парламентского контроля. При этом парламентское расследование как форма контроля представляет собой средство достижения всех определенных законодателем задач. Это обусловлено тем, что предмет парламентского расследования включает факты грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, грубого нарушения финансовой дисциплины (ст. 4 Закона № 196-ФЗ).

Действующее законодательство в ряде вопросов нуждается в совершенствовании. Парламентское расследование представляет собой не только деятельность парламентской комиссии по установлению фактов, сбору и анализу информации, но и систему мер, применяемых как в ходе работы комиссии, так и после обнародования итогового доклада. Данный институт позволяет парламенту не только применить контрольные полномочия по конкретному факту, но и осуществить комплексный подход к решению вопросов правового регулирования конкретных правоотношений. Результаты расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением нарушений, но и ликвидацией их причин.

Говоря о принципе гласности парламентского контроля, отметим, что в настоящее время прослеживается мировая тенденция увеличения степени открытости государства перед обществом[47]. Закрепление принципа гласности (п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ) усиливает и контрольную, и представительную функции парламента. Закрепленные в ст. 2 Закона № 77-ФЗ цели парламентского контроля призваны способствовать эффективности реализации законотворческой функции.

Закон № 77-ФЗ в качестве субъектов парламентского контроля определяет Федеральное Собрание, его палаты, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, образуемые ими органы, что соответствует ч. 1 ст. 77 и п. «н» ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Поэтому считаем целесообразным закрепление в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» соответствующих контрольных полномочий законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

За пределами законодательно установленных форм парламентского контроля остался правовой мониторинг, поэтому остаются актуальными проблемы его проведения: нет реальной правовой и организационной базы, отсутствует единая концептуально-методологическая основа, что приводит к снижению его эффективности[48]. Не стоит акцентировать внимание на значимости правового мониторинга в достижении поставленных в Законе № 77-ФЗ целей, состоящих в выявлении ключевых проблем деятельности государственных органов, повышении эффективности системы государственного управления, изучении практики применения законодательства, выработки рекомендаций, направленных на его совершенствование, и повышении эффективности исполнения и др.

Разработчиками Закона № 77-ФЗ не учтено, что предусмотренные регламентами палат Федерального Собрания круглые столы, конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат, пресс-конференции, деятельность рабочих групп, экспертных советов могут иметь контрольный характер. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ), т.е. может определить возможность осуществления полномочий в приемлемой форме самостоятельно. В связи с этим более оправданно установление открытого перечня форм парламентского контроля (ст. 5 и гл. 2 Закона № 77-ФЗ).

Согласно Военной доктрине РФ одной из основных задач Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов является объединение усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации. Тем не менее законодательно такой механизм объединения усилий не урегулирован. В современных условиях приобретает актуальность, с одной стороны, повышение эффективности реализации контрольных полномочий парламента, а с другой стороны, налаживание более тесного взаимодействия законодательных органов государственной власти и иных государственных органов.

Положения Закона № 77-ФЗ должны содержать нормы, определяющие порядок взаимодействия субъектов парламентского контроля и органов, обладающих специальными сведениями и осуществляющих сбор, обработку, хранение определенных сведений. Это касается правоохранительных органов, органов финансового контроля и т.д. и будет способствовать достижению целей парламентского контроля.

Ранее действующее законодательство также не предусматривает основы такого взаимодействия. Итоги парламентского расследования как наиболее действенной формы парламентского контроля могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и непосредственным и оперативным устранением причин их возникновения как на законодательном уровне, так и в правоприменительной практике. Эффективность парламентского расследования является важным фактором действенности законодательной власти в целом[49]. Тем не менее Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» не определен порядок такого взаимодействия.

Должностные лица обязаны по запросу комиссии или рабочей группы в течение 15 дней предоставить необходимые для проведения парламентского расследования информацию, документы или материалы. Предоставление сведений о частной жизни граждан допускается только с их согласия. Должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании, обязаны прибыть на заседание комиссии, дать все необходимые объяснения и правдиво ответить на вопросы. За отказ или уклонение от предоставления информации, предоставление заведомо неполной либо ложной информации, отказ от дачи объяснений, дачу заведомо ложных ответов на вопросы, неявку на заседание комиссии или рабочей группы должностные лица несут административную или уголовную ответственность. Нормы уголовной (ст. 287 Уголовного кодекса РФ) и административной ответственности (ст. 17.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях) исключают привлечение к ней граждан. Федеральным законом установлена и такая мера принуждения: в процессе осуществления своей деятельности парламентская комиссия за вышеперечисленные деяния может направить в орган или должностному лицу, уполномоченному принять соответствующее решение, требование об освобождении от замещаемой должности должностного лица (ч. 4 ст. 23 Закона № 196-ФЗ), но это положение не применимо не только к гражданам, но и государственным и муници-пальным служащим[50].

Считаем важным указание в ст. 15 Закона № 77-ФЗ видов решений по результатам парламентского контроля, в частности по совершенствованию законодательства. По итогам парламентского контроля возможно принятие не только решений о совершенствовании нормативных правовых актов, но и проведении социально-экономических и иных мероприятий. Также отметим важность реализации принципа гласности парламентского контроля вплоть до стадии принятия решений по итогам проведения контрольных мероприятий. Это способствует реализации и права каждого на получение информации и позволит заинтересованным лицам ссылаться на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу. Итоги парламентского контроля, доведенные до общего сведения, приобретут правовой режим общеизвестных фактов, что облегчит процедуру судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций в диспозитивном порядке, а также укрепит процессуальные гарантии при обращении в суд с групповыми исками, исками в защиту интересов неопределенного круга лиц со стороны прокуратуры, иных уполномоченных органов и организаций.

Таким образом, динамика развития конституционно-правовых отношений и расширения предмета конституционного права России привела к необходимости законодательного установления контрольной функции Федерального Собрания. В то же время утверждать о том, что Закон № 77-ФЗ значительно усилил полномочия парламента России по обеспечению интересов национальной безопасности, не представляется возможным. При этом, на наш взгляд, принятие Закона № 77-ФЗ дополняет конституционные положения и выступает значимым шагом к совершенствованию функционирования законодательной власти в целом[37].

Контрольная функция выступает необходимым направлением деятельности законодательного органа. И.В. Гранкин отметил, что главным критерием парламентаризма является формирование и функционирование парламента на основе принципа разделения властей, парламент представляет интересы различных социальных и политических сил общества и является противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие[52]. По мнению В.И. Ерыгиной, парламентаризм в широком смысле - система взаимоотношений между обществом в лице политических партий и высшим законодательным и исполнительным органами власти, регулируемая конституционными, процессуальными и материальными нормами, обусловленная конкретно-историческими факторами и основанная на принципах разделения и сотрудничества властей, плюрализма, многопартийности, политический конкуренции, народного представительства1. Несмотря на отличия в определении парламентаризма, ученые признают, что его необходимыми признаками являются народное представительство и наличие у парламента полномочий по обеспечению взаимодействия и баланса ветвей государственной власти.

Поскольку источником новых военных угроз и опасностей являются условия возникновения социальных противоречии, то недостатки правового регулирования осуществления и защиты прав и свобод человека и гражданина могут стать предпосылками для возникновения социальной напряженности. При этом в мирное время, не ощущая острую угрозу агрессии, граждане могут быть подвержены влиянию и вовлечению под сетевой и информационный контроль со стороны геополитического противника в случае обострения социального недовольства, связанного с реализацией и защитой его прав и свобод. Противником используется давление на массовое сознание граждан путем провоцирования проявлений правового нигилизма, недоверия личности к праву и государственному аппарату, политического абсентеизма.

Развитие взаимодействия между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти потребует усиления контрольной функции Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также представительных органов местного самоуправления по отношению к исполнительно-распорядительным органам. Освещению имеющихся проблем обеспечения всех видов безопасности, в частности пограничной безопасности, с условием сохранения сведений, составляющих государственную тайну, последующему привлечению граждан к их решению могло бы способствовать проведение парламентского расследования по соответствующему факту или обстоятельству, представляющему государственный интерес, и такой интерес имеется в решении проблем наркопреступности, нарушения порядка ввоза запрещенных товаров, вопросов миграции и т.д.

Зарубежный опыт имеет примеры действенного взаимодействия парламента и органов безопасности, иных субъектов, наделенных специальными полномочиями. Имеется и соответствующий отечественный опыт. Так, в состав комиссии по расследованию событий в г. Беслане от Совета Федерации вошли 11 членов, пять из которых служили в ФСБ, СВР, Минобороны, МВД. В ходе проведения расследования планировалось разделить комиссию на четыре группы (для работы с региональными исполнительными органами; УФСБ; МВД; Минобороны), координировал работу групп оперативный штаб[53]. Комиссия по расследованию причин и обстоятельств государственного переворота в СССР имела право привлекать в качестве экспертов представителей государственных органов, общественных объединений, ученых и специалистов. Отсутствие законодательного регулирования взаимодействия при проведении парламентского (депутатского) расследования может привести к препятствиям в проведении расследования, о чем говорит отечественный региональный опыт[54]. Неурегулированность полномочий следственных комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, отсутствие порядка взаимодействия с силовыми структурами снижают эффективность даже самых востребованных и действенных инструментов решения проблем, представляющих государственный интерес.

Законом № 196-ФЗ определено, что итоговый доклад парламентской комиссии по проведению расследования направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, публикуется в установленном порядке, размещается в сети Интернет. Он может направляться в иные федеральные и региональные органы государственной власти, Генеральному прокурору РФ, следственные органы, органы местного самоуправления, которыми подлежит обязательному рассмотрению в течение одного месяца со дня получения. Законом не определены условия и последствия направления итогового доклада указанным субъектам.

Так как парламентское расследование является одной из форм парламентского контроля, то последствия реализации процедуры должны отражать специфику данного направления деятельности парламента, которая заключается в возможности влиять на свободные действия подконтрольного субъекта. Решению задач, поставленных в докладе парламентской комиссии по расследованию обстоятельств чрезвычайной ситуации на Саяно-Шушенской ГЭС, могло бы способствовать его направление в проектные и исследовательские институты, работающие в гидроэнергетическом секторе, а также государственные органы, иные заинтересованные организации. По итогам данного расследования не были в должной мере определены предупредительные меры по предотвращению подобных аварий. Применение институтов государственного и общественного контроля по подобным фактам напрашивается само собой. Помимо возможности обращения комиссии к Следственному комитету РФ необходимо обеспечить право на обращение к государственным органам и организациям для определения и реализации иных мер, необходимых для предотвращения или ликвидации последствий подобных ситуаций. Целесообразно обеспечить возможность направления рекомендаций о проведении плановых и внеплановых проверок органам государственной власти, осуществляющим контрольно-надзорные функции, о проведении служебных проверок, и обеспечить контроль за их исполнением.

Несмотря на то что в настоящее время прослеживается мировая тенденция увеличения степени открытости государства перед обществом, отметим, что по окончании парламентского расследования причин и обстоятельств совершения террористического акта в г. Беслане не был надлежащим образом опубликован окончательный итоговый доклад комиссии. В выступлении председатель парламентской комиссии указал, что «по ряду принципиальных вопросов у комиссии пока нет однозначных версий и толкований»[55]. Данные обстоятельства не должны являться основанием для отказа от освещения итогов расследования, что не препятствует соблюдению конфиденциальности информации, полученной парламентской комиссией. Итоговый доклад как источник общеизвестного факта на территории Российской Федерации должен быть не только официально опубликован и размещен в сети Интернет, но и доведен до всеобщего сведения (обнародован) иными способами, разослан учреждениям, организациям, деятельность которых связана с расследуемыми фактами, в целях реализации контроля за исполнением решений парламентской комиссии.

Опыт зарубежных стран, например Великобритании, показывает важность широкого освещения результатов работы следственных комиссий, что соответствует социальному назначению парламентского расследования и самого парламента[56]. В науке высказано мнение о том, что по итогам работы комиссии целесообразно проводить дебаты с приглашением государственных и общественных деятелей, экспертов, специалистов, журналистов, иных заинтересованных лиц[57].

Несмотря на широкую практику парламентских расследований до вступления в силу Закона № 196-ФЗ, институт парламентского расследования остался недостаточно реализуемым. Тем не менее законодательные изменения 2013 г., связанные с расширением его предмета, принятие Федерального закона «О парламентском контроле» показывают необходимость и целесообразность его применения по фактам и обстоятельствам, представляющим государственный интерес, и широкого освещения хода и результатов парламентских расследований. При этом эффективность и объективность расследований, исполнимость итогового доклада парламентской комиссии зависят от уровня взаимодействия парламента и иных государственных органов, что крайне важно в условиях современных угроз национальной безопасности.

  • [1] Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей // Современное право. 2010. № 2. С. 34-37.
  • [2] Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правового государства. СПб.: Лань, 2001. С. 90.
  • [3] Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. Челябинск: Рекпол, 2008. С. 48-52, 60-61.
  • [4] Голик Ю.В., Карапетян Л.М. Государственная власть и партии власти// Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 2-9.
  • [5] Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей // Современное право. 2010. № 2. С. 34-37.
  • [6] Любимов Н.А. Качество российского конституционного законодательства: некоторые проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2008. №7. С. 18-21.
  • [7] Калугина Т.В. О конституционно-правовой формуле наименования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 55-60.
  • [8] Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 9-17.
  • [9] Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Городец, 2005. С. 12.
  • [10] Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001. С. 144.
  • [11] Филиппова Н.А. Право публичного представительства// Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 17-23.
  • [12] Мандрыка Е.В. К вопросу компетенции парламентов России и Украины// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21. С. 16-18.
  • [13] Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2006. С. 273. (Сер. «Монографии». Вып. 5).
  • [14] Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации// Государство и право. 2009. №4. С. 87.
  • [15] Макаров И.А. Процедуры реализации принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 11. С. 65-69.
  • [16] Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб, курс: в 2-х т. М.: Юристъ, 2007. Т. 2. С. 385-386; Парламентское право России: курс лекций / О.Н. Булаков, И.Н. Рязанцев; под общ. ред. О.Н. Булакова. М.: Юстицинформ, 2007. 296 с.; Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. С. 87; Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 7-8; Никитенко М.Г. Депутатские слушания в контексте функционального аспекта деятельности представительных органов// Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 7-9; Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт// Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 6-10; Яблонская А.Б. Контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации // Гражданин и право. 2010. № 2. С. 28-37.
  • [17] Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. Челябинск: Рекпол, 2008. С. 48-52.
  • [18] Александрова С.П. Великая Ремонстрация и требования английского парламента о контроле над исполнительной властью // История государства и права. 2009. № 12. С. 32-36; Ковалев И.Г. Законодательное регулирование судебных полномочий британской Палаты лордов в конце XIX - XX в. // История государства и права. 2008. № 23. С. 26-28; Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 29-33; Mackenzie К. Parliament. London: W.E.S. Mackay E Co, Chatham, 1962. 103 p.
  • [19] Mackenzie K. Parliament. London: W.E.S. Mackay E Co, Chatham, 1962. P. 37, 45,90-91.
  • [20] Долиновский С.Л. Парламентский контроль в Великобритании в конце XIX - начале XX в. // История государства и права. 2008. № 23. С. 24-25.
  • [21] McGrain V. Daugherty. No. 28 (Argued Dec. 5, 1924. Decided Jan. 17, 1927)// OpenJurist. 2010. URL: http://openjurist.org/273/us/135.
  • [22] Тюльпанов В.А. Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 58-65.
  • [23] Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: общая часть: учеб. М.: Волтере Клувер, 2006. С. 666-673; Patterson Т. The American Democracy. N.Y.: McGraw-hill Publishing Co., 1990. P. 402^-05.
  • [24] Марусенко Д.А. Региональный уровень парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 65-67.
  • [25] Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб, курс: в 2-х т. М.: Юристъ, 2007. Т. 2. С. 386.
  • [26] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М.: БЕК, 1998. С. 505-508.
  • [27] Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 2-5.
  • [28] Трошев Д.Б. Парламентские расследования как форма контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти: автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.
  • [29] Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С. 29-32.
  • [30] Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Городец, 2005. С. 12.
  • [31] Соломатина Е.А. Понятие, сущность и основные черты парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов // Юридический мир. 2006. № 10. С. 74-77.
  • [32] По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №19. Ч. 2. Ст. 1923.
  • [33] Институты конституционного права иностранных государств / А.Н. Дом-рин, Н.М. Касаткин, Д.А. Ковалев и др. М.: Городец-издат, 2002. С. 302-303.
  • [34] Федотова Ю.Г. Законодательное закрепление конституционно-правового института парламентского контроля как направление развития правовой системы Российской Федерации // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 14: в 2 т. Т. 1. С. 780-783; Федотова Ю.Г. Законодательное регулирование парламентского контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 57-61.
  • [35] Вербицкая Т.В. К вопросу об участии общества в обеспечении национальной безопасности// Теория и практика общественного развития. 2015. № 1. С.66-68.
  • [36] Безруков А.В. Роль законодательной власти в системе разделения властей и механизме обеспечения правопорядка в России// Современное право. 2015. № 6. С. 25-29.
  • [37] Федотова Ю.Г. Законодательное регулирование парламентского контроля в Российской Федерации// Конституционное и муниципальное право. 2015. №8. С. 57-61.
  • [38] Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность: науч. изд. М.: Новое лит. обозрение, 2009. С. 252; Могунова М.А. Парламенты зарубежных государств // Конституционное право зарубежных стран: учеб. / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2003. С. 246; Соломатина Е.А. Понятие, сущность и основные черты парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов // Юридический мир. 2006. № 10. С. 74-77.
  • [39] Конституционное право зарубежных стран: учеб. / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009. С. 307-308.
  • [40] Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2. С. 18-24; Боброва Н.А., Заикин Д.А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 24-28.
  • [41] Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): курс лекций / В.В. Бабрин, В.Н. Бутылин, И.В. Гончаров. М.: Академия управления МВД России, 2007. 254 с.
  • [42] Федотова Ю.Г. Парламентский контроль как функция законодательного (представительного) органа государственной власти // Вестник Евразийской академии административных наук. 2012. № 3 (20). С. 22-33.
  • [43] Авакьян С.А. Тенденции развития конституционно-правового регулирования общественных отношений в современной России // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: мат. всерос. науч,-практ. конф. Омск, 2009. С. 12-21.
  • [44] Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 2-6.
  • [45] Федотова Ю.Г. Парламентское расследование как форма парламентского контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 9-10.
  • [46] Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2. С. 18-24; Боброва Н.А., Заикин Д.А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 24-28.
  • [47] Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / под ред. А.В. Иванченко. М., 2007. С. 207-209.
  • [48] Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. № 10. С. 5-11.
  • [49] Федотова Ю.Г. Институт парламентского расследования в Российской Федерации: моногр. М.: Новый индекс, 2014. 232 с.
  • [50] Федотова Ю.Г. Проблемы осуществления полномочий комиссии по проведению парламентского расследования в России // Современное право. 2010. № 4. С. 45-49.
  • [51] Федотова Ю.Г. Законодательное регулирование парламентского контроля в Российской Федерации// Конституционное и муниципальное право. 2015. №8. С. 57-61.
  • [52] Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма// Конституционное и муниципальное право. 2005. С. 27-30. Ерыгина В.И. Исследование сущности и признаков парламентаризма в отечественной юридической науке // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 3. С. 40-45.
  • [53] Парламентская комиссия по расследованию обстоятельств теракта в Беслане будет работать четырьмя группами. 1ЖЬ: http://www.council.gov.ru/print/inf_ р8/с11готс1е/2004/09/йет23 3 5. ЬПп1.
  • [54] Сунгуров А.Ю. О комиссии по депутатскому расследованию обстоятельств государственного переворота на территории Ленинграда // Публичная политика- 2009: сб. ст. / под ред. М.Б. Горного, А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2010. С. 27-32.
  • [55] Послесловие к Беслану // Рос. газ. 2005. № 3963. С. 1.
  • [56] The Parliamentary Committee against Antisemitism. 29.08.2009. URL: http:// www.thepcaa.org/index.html.
  • [57] Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 19.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >