ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЛЕСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЛЕСА КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ

Леса являются одним из основных видов природных ресурсов России и мира. Поданным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2014 году на 1 января 2015 года площадь земель лесного фонда составила 1122,6 млн га1.

Лесопокрытыми землями, включенными в состав других категорий земель, занято 57,1 млн га. В 2014 году сокращение указанной площади вследствие перевода (в основном из земель сельскохозяйственного назначения) в лесной фонд составило 225,3 тыс. га. В результате проводимых в различных субъектах федерации мероприятий за 2014 год площадь категории земель лесного фонда в целом увеличилась на 220, 8 тыс. га.

Лесные площади и лесные насаждения, не входящие в лесной фонд, занимали в 2014 году 898,1 млн га, из них лесные площади составили 871,8 млн га.

Лесные площади включают лесные и нелесные земли, относящиеся к категории земель лесного фонда, а также земельные участки, покрытые лесом и не покрытые лесом, расположенные на землях других категорий. Покрытые лесом земли — это лесные площади, занятые древесной, кустарниковой растительностью с полнотой насаждения от 0,3 до 1.

Общая площадь лесных площадей в 2014 году по сравнению с предшествующим годом увеличилась на 7,6 тыс. га. На изменение названных угодий основное влияние оказало уточнение данных по материалам проведенного лесоустройства, а также по лесным насаждениям, не входящим в лесной фонд.

Площадь земель под лесными насаждениями, не входящими в лесной фонд, составила 26,3 млн га. Уменьшение их по отношению к предшествующему году составило 20,2 тыс. га. Уменьшение пло-

Подготовлен Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии. М.: 2015. С. 24

щади земель под лесными насаждениями, не входящими в лесной фонд наблюдалось в 12 субъектах Российской Федерации[1].

Как уже отмечалось в главе 1, законодательства о растительном мире в настоящее время в России нет, в связи чем возникает разнобой в терминологии, используемой для обозначения различных элементов растительного мира. Так, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 4) называют эти элементы лесами и иной растительностью. Лесной кодекс Российской Федерации — лесом (ст. 5), объектами растительного мира (ст. 41) и лесными насаждениями (ст. 42), Земельный кодекс — деревьями, кустарниками и иными растениями (ст. 13), лесными насаждениями (ст. 77), многолетними насаждениями (ст. 79) и лесной растительностью (ст. 101), Гражданский кодекс — растениями (ст. 261), Закон Российской Федерации «О погребении и похоронном деле»— зелеными насаждениями (ст. 16).

Нормативного определения леса в законодательстве в настоящее время также не содержится. В Лесном кодексе Российской Федерации говорится только о «представлении о лесе». Лес в нем представляется как экологическая система или природный ресурс (ст. 5). Ранее подробное определение содержалось в Основах лесного законодательства Российской Федерации: под лесом понималась совокупность земли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.

В ныне действующем Кодексе также упоминается о лесных участках (ст. 7), дикорастущих растениях (ст. 11), лесных насаждениях (ст. 3), лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растениях (ст. 25), растительном мире (ст. 45) лесных растениях (ст. 65), участках лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений (ст. 102), но большинство из этих терминов не раскрывается[2].

Вероятно, термин «лес» является более общим по отношению ко всем другим, однако не понятно, при каких условиях некая совокупность растений становится лесом. На наш взгляд, в предложенном Кодексом определении потерян главный элемент, позволяющий объединить несколько растений общим понятием «лес». Этим общим является биологическое и территориальное единство. Произрастающие на ограниченной территории растения, представляющие единый биологический комплекс, составляют основу всех лесов.

Такая точка зрения подтверждается и Стандартом отрасли ОСТ 56-108-98 «Лесоводство. Термины и определения» (утв. Приказом Рослесхоза от 3 декабря 1998 г. № 203)1. В данном стандарте устанавливаются термины и определения в области лесоводства, обязательные для применения во всех видах документации и литературы, входящих в сферу действия стандартизации, или использующих результаты этой деятельности. Этот стандарт на сегодняшний день содержит единственное легальное определение леса: лес — «целостная совокупность лесных древесных и иных растений, земли, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи внутренней и с внешней средой» (п. 3.1.3).

Важным аспектом указанной проблемы является вопрос о том, к какой категории имущества относятся леса и нелесная растительность. Именно с решением этого вопроса закон связывает особенности возникновения, изменения и прекращения права собственности на них.

Леса и нелесная растительность являются объектом гражданских правоотношений, т.е. тем, по поводу чего возникают гражданские правоотношения. С точки зрения гражданского законодательства леса и нелесная растительность не являются недвижимым имуществом, т.е. такой вещью, которая тесно связана с землей и не может быть перемещена без несоразмерного ущерба ее назначению (ст. 130 ГК). Однако, поскольку Лесной кодекс называет лесные участки земельными участками, следует полагать, что лесные участки являются объектами недвижимого имущества.

Остается не ясным вопрос о том, как соотносятся понятия «лесные участки» и «растения», о которых идет речь в ст. 261 ГК. Ни гражданское, ни лесное, ни земельное законодательство окончательно не решает вопрос о том, все ли «растения», произрастающие на лесных или земельных участках, имеются в виду, и какова их правовая судьба.

Также нерешенным остается вопрос о так называемых многолетних насаждениях. В соответствии с землеустроительными документами многолетними являются искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые насаждения, способные давать урожай плодово-ягодной или технической продукции. В состав таких насаждений входят, прежде всего, сады, виноградники, плодовые питомники1.

В ЛК РФ отсутствует понятие «объекты лесных отношений», но по смыслу ст. 6 и 7 ими являются земли, на которых располагаются леса и лесные участки2.

В связи с этим возникает вопрос о том, что должно включать юридическое понятие «лес». Так, О. И. Крассов указывает, что лес — это совокупность только растительных организмов: древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхи, лишайники, грибы и т.д.)3. В свою очередь, В. К. Быковский отмечает, что важным признаком леса является неразрывная связь растительности с землей. Лес, если его отделить от земли, уже не будет лесом, поскольку он в качестве экосистемы представляет собой своеобразный географический ландшафт и произрастает на земле, которая выступает как пространственный базис для древесной и иной растительности4.

Следует согласиться с последним высказанным мнением, так как лес представляет собой сложную экологическую систему, разновидность так называемого биогеоценоза5, и определить значимость (ценность) отдельных его компонентов не представляется возможным.

Одним из главных вопросов был и остается вопрос о собственности на леса. Еще в 1959 г. Г.Н. Полянской отмечалась необходимость четкой формулировки права государственной собственности на леса, включающей все леса как естественного, так и искусственного происхождения независимо от их принадлежности6.

С принятием Лесного кодекса ситуация с вопросами собственности только осложнилась. Новеллой Кодекса стала возможность иной, кроме государственной, собственности на лесные участки. При этом лесные участки в составе земель лесного фонда были и остаются в федеральной собственности (ст. 8), а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Как отмечают многие авторы, эта конструкция не исключает права частной собственности на лесные участки1. Поскольку, если в соответствии со ст. 27 3К земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте, они могут быть объектами частной собственности. Прежде всего это касается лесов, расположенных на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения и землях промышленности и иного специального назначения.

При этом в соответствии с п. 4 ст. 28 ЗК не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц2.

Следует отметить, что более 94% площади земель, составляющих собственность Российской Федерации, составили земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда.

В соответствии с ранее действовавшим законодательством значительные площади, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерацией, занимали участки лесного фонда. Объектом права в этом случае являлись леса, которые согласно действовавшей статье 130 ГК, как и земельные участки, относились к объектам недвижимости (исключены из перечня недвижимых вещей Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ). В официальные статистические данные по разграничению земель сведения о регистрации права собственности на участки лесного фонда (леса) не вошли, так как в указанном случае земельные участки в установленном порядке не были сформированы и поставлены на кадастровый учет3.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в ст. 47 (п. 6) определил, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на них зарегистрированы, признаются ранее учтенными объектами недвижимости.

Из сказанного может быть сделан вывод, что понятие лесного участка соответствует ранее существовавшему понятию «участок лесного фонда». Сведения о таких участках обобщаются для получения официальных статистических показателей, характеризующих земельные ресурсы России, по мере их постановки на государственный кадастровый учет при ведении государственного кадастра недвижимости.

Проблема сохранения лесов в России тесно связана с необходимостью сохранения федеральной собственности на леса при усилении роли частных инвестиций в отрасль. Это является одним из основополагающих принципов государственной политики. Как неоднократно отмечалось многими исследователями1, возможность введения частной собственности на лесные участки не исключена, хотя именно сохранение государственной собственности на леса является одним из важнейших условий перехода лесного сектора экономики на устойчивое развитие2.

При сохранении федеральной собственности на большую часть лесов в законодательстве последнего времени наметилась тенденция передачи полномочий в области лесных отношений с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и расширения полномочий органов местного самоуправления (например, Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»3).

Эта тенденция характерна не только для России. Опыт США и Канады показывает, что одной из адекватных стратегий при наличии соответствующей правовой и институциональной базы на национальном уровне является децентрализация в управлении лесами1. Однако следует заметить, что в мировой практике нет положительного опыта передачи полномочий по управлению лесным фондом органам государственной власти субъектов федерации при условии, что лесной фонд остается федеральной собственностью. В упоминавшихся выше странах, а также в таких федеративных государствах как Германия и Австрия, государственные леса, в своем большинстве, являются собственностью субъектов федерации2. Проводимые преобразования, направленные на децентрализацию, должны осуществляться в сочетании с созданием эффективной системы контроля за осуществлением переданных полномочий.

  • [1] Там же. С. 41—42
  • [2] См. Комментарий к Лесному кодексу РФ/отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1997. Документ опубликован не был. Данные СПС «КонсультантПлюс». Интернет ресурс: www.lawrussia.ru См. Комментарий к Лесному кодексу РФ /отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1997. См., например: Зиновьева О.А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 69-74. Крассов О.И. Природные ресурсы России: комментарий законодательства. М., 2002.С. 465. Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. С. 4. См., например: Сукачев В.Н. Биогеоценоз как выражение взаимодействия живой и неживой природы на поверхности Земли: соотношение понятий «биогеоценоз», «экосистема», «географический ландшафт» и «фация» // Основы лесной биогео-ценологии / под ред. В.Н. Сукачева, Н.В. Дылиса. М., 1964. С. 5—49. Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса. М., 1959. См., например: Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ. Журнал российского права. 2007. № 1. См. также Постановление Президиума ВАС РФ от 13 марта 2007 г. № 15355/06 по делу № А62-1807/2006. СПС «КонсультантПлюс». Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2014 году. С. 52. См. подробнее, например, Концепция развития природоресурсного законодательства. В кн. «Концепции развития российского законодательства» / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 454; Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе Российской Федерации: учебное пособие / А.С. Захаренков, А.С. Карпов, Е.П. Кузьмичев, А.К. Курицын, Н.В. Ловцова, А.П. Петров, Р.В. Сунгуров ; под обш. ред. А.П. Петрова. М., 2011. 240 с. Клейнхоф И.А. Методология управления устойчивым развитием лесного сектора экономики Российской Федерации: автореф. дис.... д-ра экон. наук. М., 2011. С. 15. 3 СЗРФ. 2011.№ 1.Ст. 54. Институциональные преобразования в управлении лесами. Опыт стран с переходной экономикой: проблемы и решения. Материалы семинара (Москва, Россия. 25 февраля 2003 г.). М., 2003. С. 19. Клейнхоф И.А. Указ. раб. С. 16.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >