ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ БИОРЕСУРСОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Свобода рыбных промыслов на море, известная с римского права, неоднократно находила свое закрепление как в международных конвенциях, так и в национальном праве многих государств. Однако в континентальных водах действовали коронные регалии, правовые конструкции о «королевской рыбе», привилегии землевладельцев, составной частью владений которых считались рыбные ловы. Затем интересы развития предпринимательства заставили отделить рыбные и иные богатства вод от земельной собственности, закрепить равный доступ к этим ресурсам на основе аренды рыбных ловов или государственных разрешений2.

В большинстве государств Европы уже с середины XIX века принимались законы, статуты, декреты, создающие в масштабе всей страны прочную правовую основу для морского рыболовства. Законодательство государств Европы и Северной Америки признавало свободу рыболовства своих подданных в различных водах, но в тоже время делался ряд исключений. Например, в Швеции сложилось понятие общественных рыбных ловель общины, уезда, прихода или деревни, каждый житель которых имел старинное право на рыбную ловлю. В США и Канаде практиковалась аренда рыбохозяйственных водных объектов на разные сроки частными предпринимателями по решению уполномоченных должностных лиц, ведомств или органов местного самоуправления.

Сложилась система различных запретов и ограничений рыболовства по месту, времени, способам и орудиям лова, требования охраны нерестилищ[1]. В частности, устанавливались запретные месяцы вылова, предписывалось щадящее для хода рыбы размещение сетей и иных снарядов в реках и озерах. На многих важных водных объектах нормировалась величина ячеи в рыболовных снастях, запрещалось применение неподвижных рыболовных снарядов.

Шаг за шагом в странах Европы и Северной Америки сложились органы и правила рыболовного надзора, действовали государственные и иногда общественные инспектора[2] и смотрители, применялись меры наказания (штрафы, иногда тюремное заключение) за нарушения, появились иные элементы управления рыбным промыслом (различные рыболовные комиссии и комитеты). В названных странах возникли всевозможные морские биологические общества и станции (включая плавучие), позволяющие вести научные исследования[3].

В соответствии с международными соглашениями ведущие морские державы регулировали рыболовство и морской промысел в территориальном и открытом море. Нередко пришлось отказываться от объявленных ранее исключительных прав на вылов, сушку, переработку уловов. Параллельно предусматривались некоторые нормы по предотвращению аварий и столкновений судов рыболовного флота. Несмотря на усилия ученых разных профессий и воли законодателя, случаи хищнического лова привели к обезрыбливанию вод Дании и Греции.

По состоянию на конец XX и начало XXI века в зарубежных государствах было выработано много способов регулирования изучаемых общественных отношений.

Оригинальной чертой законодательства США является отказ от применения правовой конструкции «право собственности» к живым морским ресурсам территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны. Юридические причины этого заключаются в невозможности выявить индивидуально определенные признаки у каждой особи водного биоресурса, даже если он находится в водных границах США. Только улов, т.е. добытые биоресурсы, является предметом права собственности.

В государствах с развитым рыбным хозяйством (в их числе Канада, Великобритания, Норвегия) общие по своему характеру законы сочетаются с законами, посвященными узким, но важным вопросам (например, аквакультуре, прибрежному рыболовству)[4]. На национальном уровне законодательство о водных биоресурсах, как правило, не кодифицировано в единый акт.

В США федеральное законодательство о водных биоресурсах складывается с середины XX в. Последовательно принимались следующие законы: «Об охране рыб и диких животных» (1958г.), «Об охране анадромных видов рыб» (1965г.), «Об охране морских млекопитающих» (1972г.), «О рыбных ресурсах континентального шельфа» (1973г.), «О сохранении рыбных ресурсов и об управлении ими» (1976г.), «Об охране рыб и диких животных» (1980г.).

На федеральном уровне были в свое время определены порядок создания специальных зон управления рыбным хозяйством, контролируемых государством, а также перечни видов животных, подлежащих государственной охране. Экспертное сообщество и экологическая общественность США нередко критиковали американское законодательство о водных биоресурсах за пробелы в регламентации прибрежного рыболовства, попустительство потенциально вредным методам лова, «узость» названных перечней видов охраняемых животных. В дальнейшем, исходя из практики применения, в законодательство были внесены существенные поправки, а его применение было унифицировано.

Важную роль в рыбном хозяйстве США сыграл Закон о рыболовстве Магнусона-Стивенса 1996 года. Он образовал новую вариацию всего федерального правового регулирования в этой немаловажной отрасли экономики1.

Некоторые вопросы решаются на уровне штатов. Их запреты, ограничения, карантины касаются различных видов природных ресурсов. Так, например, штат Индиана принял закон о запрете ввоза из других штатов живой приманки для ловли рыбы, поскольку это может привести к появлению новых пород хищных рыб и уничтожению ценных местных пород2. В «отраслевых» законах штатов (о рыболовстве, судоходстве) предусматривается уголовная ответственность за экологические правонарушения в указанных областях.

Общественные организации рыболовов-любителей являются активистами в деле охраны среды обитания и финансирования поддержки рыбных запасов. Общества нередко привлекают специалистов и совместными усилиями расчищают русла, создают нерестилища, повышают популяцию форели и лосося и т.д.

Законодательство о рыболовстве Канады (акты 1970, 1985, 1991 гг.) закрепляет как договорные, так и лицензионные (разрешительные) механизмы регулирования обозначенных общественных отношений. Министр рыболовства и морских ресурсов выдает лицензию о рыболовстве и принимает решение о предоставлении в аренду водного объекта для рыболовства. Кроме того, определяются отдельные акватории бухт, заливов, гаваней, ручьев и рек, в границах которых в силу аренды или специальной лицензии четко определенным кругом лиц будут разводиться моллюски (рыбоводство). Комбинирование договорных и разрешительных способов регулирования рыбохозяйственной деятельности Канады во многом напоминает нам подходы российского законодателя.

Правовое регулирование данных отношений осуществляется на федеральном и провинциальных уровнях. В систему министерства рыболовства и морских ресурсов входит штат рыболовных офицеров, рыболовной стражи, а также инспекторов. Они обладают значительными полномочиями по контролю и надзору в изучаемой области (включая арест лип-нарушителей и задержание плавсредств). Особое внимание законодатель уделяет рыбопропускным устройствам на различных сооружениях (плотины, запруды), которые составляют препятствия для хода рыбы.

В Австралии действуют законы о рыболовстве (1982), о рыболовстве в Торресовом проливе (1984), об управлении рыболовством (1991), об аквакультуре (2001), о морских парках (2007). Кроме того, в рамках названных законов принимаются подзаконные акты (положения). Как видно из названий перечисленных актов, большое внимание уделяется как общим, так и специальным, в том числе и территориальным, вопросам1.

В 1967 г. в Великобритании был принят закон «О сохранении морских рыбных богатств», а в 1981 г. он был изменен законом «О рыболовстве». Последний предусматривал создание Управления морской рыбной промышленности. Оно обязано поддерживать и регламентировать деятельность рыбного хозяйства, в том числе и рыбопромыслового флота. Кроме того, устанавливались правила искусственного разведения рыбы и финансирования этой деятельности2. Британское законодательство о водных биоресурсах продолжает развиваться и совершенствоваться и далее (акты 1992, 2000 гг.)

По водному законодательству Франции, рыбная ловля — это обособленный вид водопользования. Предусмотренные Сельскохозяйственным кодексом Франции рыболовные резерваты включают в себя акватории и близлежащие территории. Однако рыбное хозяйство Франции регламентируется не только аграрным или водным законодательством. Действует также Закон № 97-1051 «О морском рыболовстве и морской культуре» от 1997 г.[5] Во внутренних водах рыболовство и аквакультура регулируются Экологическим Кодексом, который включил в себя и водное законодательство[6]. При создании хозяйства аквакультуры на частной земле требуется предоставление разрешения. Для использования водного объекта, принадлежащего государству, применяется механизм концессии.

Япония имеет сложную и уникальную систему управления рыбным хозяйством. Условно имеется несколько уровней управления, каждому из которых соответствует свой перечень вылавливаемых видов. Эти перечни утверждаются Министром сельского, лесного и рыбного хозяйства, либо главами префектур по объектам прибрежного промысла, либо в рамках самоуправляемых организаций на основе внутрицеховых соглашений между рыбаками.

Особое, двоякое значение с точки зрения вопросов охраны водных биоресурсов имеет активно развивающееся рыбоводство (аквакультура). Рыбоводство позволяет не только обеспечивать человека продовольствием, но и «зарыблять» из рыбозаводов реки и озера. Помогая восстановить рыбные запасы, рыбоводство является довольно грязным производством, требующим по европейским меркам регулярного изменения его местоположения (как, например, в Норвегии).

Успешный опыт рыбоводства названных стран представляет интерес для российских компаний[7]. При этом в ряде передовых, с точки зрения рыбного хозяйства, стран аквакультура регламентируется отдельными законами (Норвегия), либо как в законах, так и в подзаконных актах (Италия, Дания).

Европейское право также регулирует вопросы использования и охраны живых морских ресурсов. При этом акты европейского права имеют, как правило, широкий предмет правового регулирования и охватывают разные природные блага. Например, директива Совета Европы 92/43/ЕЕС от 21 мая 1992 г. «О сохранении природных ареалов обитания и дикой флоры и фауны» (далее — Директива 1992 г.)[8]. Государства — члены Евросоюза обязаны принимать законы, правила, административные уложения в русле исполнения Директивы 1992 г. Предусматриваются также специальные комиссии, комитеты, регулярные доклады государств-членов Евросоюза, иные процедуры, обеспечивающие претворение ее в жизнь. В ст. 14 Директивы 1992 г. предусматривается наблюдение за выполнением правил рыбалки, лицензирования и квотирования в указанной области.

Итак, право ведущих зарубежных государств о водных биоресурсах имеет длительную историю развития и достигло высокого уровня детализации и эффективности. В отличие от российского, зарубежный законодатель больше рассчитывает на силы саморегулируемых организаций, выполняющих как различные хозяйственные, так и природоохранные функции. Все возрастающей тенденцией правового регулирования является стимулирование и поощрение аквакультуры, в том числе промышленной. Как и в России, зарубежное законодательство о водных биоресурсах тесно взаимодействует с водным и аграрным законодательством. Тесная связь указанной отрасли с другими природоресурсными отраслями отслеживается в Европейском праве.

Государства СНГ не оставили рыбное хозяйство без правового регулирования. Во многих из них были приняты специальные законы о рыболовстве, в других (Беларусь) действовали нормы смежного водного и природоресурсного законодательства. Органы исполнительной власти также не прекращают свое правотворчество в этой области путем издания и корректировки подзаконных нормативных правовых актов[9].

Закон Азербайджанской Республики от 27 марта 1998 г. № 457-1Г «О рыбоводстве»[10] считает одним из основных принципов рыбохозяйственной политики государства (ст. 7) разделение функций управления в области увеличения, регулирования, использования, охраны и научного обеспечения рыбных запасов и функций рыборазведения, рыболовства и производства рыбных продуктов. Подобной нормы невозможно встретить в российском законодательстве.

Статья 13 посвящена включению рыбных продуктов в торговый оборот. Согласно ей в Азербайджане в данный оборот могут включаться рыбные продукты, отвечающие по качеству государственным стандартам и санитарным правилам, имеющие документы о происхождении и качестве.

Положения по установлению порядка утверждения норм допустимых вредных воздействий на водные объекты (ст. 25), ведения рыбохозяйственного кадастра (ст. 27), осуществления рыбохозяйственной экспертизы проектных документов (ст. 28) и определения водоохранных зон (ст. 30) в значительной степени схожи с правовыми нормами российского природоохранного законодательства.

Закон Кыргызской Республики (КР) от 25 июня 1997 г. № 39 «О рыбном хозяйстве»1 регулирует правовые организационные основы рыбного хозяйства республики в целях «всемерного его развития, сохранения и увеличения рыбных запасов, повышения рыбопродуктивности водоемов и прудов, наиболее полного удовлетворения потребностей населения в рыбной продукции» (преамбула данного Закона). К понятию «рыбное хозяйство» (ст. 2) относится «система рыбоводства, рыболовства, воспроизводства и охраны рыбных запасов, направленная на улучшение видового состава рыбных запасов водоемов и прудов, а также обеспечение деятельности рыбохозяйствующих субъектов, независимо от их форм собственности, по выращиванию товарной рыбы, посадочного и племенного материала, добыче, ее охране и переработке». На основании данной статьи к рыбным запасам отнесены как естественные, так и искусственные рыбные запасы, т.е. объекты рыбоводства, при этом только первые провозглашены собственностью государства.

Отдельная статья Закона КР (ст. 5) посвящена учету рыбных запасов, включая рыбу, выращенную в искусственных водоемах. Она обязывает субъекты рыбного хозяйства ежегодно предоставлять в государственные органы управления рыбохозяйственным комплексом информацию о запасах рыбных ресурсов, таким образом делая указанную процедуру строго обязательной.

Особое внимание в Законе КР «О рыбном хозяйстве» уделено созданию Фонда развития рыбного хозяйства. Данное понятие не тождественно термину «рыбный запас». В части VI настоящего Закона речь идет о государственных и негосударственных финансовых институтах (ст. 19), создаваемых для консолидации средств, используемых с целью воспроизводства и охраны рыбных запасов, а также производства рыбы (т.е. рыбоводства) в Кыргызской Республике (ст. 18). Создание подобного фонда в России, закрепление его статуса на законодательном уровне, при условии реального целевого использования, может оказать значительную поддержку отечественным рыбоводным хозяйствам. По-своему интересен Закон КР от 4 августа 2008 г. № 191 «О запрещении добычи, транспортировки, приобретения, реализации и вывоза особо ценных и эндемичных видов рыб, обитающих в озерах Иссык-Куль и Сон-Куль»1.

По Закону Республики Молдова (далее-РМ) 8 июня 2006 г. № 149 «О рыбном фонде, рыболовстве и рыбоводстве»2 к рыбному фонду отнесены все популяции рыб и других водных организмов. Необходимо заметить, что в законодательстве разных стран понятия «рыбный/рыбохозяйственный фонд» применяются в различной смысловой интерпретации. В одних случаях речь идет о финансовом институте поддержки рыбоводства, а в других, как в рассматриваемом Законе РМ, — в качестве синонима понятию «рыбные ресурсы (за-пасы)/запасы водных биоресурсов». Данный Закон РМ регулирует порядок и условия создания и охраны рыбного фонда, воспроизводства, выращивания и вылова гидробионтов, мелиорации рыбохозяйственных водных объектов, развития рыбоводства, определяет принципы деятельности органов публичной власти, наделенных полномочиями по управлению водными биоресурсами (ст. 2). Использование обобщающего понятия «гидробионты» является примером удачного применения емкого общераспространенного термина, к которому отнесены естественные водные биоресурсы и иные объекты рыбоводства.

Глава II Закона РМ полностью посвящена компетенции органов публичной власти и специализированных учреждений в рыбохозяйственной деятельности. В ней определены полномочия не только государственных органов власти, но и Академии наук Молдовы, а также профильных учреждений (например, по разработке научных исследований и выработке практических рекомендаций (ст. 8). Назидательным для российской практики является предоставление широких полномочий в области рыбоводства органам местного управления (ст. 9), которые правомочны даже приостанавливать несанкционированную деятельность по использованию водных биоресурсов в природных рыбохозяйственных водоемах (п. «Г> ст. 9).

Помимо этого Законом РМ определено статусное формирование Ихтиологического совета, как органа при центральном управлении природными ресурсами и охраны окружающей среды, по координации рыбохозяйственных и научно-исследовательских работ (ст. 10). Это скорее подобие Межведомственной ихтиологической комиссии (ФГУ «МИК») при Росрыболовстве, которая, к сожалению, не имеет столь сильной правовой основы создания, в связи с чем, с каждым годом становилась все менее «межведомственной» вплоть до реорганизации. Придание ей подобного статуса на уровне закона могло бы повысить значимость данной организации, объединяющей именитых ученых и практиков-рыбоводов, и заставить считаться с ее мнением.

Закон Республики Таджикистан от 22 декабря 2006 г. № 220 «О рыбоводстве»1 уделяет созданию Фонда развития рыбоводных хозяйств (глава 5), предусматривающего источники поступления средств в указанный Фонд (статьи 16, 17), а также целям его использования (прим.: по аналогии с российскими экофондами, которые существовали в нашей стране ранее до конца 1990-х гг.). Существенной деталью является возможность использования средств от компенсации ущербов, нанесенных водным биоресурсам негативной хозяйственной деятельностью, не только воспроизводственным рыбоводным хозяйствам, но и организациям товарного рыбоводства (ст. 17), что, к сожалению, не предусмотрено российским законодательством.

Закон Туркменистана от 20 мая 2011 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»2 определяет правовые основы деятельности в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Законодательство стран СНГ по-разному решает вопрос об иностранном присутствии в территориальных водах суверенного государства. Например, согласно законодательству Азербайджана, юридические и физические лица иностранных государств могут пользоваться рыбными запасами в водных бассейнах страны. Юридические и физические лица иностранных государств приобретают право пользования рыбными запасами Азербайджанской Республики в порядке, предусмотренном законодательством. Право и правила пользования юридическими и физическими лицами иностранных государств рыбными запасами в Азербайджане определяются соответствующим органом исполнительной власти.

  • [1] Вешняков В.И. Там же. С. 432—435.
  • [2] В 1866 г. сложилось «общество инспекторов рыболовства Новой Англии».
  • [3] Вешняков В.И. Там же. 1894. С. 311—687.
  • [4] Концепции развития российского законодательства . М., 2010. С. 459—460. См.: Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act/ New York; National Acad, of Pablic Admin. Woot. Pofl. Center. Fedex, 2008. P. 109. Боголюбов C.A. и др. Экологическое право: Учебник. М., 2008. С. 365—376. Шаляпин Г.П. Нормативно-правовое регулирование аквакультуры в Российской Федерации. Диссертация на соискания ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.06. М., 2010. С. 142—146. Реферативный сборник ВНИИСЗ. М., 1982. № 1. С. 49—51.
  • [5] Jouvnal Officiel № 268 du 19 novembre 1997. P. 16723.
  • [6] Code de Г environnement, Dalloz, 2004.
  • [7] См. Информационный портал по рыбоводству компании Рост Аква Индустрия / http://www.rostaquaindustry.ru.
  • [8] Official Journal L 206, 22/ 07/ 1992 Р. 0007-0050.
  • [9] Шаляпин Г.П. Там же. С. 142—146.
  • [10] Высторобец Е.А. Экологическое право — мотивации в международном сотрудничестве. М., 2006. С. 79, 89, 116. Дежкин В.В. Охота и охотничье хозяйство мира: справочное пособие. М., 1983. С. 281,299-301.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >