ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ

БЮДЖЕТНЫЙ МЕТОД ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ХОЗЯЙСТВА КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА

Бюджетное устройство является важнейшей характеристикой финансово-правового статуса любого государства. Бюджетное устройство следует рассматривать как юридическую конструкцию, охватывающую смысл и содержание нормативного правового регулирования правоотношений, опосредующих аккумулирование средств и функционирование бюджетов бюджетной системы государства в их разностороннем (публично-правовом, экономическом, материальном и др.) понимании, установление и реализацию финансово-бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в составе государства в связи с формированием доходов бюджета и осуществлением расходов бюджета, ведением бюджетного процесса и осуществлением бюджетного контроля.

Установление и обеспечение реализации содержания бюджетного устройства связано с особой формой государственной деятельности -ведением государственного хозяйства. Ведение государственного хозяйства в его усовершенствованном состоянии осуществляется бюджетным методом, имеющим особые характеристики, выделенные и проанализированные в настоящей работе.

Прежде чем перейти непосредственно к обозначенной теме, следует заметить, что бюджетный метод ведения государственного хозяйства прошел сложный путь своего становления и развития.

Предтечей организованности публичных финансов, в последующем доведения их с юридической и организационной точек зрения до бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства как фундаментальных характеристик государства признаются «способы присвоения», реализующиеся в ранние периоды становления государства. Как в свое время заметил известный экономист Адам Смит в своем фундаментальном труде «Исследование о природе и причинах богатства народов», «власть и юрисдикция ...вырастали на основе .. .отношений собственности»[1].

Впоследствии, за этапами «присвоения», сформировались и были юридически отрегулированы отношения натурального товарообмена, товарно-денежные отношения. Они позволили распределить денежные средства в интересующих общество и государство задачах и целях. В свою очередь, модификация соответствующих правовых отношений выступила предпосылкой, прочной основой для восприятия «денег» как всеобщего эквивалента, официального признания денежной системы государства. В связи с необходимостью контроля за аккумулированием и использованием государственных денег в рамках товарно-денежных отношений государство постепенно пришло от слабо организованного, примитивного управления публичными финансами к управлению «государственными делами» посредством централизованного учета и контроля своих доходов и расходов.

Финансовая практика свидетельствовала, что управление «государственными делами» наиболее удобно с организационной и экономической точек зрения осуществлять посредством сосредоточения и использования денежных средств «заключением» их в специальные централизованные - публичные - фонды, при этом распределять бремя финансирования и реализации задач и функций государства между различными территориями в его составе. По мнению экономистов, «однажды произведенное сбережение» неизменно «становится фондом»[2].

Формирование подобного фонда государства, обособление его от материальных сбережений частных хозяйствующих субъектов и предполагает ведение публичного - государственного - хозяйства особым методом, присущим исключительно государству. Им выступает бюджетный метод. Таким образом, бюджетный метод ведения государственного хозяйства заключается в формировании и обеспечении функционирования специальных публично значимых фондов - бюджетов, находящихся в ведении государства и входящих в его состав территориальных («публично-правовых») образований, в случае наделения их государственным волеизъявлением соответствующей компетенцией, т.е. легитимизации их финансовой (бюджетной) деятельности.

Как видно, в основу предлагаемой категории «бюджетный метод ведения государственного хозяйства» положен смысл иной финансовоправовой категории - «бюджет».

Категория «бюджет» происходит от английского слова «budget», означающего «кошелек», «сумка», «расчет приходов и расходов»[3]. В аспекте характеристики государства «бюджет» приобретает публичноправовой смысл и функциональную предназначенность. Так сложилось, что «государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год»[4]. Именно с целью «расчета» государственных доходов и расходов, сосредоточения данных о них в одном источнике государство и формирует бюджеты (государственный бюджет, бюджеты публично-правовых образований) - централизованные денежные фонды, являющиеся составной частью финансовой системы.

Финансовая система государства в науке рассматривается как совокупность финансовых отношений по образованию и использованию фондов денежных средств различной функциональной предназначенности (централизованные фонды, страховые фонды, децентрализованные фонды предприятий и организаций и др.)[5]. При том что все звенья финансовой системы характеризуются спецификой формирования и использования, связующим их моментом является система взаимосвязанных, «взаимообменных» потоков денежных средств: из бюджета - в связи с использованием - расходованием сосредоточенных в нем средств, в бюджет - в связи с сосредоточением в нем обязательных платежей, например в виде налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами. Отсюда бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет организующее, как следствие - управленческое - значение для финансовой системы государства в целом.

Данная роль бюджета прослеживается в юридическом регулировании финансовых правоотношений, соответствующих им категорий и понятий. Законодательство России закрепляет следующую дефиницию бюджета: «бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ)[6].

Наряду с отмеченным, в теории финансового права сущность бюджета оценивается неоднозначно. Бюджет понимается как отношения по поводу распределения национального дохода в целях формирования централизованного денежного фонда для финансового обеспечения государства[7]; «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве»[8] [9].

Сведя воедино различные подходы к сущности бюджета, его следует рассматривать в трех аспектах: материально-правовом, экономическом, публично-правовом.

В материально-правовом смысле бюджет выполняет роль фонда денежных средств, находящегося в ведении государства и входящих в его состав публично-правовых образований. В широком смысле фонд - совокупность денежных и иных ресурсов целевого назначения, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, государственных институтов^. В таком качестве бюджет как основа бюджетного метода ведения государственного хозяйства имеет следующие свойства.

Во-первых, бюджет носит денежный характер. Его функционирование позволяет сосредоточить и использовать денежные средства в режиме доходов и расходов, что определяет содержательные стороны бюджетного метода ведения государственного хозяйства - разновидности сопутствующих бюджетных правоотношений.

Во-вторых, все операции с денежными средствами государства должны осуществляться в рамках и в связи с формированием и функционированием бюджета. Поэтому все доходы и расходы государства, источники финансирования возникшего дефицита ресурсов государства должны быть объединены в едином бюджетном фонде.

В-третьих, бюджет понимается с позиций гражданско-правового института собственности. Сосредотачиваемые в нем денежные средства приобретают статус казны, принадлежащей государству (его публичноправовым образованиям) на праве государственной (муниципальной) собственности (ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ, части I)[10].

В-четвертых, с усложнением государственного хозяйства бюджет приобрел определенную структуру, не нарушающую его целостность как фонда, предполагающую развитие бюджетных правоотношений различных видов, обслуживающих функционирование бюджета. Например, согласно законодательству России, бюджет включает доходную и расходную части; источники финансирования дефицита бюджета; целевые фонды в составе бюджета (по анализу гл. 4 БК РФ). Например, ст. 81, 82 БК РФ допускают формирование в составе бюджетов бюджетной системы России резервных фондов органов власти (Правительства РФ, Президента РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ, местных администраций) для финансирование непредвиденных государственных и муниципальных расходов.

Соблюдение нормативно установленных правил функционирования бюджетного фонда подкрепляется контрольными мероприятиями, а также мерами юридической ответственности, применяемыми в случае несоблюдения либо недолжного соблюдения бюджетного законодательства России. Отмеченное указывает на подкрепление бюджетного метода ведения государственного хозяйства финансово-правовыми, бюджетно-правовыми институтами, регулирующими финансовые правоотношения различных видов: финансовый - бюджетный - контроль (контрольные финансовые правоотношения), ответственность за нарушение финансового законодательства (охранительные финансовые правоотношения), доходы и расходы бюджета, бюджетный дефицит (правоотношения по формированию доходов бюджета, по финансированию расходов бюджета и бюджетного дефицита) и др.).

С материально-правовым аспектом бюджета тесно связана его экономическая составляющая. Бюджет имеет экономическое содержание как «финансовый план», разрабатываемый и реализуемый в связи с распределением национального дохода посредством мобилизации и использования денежных средств в пользу публичных нужд. При этом особенность бюджета заключается в его нацеленности на «предвидение», сопоставление доходов и расходов государства на предстоящий промежуток времени, объема имеющихся у государства средств и их недостаток, выражение в нем юридической воли государства на управление финансами.

Отмеченное подтвердило необходимость упорядочения отношений по составлению бюджета в порядке государственного нормотворчества. Это выступило основой публично-правового понимания бюджета: бюджет - разрабатываемый в установленной нормами права форме финансовый план государства. Бюджет, будучи правовым актом, законом, утверждается представительным, законодательным органом в рамках бюджетного процесса, регулирует разнородные правоотношения, возникающие в связи с формированием и функционированием централизованного денежного фонда, с учетом экономических потребностей государства и общества. Следовательно, отношения, опосредующие функционирование бюджета, носят исключительно правовую форму.

Правовая форма бюджета подразумевает не только его организованное принятие - утверждение соответствующего правового акта, но и особый порядок его исполнения, обеспечиваемый контролем со стороны уполномоченных органов. Исполнение бюджета охватывается бюджетными правоотношениями, развивающимися в рамках бюджетного процесса (бюджетные процессуальные правоотношения по формированию доходов, санкционированию и финансированию расходов, финансированию дефицита бюджета, составлению отчетов об исполнении бюджета и бюджетной отчетности и др.).

Таким образом, бюджет становится основой государственного хозяйства, приобретя материально-правовые, экономические, публичноправовые характеристики, постепенно усложняющиеся под влиянием совершенствования государственной деятельности в сфере финансов. Бюджет с позиций содержания бюджетного метода ведения государственного хозяйства представляет собой централизованный публичный денежный фонд, сформированный для финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях, опосредуемый взаимосвязанными бюджетными правоотношениями различных видов, подвергаемый управленческому воздействию государства и одновременно позволяющий управлять другими звеньями финансовой системы - как публичными, так и частными.

Усложнение финансовой практики государства показало, что только развитие разнообразных групп бюджетных правоотношений обеспечивает оптимальное функционирование бюджета, управление финансами. Иными словами, ведение государственного хозяйства бюджетным методом стало опираться не только на собственно правоотношения по формированию доходов, осуществлению расходов, но и на правоотношения по организованному планированию формирования бюджетного фонда в рамках бюджетного процесса - бюджетные процессуальные правоотношения, бюджетные контрольные правоотношения, правоотношения по финансированию бюджетного дефицита и иные правоотношения, сопутствующие функционированию бюджета.

Исходя из природы бюджетных правоотношений, развития их в рамках и в связи с ведением государственного хозяйства, их обязательным участником выступает само государство (публично-правовые образования в его составе, наделенные финансовой компетенцией), реализуя публичные финансовые интересы. Как следствие - ведение государственного хозяйства бюджетным методом стало восприниматься как необходимый атрибут государственной деятельности. В последующем государственное хозяйство в финансово-правовой науке стало рассматриваться в аспекте финансовой деятельности государства[11]. Получило развитие и ее направление - бюджетная деятельность. Подробнее о сущности бюджетной деятельности государства и муниципальных образований речь идет в § 3 настоящей главы.

Бюджетный метод ведения государственного хозяйства, выражая особенности отраслевого статуса государства, имеет публичноправовые (юридические) и экономические основы.

Публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства заключаются в том, что он, как отмечалось, нацелен на финансовое обеспечение деятельности государства - непосредственно его функций и задач. Это, в свою очередь, ставит перед нами вопрос о проявлении государственного суверенитета в исследуемой финансовоправовой категории.

К суверенным полномочиям государства применительно к сфере бюджетного метода ведения государственного хозяйства относятся: право на бюджет, право на придание бюджету формы нормативного правового акта, право на взимание налогов и сборов и направление их в доходы бюджета, право на использование бюджетных средств - в форме расходов бюджета, финансирования дефицита бюджета, распределение средств между бюджетами публично-правовых образований («бюджетное регулирование»), формирование в составе бюджета фондов для развития межбюджетных отношений, право на осуществление контроля за функционированием бюджета и др. Суверенный характер носит также принадлежащее государству полномочие нормативного правового регулирования бюджетных правоотношений.

Осуществление государственных полномочий - как суверенных, так и несуверенных, - невозможно вне финансового обеспечения, в свою очередь, выступающего результатом ведения государственного хозяйства бюджетным методом. Это учитывается при планировании использования денежных средств государства в режиме расходов бюджета. Следует заметить, что важнейшей статьей государственных расходов является финансирование функционирования уполномоченных органов власти, в лице которых государство реализует свои функции, например: текущие расходы на материально-техническое обеспечение деятельности органов власти, выплату заработной платы государственным служащим, содержание помещении, где осуществляют деятельность учреждения, и др. Это получает отражение в планировании расходной части бюджета государства, публично-правового образования на конкретный финансовый период[12].

Публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства обусловлены его экономическими основами. Функционирование бюджета несет в себе черты распределительного процесса, присущего финансам[13]. Возлагаемая на бюджет функция распределения денежных средств в виде распределения национального дохода проявляется на ведомственном и территориальном уровнях. Первый затрагивает организации и иные хозяйствующие субъекты (направление им денежных средств из бюджета - в режиме расходов бюджета, уплата ими обязательных и иных платежей, поступающих в бюджет - в режиме доходов бюджета), второй касается межтерриториального распределения денежных средств в режиме межбюджетных трансфертов[14].

Становление бюджетного метода ведения государственного хозяйства как основополагающей финансово-правовой категории дает почву тому, что государственное хозяйство и частное хозяйство имеют существенные различия, хотя и основаны изначально на отношениях собственности. Их разграничение обусловлено различной природой публичного и частного права, публичных и частных финансов.

Основным различием государственного и частного хозяйства является то, что действия уполномоченных субъектов в рамках первого и соответствующие им правовые отношения напрямую не подчиняются принципам построения экономической системы (принципу свободной конкуренции, спроса и предложения, роста экономической активности хозяйствующих субъектов и др.), не складываются стихийно под влиянием экономически значимых обстоятельств. Они изначально подчинены публичным потребностям - необходимостью реализации функций и задач государства, составляющих смысл его существования, государственным суверенитетом, поэтому подразумевают организацию и функционирование публично значимого денежного фонда, основанные на жестких нормативных правовых установлениях, исполнение которых гарантируется государственным контролем и принуждением. Государство в принудительном порядке обеспечивает свои доходы; производит расходы. Развивающиеся же в рамках частного хозяйства правоотношения подвергаются прежде всего субъективной оценке их участников относительного целесообразности и эффективности для реализации частных интересов конкретных субъектов.

Итак, выделенные в настоящей работе основные черты бюджетного метода ведения государственного хозяйства позволяют трактовать его как способ формирования и использования централизованных денежных фондов (бюджетов) государства и входящих в его состав публичноправовых образований с целью финансирования задач и функций государства, реализация которого подразумевает развитие бюджетных правоотношений различных видов и функциональной предназначенности.

Специфичные для государства черты бюджетного метода ведения государственного хозяйства выступают организационно-правовой основой формирования его бюджетного устройства.

  • [1] См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов / Пер. с англ. В. С. Афанасьева. М., 2009 (серия «Антология экономической мысли»). С. 408.
  • [2] Милль Дж. С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии: В 3 т. Т. 1. М., 1980. С. 170.
  • [3] См.: Булыко А. Н. Большой словарь иностранных слов. М., 2010. С. 109.
  • [4] Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 105.
  • [5] См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право. М., 1985. С. 20; Дробозина Л. А. Финансы: Учебник. М., 2002. С. 9-10; Запольский С. В. О природе понятия «финансовая система России» // Финансовое право. 2006. № 8; Мирошник С. В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. 2008. № 4; Петрова Г. В., Конюхова Т. В. и др. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. № 12; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 5-26.
  • [6] Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Далее - БК РФ.
  • [7] См.: Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 6-23; Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. М., 2006. С. 412-437.
  • [8] Горбунова О. Н. Указ. соч. С. 160.
  • [9] См.: Щекин Д. М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория финансового права // Бюджетное право РФ. Ежегодник. 2006. М, 2007. С. 120.
  • [10] Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 11 февраля 2013 г.) (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 марта 2013 г.) // СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.
  • [11] О финансовой деятельности см.: Ашмарина Е. М. Финансовая деятельность современного государства. С. 85-90; Винницкий Д. В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. 2003. № 2. С. 17-27; Запольский С. В. О правовой природе финансовой деятельности государства // Ежегодник МАФП. 2003 г. М., 2004. С. 20-29; Карасева М. В. Финансовая деятельность государства - основополагающая категория финансово-правовой науки // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Воронеж, 1995. Вып. 1. С. 55-61; Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 9-59; Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований: Монография. М., 2007.
  • [12] По анализу ст. 11, 13, 14, 24, прилож. 8 Федерального закона от 13 декабря 2010 г. «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» // СЗ РФ. 2007. №31. Ст. 3995.
  • [13] См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М„ 1971. С. 76.
  • [14] См. подробнее: Пешкова X. В. Правовое регулирование финансовой помощи общественно-территориальным образованиям. Теория и практика. Воронеж, 2005.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >