Система советского финансового права

Предмет науки советского финансового права находит свое проявление и в ее системе, которая построена с учетом запросов, нужд практики.

Внутренняя систематизация юридических норм каждой отрасли советского права по предмету правового регулирования связана с классификацией норм в соответствии с видовыми особенностями однородных финансовых отношений. Такая конкретизация общего принципа применительно к классификации норм внутри отдельной отрасли права требует предварительного рассмотрения: а) смешанных (комплексных) институтов и б) норм финансового права по признаку объединения их в общую и особенную части.

Одним из положительных достижений в дискуссии о системе советского социалистического права, развернувшейся за последние годы, является то, что большое место в ней заняла проблема правового института вообще и смешанного (комплексного) института, в частности[1].

Следует отметить, что еще в дореволюционной русской юридической литературе рассматривались особенности правовых институтов[2].

Применительно к нашему праву понятие смешанного правового института дано М. М. Агарковым[3].

С нашей точки зрения, при анализе любого смешанного института следует решить, подлежит ли он включению в одну отрасль права, или установить, в каком объеме данный институт должен быть отнесен к двум или нескольким отраслям права.

В соответствии с этим построение системы финансового права по признаку институтов, регулирующих мобилизацию и расходование государством денежных средств, дает возможность выявить и такую важнейшую особенность советского финансового права, как наличие в этой отрасли права двух видов юридических институтов:

  • а) единые институты, охватывающие своим регулированием весь комплекс отношений, подлежащий финансовоправовому воздействию;
  • б) смешанные (комплексные) институты, в которых данный комплекс финансовых отношений, в порядке последовательности их возникновения, регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями.

Так, например, государственный бюджет СССР представляет собой единый институт, в котором многообразные финансовые отношения, возникающие между органами государственной власти и государственного управления в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этого акта, регулируются нормами финансового права.

Отнесение бюджета к единому юридическому институту указывает на наличие в нем преобладающей группы финансовых отношений, регулирование которых связано с ролью бюджета в распределении и перераспределении национального дохода страны.

Наряду с этим в финансовом праве, как и в ряде других отраслей права, действуют смешанные (комплексные) юридические институты.

Как уже отмечалось, критерием для включения в систему финансового права того или иного смешанного института служит общая для всех институтов функция мобилизации и расходования государством денежных средств. При этом включение какого-либо смешанного института не только в систему финансового права, но и другой отрасли является следствием того, что один и тот же нормативный акт всегда является общим источником права для этих отраслей. Например, устав государственных трудовых сберегательных касс содержит нормы, относящиеся к финансовому и к административному праву. В то же время, определяя государственные трудовые сберегательные кассы как единое общесоюзное кредитное учреждение, являющееся юридическим лицом и действующее на началах хозяйственного расчета, устав содержит и нормы гражданского права, которые регулируют отношения между сберкассой и вкладчиком, возникающие из договора хранения и договора поручения. Таким же общим источником финансового и гражданского права являются устав Государственного банка СССР и другие акты.

Построение системы советского финансового права связано с необходимостью разрешения другого важного вопроса — выделения общей и специальной части. Нормы советского права содержат общие для каждой группы общественных отношений права поведения людей, закрепляют общие принципы, характерные для определенной отрасли права. В то же время в каждой отрасли права содержатся нормы, регулирующие отдельные виды отношений и выражающие особенности этих общественных отношений.

Поэтому для системы отрасли действующего права и отрасли науки права важное значение имеет, как отмечалось нами выше, проблема классификации. С точки зрения практики и теории, наиболее

целесообразной является группировка норм по признаку обшей и особенной частей.

Такая классификация представляет собой, как правильно отмечает О. С. Иоффе, «прием не социальный, а сугубо технический. Он сводится единственно и исключительно к тому, что в этом случае как бы выносятся за скобки общие положения, свойственные всем или подавляющему большинству норм, которые объединены в данном кодексе или своде»1.

Такая классификация многообразия норм необходима и для финансового права. Она требует объединения норм по признаку их общности для всех финансовоправовых институтов и отнесения других норм к отдельным институтам.

Нормы советского финансового права закрепляют основные принципы и правовые формы финансовой деятельности Советского государства, компетенцию его органов, устанавливают единую финансовую систему, формы и методы финансового контроля. Совокупность этих норм составляет общую часть отрасли финансового права.

Вместе с тем в данную отрасль права включаются отдельные институты, регулирующие определенные виды финансовых отношений. К ним относятся: бюджетное право, обязательные платежи государственных предприятий и организаций, налоговое право, государственные займы и сберегательное дело, государственное страхование, государственные расходы, кредитно-денежная система. Совокупность этих норм составляет особенную часть советского финансового права.

Систематизация норм применительно к общей и особенной частям имеет практическое и теоретическое значение. Представляется возможным осуществить более удобную для практических целей кодификацию законодательства, такое расположение норм дает возможность лучше и эффективнее пользоваться ими на практике, что будет содействовать еще большему укреплению государственной дисциплины во всей финансовой и хозяйственной деятельности социалистических предприятий, организаций и учреждений.

Систематизация норм финансового права по указанному признаку позволила бы практически поставить вопрос о создании финансового кодекса, в котором были бы сосредоточены в последовательной логической системе нормы, регулирующие отношения в области финан-

совой деятельности Советского государства. Такая систематизация предоставляет также возможность выделить общесоюзные нормы финансового права и нормы, содержащиеся в финансовом законодательстве союзных республик.

Теоретическое значение системы общей и особенной частей финансового права заключается в том, что она способствует совершенствованию и повышению качества преподавания. Исследовательская работа может быть направлена на разработку как общих проблем теории советского финансового права, так и отдельных финансовоправовых институтов[4].

Система науки советского финансового права основывается на системе отрасли действующего права, и вместе с тем они отличаются друг от друга. В общей части данной науки выделяются проблемы понятия, принципов, правовых основ финансовой деятельности Советского государства, обосновывается предмет отрасли права и отрасли науки; в нее включаются история советского финансового права, исследование особенностей, присущих нормам и правоотношениям в этой области права, а также финансовому контролю социалистического государства. Особенная часть имеет своим предметом исследование отдельных финансовоправовых институтов.

При таком построении система данной науки может быть изображена в следующем виде.

Общая часть. 1. Финансовая деятельность Советского государства. 2. Предмет и система советского финансового права. 3. История советского финансового права. 4. Финансовоправовые нормы и финансовые правоотношения. 5. Финансовый контроль в СССР.

Особенная часть. 6. Советское бюджетное право. 7. Правовые основы обязательных платежей государственных предприятий и хозяйственных организаций. Налоговое право СССР. 8. Государственный кредит. 9. Государственное социальное страхование. 10. Государственное имущественное и личное страхование. 11. Государственные расходы. 12. Кредитно-денежная система Советского государства.

Исследование проблем общей и особенной частей финансового права связано с выяснением роли и значения финансового права в

период перехода советского общества к коммунизму. Главной целью такого исследования должны быть совершенствование и кодификация финансового законодательства, приведение норм финансового права в соответствие с теми изменениями, которые произошли за последние годы в финансовых отношениях.

Совершенно очевидно, что требование неразрывности теории и практики, обобщения опыта, накопленного Советским государством в финансовой деятельности, лежит в основе исследования проблем обшей части теории советского финансового права и отдельных институтов финансового права.

Разработка проблем особенной части характеризуется переходом от общего к конкретному. Предмет исследования здесь составляет институт финансового права со всеми его особенностями, которые проявляются в процессе регулирования отношений в области финансовой деятельности Советского государства.

При исследовании отдельных институтов финансового права задача состоит в том, чтобы выяснить значение каждого из них в осуществлении мобилизации и расходовании государством денежных средств. Поэтому переход от общего к конкретному представляется как процесс дальнейшего обогащения анализа, привлечения все большего числа материалов практики, финансового законодательства и истории развития данного института.

Критерий планомерной мобилизации и расходования государством денежных средств служит основанием для включения того или иного института в состав особенной части и определяет задачи исследования отдельных финансовоправовых институтов.

Сочетание экономических и правовых исследований в области советского бюджета позволило впервые в советском бюджетном законодательстве дать определение государственного бюджета СССР как основного финансового плана образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства1. Это определение открывает большие возможности для углубленного исследования социалистической природы бюджета и его роли в расширенном воспроизводстве. Оно является исходным также для разработки вопросов теории советского бюджетного права. Большое значение имеет обобщение богатого опыта, накопленного за последние годы союзными республиками в разграничении бюджетных прав между союзными и автономными республиками, а также местными Советами депутатов трудящихся. Этот обобщенный опыт должен быть положен в основу бюджетного законодательства, которое предстоит разработать Союзным республикам на основе Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик.

Включение в особенную часть теории советского финансового права вопросов, связанных с обязательными платежами в бюджет государственных предприятий и хозяйственных организаций, а также с уплатой налогов колхозами и кооперацией, обязывает дать анализ сложившихся правоотношений между социалистическими предприятиями и финансовыми органами.

Существенные различия, имеющиеся еще между государственной и колхозно-кооперативной формами социалистической собственности, определяют различия в природе платежей в бюджет. Платежи государственных социалистических предприятий в бюджет (налог с оборота, отчисления от прибыли) не являются налоговыми по существу, хотя они являются обязательными. Производство таких платежей не изменяет формы государственной социалистической собственности. Платежи в бюджет колхозов, предприятий кооперативных систем и общественных организаций характеризуются тем, что они влекут за собой переход социалистической колхозно-кооперативной собственности в государственную социалистическую собственность. Поэтому данные платежи являются по существу и по форме налоговыми 1.

Развитие социалистической экономики и рост рентабельности предприятий значительно увеличивают доходы государственного бюджета СССР, которые уже в настоящее время образуются преимущественно за счет накоплений народного хозяйства страны. Это дает возможность постепенно отменить в ближайшие годы взимание налогов с населения.

Наиболее распространенным является подоходный налог с населения. Следует отметить, что отмена этого налога путем постепенного повышения необлагаемого минимума зарплаты является наиболее целесообразным. Ранее произведенное повышение необлагаемого минимума с 260 до 370 руб. показало эффективность такого пути. Дальнейшее повышение размера не подлежащих обложению доходов рабочих и служащих дает возможность произвести отмену данного налога в несколько этапов, учитывая при этом как интересы населения, так и интересы государства.

На этой основе построен Закон об отмене налогов с заработной платы рабочих и служащих, принятый пятой сессией Верховного Совета СССР пятого созыва 7 мая 1960 г. Законом предусмотрено прекращение взимания подоходного налога и налога с холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР, с рабочих и служащих, получающих по месту основной работы заработную плату: до 500 руб. в месяц — с 1 октября 1960 г.; до 600 руб. в месяц — с 1 октября 1961 г.; до 700 руб. в месяц — с 1 октября 1962 г. Наряду с этим Закон предусматривает снижение по этапам размеров этих налогов в среднем на 40% для рабочих и служащих, получающих по месту основной работы заработную плату от 600 до 1000 руб. в месяц. С 1 октября 1965 г. полностью отменяется взимание налогов с заработной платы рабочих и служащих.

Большое значение имеет исследование вопроса о порядке постепенной отмены сельскохозяйственного налога, введенного законом от 8 августа 1953 г. Смысл этого закона заключается в следующем: развитие приусадебного хозяйства колхозного двора находится в прямой зависимости от выполнения установленного минимума трудодней в колхозе членами колхозного двора. При невыполнении без уважительных причин отдельными членами семьи установленного минимума трудодней налог уплачивается с повышением его размера на 50%. При наличии в составе колхозного двора отдельных трудоспособных членов семьи, не состоящих членами колхозов или выбывших из него и не работающих по найму, исчисленная сумма налога увеличивается на 75%.

Таким образом, стимулирующая роль этого налога в отношении непрерывного роста и укрепления общественного колхозного производства совершенно очевидна. Этот важнейший принцип построения налога должен учитываться в будущем, когда сложатся реальные условия для постепенной его отмены. Вполне возможна отмена данного налога путем предоставления значительных льгот тем колхозным дворам, трудоспособные члены которых полностью выполняют свои обязательства по общественному колхозному производству. Эти льготы могут быть, например, предоставлены в виде снижения на определенный, законом установленный, процент суммы налогового платежа.

Организационно-хозяйственное укрепление сельскохозяйственных артелей и рост их неделимых фондов сопровождаются все более широким участием колхозов в благоустройстве сельских местностей. Во многих областях и краях колхозы осуществляют строительство школ, домов культуры, межколхозных электростанций, проводят

противопожарные мероприятия, а также мероприятия по снабжению сел водой и др. Все более широкое распространение имеет также практика реконструкции населенных пунктов. Все это служит наглядным подтверждением того, что действующее с 1937 года постановление ЦИК и СНК СССР «О самообложении сельского населения» явно устарело и не соответствует новому положению, сложившемуся в условиях организационно-хозяйственного укрепления колхозов и роста государственных расходов на социально-культурные мероприятия, в том числе в сельских местностях.

Исследование в особенной части финансового права института неналоговых и налоговых платежей в бюджет связано с рассмотрением принципиально важной проблемы о юридической природе предприятий союзно-республиканского подчинения.

После реорганизации управления промышленностью и строительством и образования советов народного хозяйства экономических административных районов актуальным стал вопрос о правовом положении предприятий союзно-республиканского подчинения.

Советы народного хозяйства во всей своей деятельности подчиняются Совету Министров соответствующей союзной республики. Совет Министров СССР осуществляет руководство советами народного хозяйства через Советы Министров союзных республик. Осуществляя непосредственное руководство всеми подведомственными ему предприятиями, организациями и учреждениями, совнархоз руководствуется в своей деятельности решениями Совета Министров СССР и Совета Министров союзной республики, а также заданиями народнохозяйственного плана СССР. При этом в первую очередь обеспечиваются удовлетворение общегосударственных потребностей, выполнение обязательств по кооперированным поставкам и поставкам на экспорт1.

Таким образом, управление предприятиями союзно-республиканского подчинения основано, во-первых, на обеспечении единого общегосударственного руководства в целях удовлетворения общегосударственных потребностей как потребностей, имеющих первостепенное значение, во-вторых, на широком участии высших органов союзной республики в повседневном руководстве деятельностью совнархозов и подчиненных им предприятий. Центральные органы Союза ССР решают лишь те вопросы, которые не могут быть разрешены в рамках союзной республики.

Эти особенности управления предприятиями союзно-республиканского подчинения имеют непосредственное отношение к вопросу о праве Союза ССР, закрепленном в Законе о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, относить часть чистого дохода (прибыли) предприятий совнархозов в союзный бюджет. Статьей 29 (п. «в») этого закона предусмотрено, что в союзный бюджет включается «часть отчислений от прибылей предприятий и хозяйственных организаций, находящихся в ведении советов народного хозяйства экономических административных районов, в размере, устанавливаемом Советом Министров СССР»[5]. Эти средства, концентрируемые в союзном бюджете, направляются на обеспечение совместных потребностей всех союзных республик.

Особенности юридической природы предприятий союзно-республиканского подчинения определяют не только право Союза ССР «на отчисление части их прибылей в союзный бюджет, но также и обязанность каждой союзной республики участвовать в осуществлении мероприятий, имеющих общесоюзное значение.

Институт государственного кредита представляет собой одну из форм участия граждан СССР добровольными взносами в образовании общегосударственного фонда денежных средств Советского государства. Исследование этого института в особенной части финансового права позволит раскрыть его историческую роль в период строительства социализма в СССР и при социализме, а также выявить новые формы участия граждан в образовании государственных доходов в современных условиях развернутого коммунистического строительства.

Институт государственного социального страхования является в основном объектом исследования советского трудового права. В особенной части финансового права рассматривается лишь бюджет государственного социального страхования, который включается в государственный бюджет СССР. Составление, рассмотрение и установление этого бюджета осуществляются на основе общих положений финансового права. В связи с этим в особенной части исследованию подлежат те правоотношения, которые складываются между профессиональными организациями и соответствующими органами государства в процессе формирования бюджета социального страхования.

Институты государственного имущественного и личного страхования, кредитования и расчетов, а также операции по вкладам государственных трудовых сберегательных касс исследуются финансовым правом под углом зрения выполнения этими институтами функции мобилизации и расходования денежных средств и связанной с ней контрольно-регулирующей деятельности кредитных учреждений. Финансовое право исследует также круг вопросов, связанных с планированием и оперативным регулированием денежного обращения. В настоящее время наиболее важно исследовать юридическую природу кассового плана в связи с развитием территориального планирования денежного обращения и действующего порядка осуществления эмиссионного права Советского государства Государственным банком СССР. В особенной части важное значение имеет исследование правового регулирования государственных расходов СССР, которые независимо от их распределения между отдельными видами бюджетов и направления на отдельные мероприятия осуществляются на основе общего принципа бюджетного финансирования. Этот общий принцип получает свою конкретизацию в действующих двух правовых режимах: финансирования государственных предприятий и организаций, действующих на началах хозрасчета, и сметно-бюджетных ассигнований учреждениям и организациям.

В свете исторических решений XXI съезда КПСС большое значение имеют экономические и правовые исследования вопросов финансирования грандиозной программы капитального строительства. Поставленная партией и правительством задача концентрации материальных и финансовых ресурсов на важнейших для народного хозяйства объектах строительства еще более усиливает роль банков и республиканских органов в союзных республиках в вопросах контроля за правильным расходованием средств и вводом в действие строящихся объектов.

Анализ действующего нормативного материала в области капитального строительства показывает, что правовые нормы закрепляют все стадии подготовки, осуществления и завершения строительных объектов. Однако эти нормы не систематизированы, а в ряде случаев нормы, изложенные в одном акте, противоречат аналогичным нормам другого акта. Это затрудняет решение конкретных вопросов строительства. Возникает потребность систематизации законодательства, действующего в этой области, что позволит устранить противоречивость между отдельными нормами и выявить те участки работы, которые нуждаются в правовой регламентации.

Выделение общей и особенной частей науки советского финансового права позволяет глубже и всестороннее разработать актуальные вопросы теории и практики финансовоправового регулирования.

  • [1] См. Л. И. Дембо, О принципах построения системы права, «Советское государство и право» 1956 г. № 8, стр. 95; Д. М. Генкин, К вопросу о системе советского права, «Советское государство и право» 1956 г. № 9; В. Кнапп, По поводу дискуссии о системе, права, «Советское государство и право» 1957 г. № 5, стр. 117; И. В. Павлов, О системе советского социалистического права, «Советское государство и право» 1958 г. № 11, стр. 70; Р. О. Халфина, К вопросу о предмете и системе советского финансового права, «Вопросы советского административного и финансового права», изд-во Академии наук СССР, 1952, стр. 200-201.
  • [2] Так, Д. Гримм («Соотношение между юридическими институтами и конкретными отношениями», стр. 16) указывал, что для правового института «предметом регламентации могут служить либо отдельные только стороны данного комплекса отношений, либо весь комплекс в целом. В последнем случае регламентация может быть единая в том смысле, что складывается единый институт, обнимающий данный комплекс отношений во всем его объеме, или же различные стороны такого комплекса регулируются каждая особо, так что общая картина получается только, если сопоставить все относящиеся к данному комплексу институты».
  • [3] См. М. М. Агарков, Предмет и система советского гражданского права, «Советское государство и право» 1940 г. № 8—9. Автор приходит к выводу, что «имущественные правоотношения являются гражданскими правоотношениями. Существуют смешанные институты, в которых имущественные правоотношения тесно переплетаются с другими правоотношениями. Такие институты следует относить к гражданскому или другой отрасли права в зависимости от того, какие отношения наиболее характерны для данного института; отнесение такого института не к гражданскому праву, а к другой отрасли права не исключает соответственного применения к нему норм гражданского права».
  • [4] См. рецензию декана юридического факультета Варшавского университета проф. Л. Куровского на книгу «Советское финансовое право» («Советское государство и право» 1959 г. № 6, стр. 150). Автор рецензии считает, что в общую часть финансового права следовало включить проблемы бюджетного права, «поскольку оно трактует о всей совокупности доходов и расходов государства...». При всей важности бюджетного права, как части финансового права, оно все же сохраняет свои особенности правового института. Поэтому мы считаем, что бюджетное право должно быть отнесено к особенной части финансового права.
  • [5] «Ведомости Верховного Совета СССР» 1959 г. № 44, ст. 221.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >