ИСТОРИЯ И ТЕОРИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЭВОЛЮЦИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РФ

Начало формирования бюджетного устройства современной России относится к октябрю 1991 года, когда был принят закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 № 1734-1. После августовских событий 1991 года до момента принятия названного закона прошло слишком мало времени, тем не менее закон принимается. Сегодня можно говорить, что он имел массу недостатков, но закон был нужен. В соответствии с названным выше законом был определен состав звеньев бюджетной системы России. В бюджетную систему РСФСР как самостоятельные части были включены: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Таким образов в структуре бюджетной системы Российской Федерации были определены 3 уровня: республиканский бюджет РСФРСР (федеральный бюджет), бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. В этом законе не было понятий внебюджетных фондов вообще, их не было и на практике, соответственно, тогда не было и речи о включении их в бюджетную систему России. Этот закон определил также принципы бюджетного устройства — единство бюджетной системы, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. Мы полагаем, что в октябре 1991 года начинается первый этап развития бюджетной системы РФ, который продолжается до 2000 года — введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетное устройство — это основа функционирования любого государства. Оно зависит, прежде всего, от национально-государственного устройства и административно-территориального деления страны. В 1991 году начался процесс формирования современной государственности Российской Федерации. С этого времени происходили перемены в системе государственного устройства, были сформированы новые институты власти и управления, созданы новые организационные структуры, в том числе и в финансовой сфере. РСФСР была преобразована в Российскую Федерацию 25 декабря 1991 года. До августа 1991 года в составе РСФСФ было 86 субъектов, в том числе 16 автономных республик, 6 краев, 49 областей, 5 автономных областей, 10 автономных округов. В 1991 году начались некоторые структурные преобразования в составе РСФСР, хотя их количество не изменилось. Еще до августовских событий (3 июля 1991 года) произошла смена статуса 4 автономных областей (кроме Еврейской) на «Советские Социалистические Республики в составе РСФСР» (Адыгейская автономная область — Адыгейская ССР; Горно-Алтайская автономная область — Горно-Алтайская ССР; Карачаево-Черкесская автономная область — Карачаево-Черкесская ССР; Хакасская автономная область — Хакасская ССР). После августовских событий 1991 года Советские Социалистические Республики в составе РСФСР (до мая и июля 1991 года — автономные области и АССР) стали республиками. Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области, поскольку все автономные округа получили возможность выхода из состава областей и краев посредством принятия соответствующего закона. Москва и Санкт-Петербург были преобразованы в города федерального значения. В декабре 1992 года Чечено-Ингушская Республика была разделена на Ингушскую Республику и Чеченскую Республику. Таким образом, в 1991 — 1993 годах происходили некоторые изменения в административно-территориальном делении страны со всеми его плюсами и минусами.

С принятием новой Конституции Российской Федерации 1993 года все республики, края, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, а также Еврейская автономная область стали равноправными субъектами Российской Федерации. Таких субъектов РФ стало 89. Эти изменения повлияли и на бюджетное устройство России. Начался процесс структурных преобразований в финансово-кредитной системе России, который сопровождался изменением функций и сфер деятельности действующих и созданием новых организационных структур. Связано это было с тем, что в новых условиях требовались иные подходы к управлению бюджетной системой государства, требовалось создать бюджетный механизм, способный работать в новой экономической и правовой среде. Нужны были новые методологические подходы к формированию бюджетного устройства России, обеспечивающие эффективное функционирование бюджетной системы государства. В соответствии с этим законом были установлены такие принципы, как единство бюджетной системы, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. С этого времени начался процесс формирования бюджетного устройства России, основанной на принципиально новых подходах.

В период плановой экономики управление бюджетной системой государства осуществлялось в основном через систему финансовых органов на основе административных методов. До 1991 года управление бюджетами всех уровней власти осуществлялось централизованно через Министерство финансов СССР, министерства финансов союзных республик и нижестоящие финансовые органы. Эти органы осуществляли все функции управления: учет, контроль, анализ, планирование, регулирование. На финансовые органы была возложена задача мобилизации доходов бюджетов. В 1991 году переход на налоговые методы регулирования экономики привел к необходимости создания Государственной налоговой службы РФ как самостоятельного федерального органа, на который возлагалась функция контроля за полнотой и своевременностью поступления налогов. В декабре 1991 года был принят Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», который определил общие основы налогообложения, принципы построения налоговой системы в РФ, виды налогов и сборов, а также права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов. Этот закон, прежде всего, установил закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Начался процесс формирования налоговой системы РФ и налоговых органов как самостоятельной структуры финансовой системы государства. Государственная налоговая служба РФ была создана на базе одной из структур Министерства финансов РФ — Управления государственных доходов. Передав часть функций по управлению налогами Государственной налоговой службе РФ, Министерство финансов РФ на некоторое время оказалось без соответствующей структуры и специалистов, способных управлять доходами государства, не были сразу определены организационные отношения между ними.

Начало 90-х годов характеризуется началом формирования новой системы межбюджетных отношений. В законе РСФСР «Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» не было никаких положений, касающихся межбюджетных отношений, если не считать статьи 6. В этой статье было записано: «РСФСР для реализации делегированных Союзу ССР полномочий, а также осуществления расходов в интересах РСФСР выделяет целевые финансовые средства в размере и форме, утверждаемых Верховным Советом РСФСР». Об этой статье не принято говорить. Союз ССР в момент принятия закона еще существовал. И Российская Федерация определяла свое участие в этом Союзе с точки зрения формирования союзного бюджета. То есть речь шла об одноканальной системе взаимоотношений РСФСР с Союзом ССР. Эта статья, как нам представляется, давала повод субъектам РФ точно так же строить отношения с федеральным центром. Фактически этот закон заложил основы для бюджетного сепаратизма в будущем. Правовое поле Российской Федерации в бюджетной сфере в это время оказалось в значительной степени открытым, что способствовало развитию правовой активности субъектов РФ.

После принятия этого федерального закона субъекты РФ также подготовили и приняли аналогичные законы в своих регионах. В субъектах РФ шел процесс формирования структуры власти, органов управления, что оказало влияние на организационную структуру бюджетной системы России. Например, в конце 1991 года в Татарстане был принят аналогичный Закон РТ «Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Татарстан». В статье 5 данного закона было записано, что бюджетно-финансовая политика Республики Татарстан, включающая в себя налоговую политику, проводится самостоятельно и на договорной основе с Российской Федерации. С этого времени бюджетные отношения Республики Татарстан и Российской Федерации строятся на индивидуальной основе. В 1992 году Татарстан в одностороннем порядке переходит на одноканальную систему расчетов с федеральным бюджетом.

Принятие Конституции РФ в 1993 году закрепило основу государственного устройства, но она, с одной стороны, провозгласила равноправие всех субъектов РФ (ст. 5), а с другой стороны, в ней предусмотрена возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ на договорной основе (ст. 11). В результате в феврале 1994 года в Москве подписывается Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». На основе этого Договора было подписано межправительственное соглашение с РФ на 1994—1998 годы, по которому устанавливались особые межбюджетные отношения, прежде всего, в системе разграничения доходных полномочий^[1]. С этого времени субъекты Российской Федерации подписывают аналогичные договоры с Российской Федерацией, на основе которых строятся бюджетные отношения. Безусловно, наряду с другими факторами это существенно повлияло на эффективность управления бюджетной системой государства. В результате возникла так называемая асимметрия в федеративном устройстве России, соответственно и «бюджетная асимметрия».

Система договорных отношений приобрела в середине 90-х годов массовый характер. Конечно, это ослабляло федеральную власть, нарушало принцип равноправия субъектов РФ. Но это были политические уступки федерального центра отдельным региональным властям за поддержку федерального правительства в условиях отсутствия возможности правового регулирования происходящих процессов. Мы полагаем, что такая практика стала возможной из-за отсутствия должной нормативноправовой базы. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения. Как писал И. Лексин, «фактически соглашения по любому поводу мог заключать любой орган власти независимо от характера и пределов своей компетенции»¹. В этот период помимо соглашений о разграничении полномочий подписывались «нетиповые акты», стороны договаривались «о сотрудничестве», «о взаимодействии» и т.д. Перечень объектов, подпадающих под эти акты, разнообразен.

Развитие договорных отношений с субъектами РФ способствовало усилению «асимметрии» бюджетного устройства. Особый бюджетный статус помимо Республики Татарстан получили Республика Башкортостан, Саха (Якутия). Кроме того, ряд субъектов РФ также имели особые договорные бюджетные отношения с федеральным центром. Но только к концу 90-х годов эти процессы были приостановлены. Федеральное правительство с 1998 года не стало продолжать практику подписания двусторонних бюджетных соглашений, хотя Республика Татарстан перешла в единое бюджетное пространство только в 2001 году.

Конституция РФ, принятая в 1993 году, определила государственное устройство, систему органов власти, местные органы власти были трансформированы в органы местного самоуправления, последние оказались вне системы государственных финансов. И только с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в 1997 году были определены правовой статус и бюджетные полномочия муниципальных образований. Однако и эти законы не решили многие организационно-правовые вопросы, связанные с формированием органов местного самоуправления, их структурированием и определением иерархии в отношениях, что серьезно осложняло межбюджетные отношения.

Начало 90-х годов характеризуется обострением инфляции, неплатежи принимают серьезный характер, все больше охватывают и перемещаются в бюджетную сферу, вследствие чего ситуация в бюджетной сфере осложняется. Правовая неурегулированность организационных отношений в бюджетной сфере привела к возможности нецелевого использования бюджетных средств. Этот период характеризовался серьезным ослаблением одной из функций управления бюджетом — контроля за бюджетными средствами, что, на наш взгляд, явилось следствием преждевременного разрушения старой бюджетной системы без создания соответствующего механизма бюджетного контроля. Особенно проблемно было проконтролировать использование средств федерального бюджета в регионах. Кроме того, серьезно ослабило бюджетную систему государства реформирование денежно-кредитной системы. До 1991 года кассовое исполнение союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик возлагалось на Госбанк СССР, после 1991 года эти функции передали уполномоченным банкам, что привело к серьезным проблемам, связанным с движением финансовых потоков.

Кассовое исполнение республиканских (в составе союзных республик), областных, краевых и других бюджетов было возложено на соответствующие финансовые органы. Для решения этих проблем в 1993 году было создано Федеральное казначейство Министерства финансов РФ, на которое возлагались функции исполнения федерального бюджета и контроля за использованием средств федерального бюджета. Кроме того, для усиления финансового контроля в государстве в 1995 году была создана Счетная палата РФ.

Формирование бюджетной системы Российской Федерации сопровождалось созданием в течение 90-х годов государственных внебюджетных фондов, которые формировались по принципу их целевого характера. В декабре 1991 года Постановлением Верховного Совета РСФСР № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» был создан Пенсионный фонд РФ. С его созданием в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан. В январе 1991 г. создан Фонд социального страхования Российской Федерации совместным постановлением Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов РСФСР № 600/9-3 от 25 декабря 1990 г. В июне 1991 года законом «О медицинском страховании граждан в РФ» № 1499-1, создается новая система обязательного медицинского страхования в стране через Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Значительный вклад в развитие бюджетного устройства РФ внес федеральный закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.93 № 4807-1. До принятия этого закона федеральное законодательство практически не регулировало бюджетные полномочия и права региональных и местных властей. Этот Закон в некоторой степени отрегулировал вопросы бюджетного права, в том числе и межбюджетных отношений. Были сделаны попытки заложить принципы формирования и закрепления доходов по уровням власти. Этот закон ввел понятия внебюджетных и валютных фондов, определил порядок их формирования. В соответствии с этим законом представительный орган власти вправе был принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов, средства которых формировались за счет:

• 1) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;
• 2) сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;
• 3) сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;
• 4) иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежали направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны были перечисляться во внебюджетные фонды.

После принятия этого закона стали создаваться многочисленные целевые бюджетные фонды, в том числе Фонд занятости населения, Федеральный дорожный фонд, Фонд развития таможенной системы, Федеральный экологический фонд и другие фонды. Начался неуправляемый процесс формирования внебюджетных фондов не только на федеральном уровне, но также в субъектах РФ.

Несмотря на то, что в начале 90-х годов принимается ряд законодательных актов по совершенствованию бюджетного устройства и бюджетного процесса в России, нужен был новый закон, регламентирующий эти вопросы уже в изменившихся условиях, поскольку Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», принятый в октябре 1991 года, безусловно, был « скороспелым», это понимало и правительство Российской Федерации. В 1996 году был подготовлен новый проект закона РФ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ», он был разослан по субъектам РФ для обсуждения. Однако этот проект так и не был принят, было много замечаний, и работа над этим проектом завершилась в 1998 году созданием нового типа закона для бюджетной системы — Бюджетным кодексом РФ, который был введен в действие только 1 января 2000 года. С этого момента начинается новый этап формирования бюджетного устройства РФ. Однако и введение Бюджетного кодекса РФ не решило многие проблемы бюджетного устройства РФ. В частности, не была окончательно решена структура бюджетной системы РФ, она в дальнейшем реформировалась в двух направлениях:

• • реформирование местных бюджетов;
• • реформирование государственных внебюджетных фондов.

Первая проблема была решена только с принятием поправок к Бюджетному кодексу РФ федеральным законом № 120-ФЗ от 20.08.2004, а также федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ в 2003 году, который был введен в действие только 1 января 2006 года. В соответствии с федеральным законом № 120-ФЗ местные бюджеты были разделены на 2 группы:

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов,

бюджеты внутригородских муниципальных образований городов

федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

• бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ упорядочил систему местного самоуправления, определил виды муниципальных образований, предметы ведения местных органов власти, что, безусловно, способствовало более четкому определению бюджетных полномочий по видам муниципальных образований в статье 9 Бюджетного кодекса РФ. В субъектах РФ начался процесс структурирования органов местного самоуправления.

Вторая проблема была связана с наличием многочисленных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, созданных как федеральными, так и региональными властями. В Бюджетном кодексе РФ в момент введения были понятия государственного внебюджетного фонда (статья 19) и целевого бюджетного фонда (статья 13). Государственный внебюджетный фонд рассматривался как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Соответственно были определены 4 государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд занятости населения. А целевой бюджетный фонд рассматривался как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Причем средства целевого бюджетного фонда не могли быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Только федеральным законом № 63-ФЗ с 1 января 2008 года были упразднены все целевые бюджетные фонды.

В субъектах РФ в течение 90-х годов также происходило реформирование институтов власти и управления, в том числе и в финансовой сфере. Причем в результате всех преобразований возникла возможность формирования в каждом субъекте РФ своей организации системы власти и управления. Можно утверждать, что те изменения, которые произошли в России, привели к созданию региональных бюджетных систем, которые, несмотря на сохранение принципа единства бюджетной системы РФ, обладали определенной самостоятельностью. В частности, в Республике Татарстан происходит формирование своей бюджетной системы. В соответствии с Конституцией Республики Татарстан и законом Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления», который был принят в 1994 году, местным органам власти был присвоен статус государственной власти. В республике не было муниципальных образований, но было местное самоуправление, которое осуществлялось в городских, сельских поселениях. Учитывая особенности организации государственной власти в республике и ее административно-территориальное деление, третий уровень бюджетной системы Республики Татарстан представлен бюджетами местных органов государственной власти и бюджетами органов местного самоуправления. Кроме того, были особенности в формировании внебюджетных фондов. Процесс формирования внебюджетных фондов в субъектах РФ стал также расширяться с принятием в 1993 году Федерального закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». В соответствии с этим законом было установлено, что представительный орган власти вправе принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов. Там же было записано, что положение о каждом внебюджетном фонде утверждается представительным органом власти, средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах, открываемых исполнительным органом власти, органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, изъятию не подлежат, расходуются в соответствии с целевым назначением, определяемым в положении о фонде. Безусловно, такая законодательная норма соответствовала финансовым интересам регионов. Она, прежде всего, способствовала реализации принципа самостоятельности бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации. В условиях ограниченности финансовых ресурсов многие субъекты РФ, в том числе и Республика Татарстан, пошли по пути формирования системы территориальных внебюджетных фондов, и не только государственных. Субъекты Российской Федерации, таким образом, пытались компенсировать свои возросшие бюджетные расходы, связанные с полномочиями, не обеспеченными финансовыми ресурсами. Кроме того, при недостаточности бюджетных средств эти фонды решали вопросы целевого финансирования определенных видов расходов, например, фонд газификации районов Республики Татарстан, или Государственный жилищный фонд при Президенте Республики Татарстан. Хотя создание названных выше фондов и не соответствовало федеральному законодательству о налогах, в чем упрекали республику, но именно в этот период практически вся республика была газифицирована, а строительство жилья не осуществлялось нигде в России в таких объемах.

К 1997 году в Республике Татарстан функционировало 19 внебюджетных фондов, включая и государственные. Причем вместо федерального фонда обязательного медицинского страхования в 1993 году Законом Республики Татарстан «О медицинском страховании граждан Республики Татарстан» была создана система больничных касс. Необходимость более эффективного управления этими фондами заставило правительство Республики Татарстан пойти на их частичную консолидацию в Республиканском бюджете Республики Татарстан. В 1997 году в соответствии с Законом Республики Татарстан «О бюджетной системе Республики Татарстан на 1997 год» в республиканском бюджете Республики Татарстан были консолидированы средства 10 из 19 существующих на то время внебюджетных фондов: фонд «Пожарная безопасность», Фонд безопасности дорожного движения Управления ГАИ МВД Республики Татарстан, дорожный фонд Республики Татарстан, экологический фонд Республики Татарстан, фонд приватизации Республики Татарстан, Республиканский фонд НИОКР, фонд воспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности добычи полезных ископаемых Республики Татарстан, государственный внебюджетный фонд по газификации районов, городов и сельских поселений при Президенте Республики Татарстан и 2 государственных внебюджетных фонда — государственный фонд занятости и республиканская больничная касса. То есть средства территориального фонда обязательного медицинского страхования были включены в бюджет субъекта РФ, что противоречило федеральному законодательству. Однако с точки зрения эффективности управления этими фондами и, прежде всего, контроля за использованием этих фондов, очевидно, это было необходимо.

Средства названных фондов были включены в доходы республиканского бюджета, и их доля в доходах республиканского бюджета в 1997 году составила 38,7%. Консолидация средств названных фондов в республиканском бюджете Республики Татарстан превратила их из внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды, собственно, так они впоследствии и стали называться. В последующие годы процесс создания целевых бюджетных фондов продолжался. На 1 января 2001 года в Республике Татарстан был 21 внебюджетный фонд, включая консолидированные в республиканском бюджете. На 1 января 2002 года в Республике Татарстан осталось 12 внебюджетных фондов, в том числе 4 государственных. И вплоть до 2008 года процесс функционирования внебюджетных фондов в республике продолжался. Названные особенности, безусловно, повлияли и на организацию бюджетной системы Республики Татарстан, и на ее структуру.

Если в начале 90-х годов правительство РФ отдавало полномочия в субъекты РФ, этот период можно считать периодом децентрализации, в том числе и бюджетной децентрализации, что привело к серьезной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. К концу 90-х годов политика правительства РФ изменилась. Оно пыталось создать механизм межбюджетных отношений, который мог бы обеспечить выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов. В 1998 году была разработана «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах», утвержденная постановлением Правительством РФ № 862. В ней были определены проблемы и недостатки действовавшей системы межбюджетных отношений, сформулированы принципы и задачи, а также основные направления реформы межбюджетных отношений на 1999—2001 годы. Следует отметить, что это была первая концепция, определяющая долгосрочную политику развития межбюджетных отношений. Были сделаны определенные шаги к решению вопроса о «прозрачности» и гласности бюджетных отношений. В соответствии с этой концепцией изменилась система распределения финансовой помощи субъектам РФ. Однако эта концепция не затрагивала вопросы организации бюджетного устройства, а это, с нашей точки зрения, наиболее важная часть системных преобразований в бюджетной сфере. Принятие Бюджетного кодекса РФ в 1998 году также не решило вопросы гармонизации межбюджетных отношений, не были, прежде всего, решены вопросы разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Для решения этих вопросов в 1999 году принимается федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» № 119-ФЗ, который в некоторой степени решил эти вопросы. Дальнейшее развитие межбюджетных отношений получило в 2001 году в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», утвержденной постановлением Правительства РФ № 584. Затем с учетом итогов реализации названной выше программы в 2006 году Правительством РФ было принята «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах» № 467-р. В 2009 году распоряжением Правительства РФ была одобрена «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» № 1123-р, которая также направлена на совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Несмотря на постоянно принимаемые нормативные правовые акты по совершенствованию межбюджетных отношений, в течение более 10 лет в Российской Федерации 84% субъектов РФ являются дотационными. При этом чаще всего проблема видится в недостаточной развитости этих регионов, неэффективном перераспределении налоговых поступлений между уровнями власти и других причинах. Мы считаем, что существующие проблемы межбюджетных отношений, а именно проблема большого количества дотационных субъектов РФ, связаны еще и с бюджетным устройством страны.

• [1] На основе этого соглашения для Республики Татарстан были установлены индивидуальные нормативы отчислений от регулирующих доходов. В федеральный бюджет передавалось 50% налога на добавленную стоимость, 1% подоходного налога с физических лиц, акцизы оставались в Татарстане, остальные налоги в том же порядке распределялись между Федерацией и Республикой Татарстан.