ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

ИСТОКИ И ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЫБОЛОВСТВЕ И СОХРАНЕНИИ ВОДНЫХ БИОРЕСУРСОВ

Россия обладает значительным потенциалом запасов водных биологических ресурсов (в том числе и ценных), что является естественным конкурентным преимуществом в мировой экономике.

На Руси издавна практиковалось рыболовство и рыбоводство в континентальных водах и на морских акваториях. Как и в зарубежных странах, места рыбной ловли и сами рыбные запасы считались на Руси принадлежностью земельной собственности. Из жалованных грамот нам известно, что московские государи, раздавая вотчины и поместья, не упускали из виду места рыбной ловли.

Первым рыбоохранным актом в России можно считать Указ Петра I 1698 года, обязывающий не ловить мелкую сельдь «на обиход, на великого государя, и на себя, и на продажу — пусть останется для расплода»1. В царствование Петра I было издано более 200 указов и иных актов, связанных с рыболовством и охраной природы, включая рыбу. Так, его Указом 1704 г. «Об отдаче рыбных ловель на откуп» Уральскому казачеству, которое занималось даже воспроизводством осетровых видов рыб, были отданы в пользование водоемы под промыслы.

В Полном Собрании законов Российской империи (ред. 1832 г.) содержатся нормы права, посвященные рыбному хозяйству: как правило, они регулировали рыболовство и косвенно касались рыборазведения. Рыбные ловы на реках разной категории, озерах и прудах составляли собственность береговых владельцев. Некоторые ограничения и исключения определялись правилами государственного межевания.

Если в открытом море рыболовство первоначально не ограничивалось по способам добычи, то в пресных водах законом оговарива-

Вешняков В.И. Рыболовство и законодательство. СПб.: Типография Тренке и Фюсно. 1894.

лось применение орудий лова (самоловы, неводы, заколы, коробы, другие снасти). Такие положения были предусмотрены именными указами Императора и Правительствующего Сената 1704, 1738, 1803, 1819, 1828, 1852 гг. По оценкам современников, данные легальные ограничения не всегда были твердо известны губернаторам, должностным лицам и органам власти, нередко отношение к ним рыбаков было недобросовестным или пренебрежительным.

Во второй половине XIX в. многие законодательные акты были разработаны Министерством госимуществ на основе многотомных отчетов экспедиций академика К.М. Бэра и Н.Я. Данилевского в области главных рыболовных бассейнов. Тогда всесторонние исследования затронули рыбное хозяйство европейской части России: акватории Балтийского и Белого морей, Черного и Азовского морей, Чудско-Псковского озера и некоторых других крупных озер (1851, 1853, 1859, 1863, 1870 гг.). Акцент был сделан на способы и орудия лова, приготовление рыбопродуктов, был накоплен обширный статистический и графический материал. Подробные предложения экспедиций о мерах по упорядочению рыболовного промысла обсуждались и дорабатывались в названном министерстве, вносились в Государственный совет, по большей части утверждались императором и становились законами.

Следует особо отметить два важных законодательных акта для поощрения отечественного рыбного хозяйства. Согласно Закону 1886 г. «О правах на рыбную ловлю» разрешалась свободная ловля рыбы и промысел морского зверя на Белом море и далее в акватории Северного Ледовитого океана. Крестьяне Архангельской губернии имели право строить суда для морского промысла из казенного леса1. По Закону 1876 г. «О льготах рыбопромышленникам по постройке судов» русским и норвежским2 переселенцам на мурманский берег в течение 10 лет бесплатно отпускался казенный лес для постройки пяти речных или двух морских судов.

К началу XX в. правила рыболовства, прилагаемые к законодательным актам, имели обязательную силу. Губернатор, полиция, смотрители рыбных ловель были обязаны в силу закона контролировать их исполнение рыбопромышленниками. Кроме того, устанавливались специальные ограничения на рыболовство и промысел морского зверя. Запрещался вылов с российских судов моржей и тюленей до 22 марта каждого года, а китобойный промысел — до 1 июня каждого

Бекяшев К.А. Морское рыболовное право. М., 2007 г. С. 13. В случае принятия ими русского подданства.

года. Интересно, что именно 1 июня прекращался период рыболовства, то есть законодатель «разводил» использование разных видов водных биоресурсов по срокам.

По оценкам юристов того времени, на различных территориях Российской империи и ее национальных окраинах (Финляндия, Прибалтика, Польша) правила рыболовства несколько отличались друг от друга. Подробно регулировался рыбный промысел в Черноморско-Азовском бассейне: запрещался вылов кефали в лиманах весной и осенью; доходный лов устриц объявлялся платным (лицензия на одну лодку стоила 24 рубля).

Можно с уверенностью заключить, что дореволюционный законодатель дифференцировал правовое регулирование использования водных организмов в зависимости от их биологической систематизации, а нередко — и от экономического значения, в определенных случаях — в зависимости от образа жизни и обычаев населения.

Исходя из обобщений отечественных экспертов, в XIX в. перед правовым регулированием рыбного промысла стояли задачи ограничения использования орудий и способов лова, определения конкретных сроков вылова (и запретных сроков) по разным породам рыб; обеспечения свободного хода мигрирующих рыб из моря в реки и обратно; учреждения постоянного надзора за соблюдением правил рыболовства и осуществлением рыбной торговли; закрепления преимуществ за рыболовными предприятиями в удаленных районах морских и океанических акваторий, научное исследование морских и речных бассейнов и условий жизни водных промысловых животных, поощрение и развитие искусственного рыбоводства. В Российской империи практиковалась однолетняя и многолетняя аренда морских и пресноводных акваторий.

В конечном счете, право и государство должны были устранить «все, что препятствует правильному развитию рыболовства и рыбоводства и содействует истощению морских и речных богатств»1. Большинство названных задач актуальны и для правового регулирования в современном рыбном хозяйстве. Однако глобальные вызовы современности, колоссальный ущерб, который современное общество успело нанести морским и пресным экосистемам, делают эти задачи еще более трудноисполнимыми, затратными, проблемными.

В XX в. научная мысль поставила перед мировым рыбным хозяйством непростую задачу. В 1923 г. русский и советский ученый В.И. Мейснер выразил ее таким образом: «Добыча наиболее доступного количества рыбы, в наиболее ценном и выгодном для дальней-

Вешняков В.И. Там же. С. 310—311.

шего использования виде, с наименьшей затратой сил и материальных средств, с обязательным сохранением природного запаса и обеспечения непрерывности использования водоема»1.

В советский период рыбное хозяйство было плановой отраслью экономики. С 1968 г. им управляло Министерство рыбного хозяйства РСФСР (ранее некоторое время действовало Министерство рыбной промышленности СССР). Превалировали преимущественно директивные методы управления, хотя развивались и договорные отношения в области рыбного хозяйства2.

Около полувека действовало постановление Совмина СССР 1958 г. «О воспроизводстве и об охране рыбных запасов во внутренних водоемах СССР»3, утвердившее Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, многие нормы которого представляют интерес для исследователя.

Все водоемы (территориальные воды, внутренние моря, реки, озера, пруды, водохранилища — и их придаточные воды), которые используются или могут быть использованы для промысловой добычи рыбы и других водных животных и растений, или имеют значение для воспроизводства запасов промысловых рыб, считались рыбохозяйственными водоемами.

Охрана рыбных запасов, других водных животных и растений, регулирование их промысла и предоставление права на его ведение, контроль за соблюдением требований данного Положения, правил рыболовства и охраны рыбных запасов, условий промысла других водных животных и растений, а также за проведением мероприятий по воспроизводству рыбных запасов и мелиорации в рыбохозяйственных водоемах осуществлялись органами рыбоохраны. Они определяли в рыбохозяйственных водоемах промысловые участки и предоставляли право ведения на них промыслового лова рыбы и добычи других водных животных и растений бессрочно в первую очередь государственным предприятиям рыбной промышленности, рыболовецким и другим колхозам, сдающим рыбу государственным предприятиям, и во вторую очередь другим рыбозаготовительным организациям.

Приведено по сборнику Вылегжанин А.Н., Зиланов В.К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами (Теория и документы). М., 2000. С. 66-67.

Пономарев М.В., Кичигин Н.В., Сиваков Д.О., Кузнецова Н.Д. Комментарий к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (постатейный) //подред. М.В.Пономарева. М., 2005. С. 68—69. Собрание постановлений Правительства СССР № 16, 1958, Ст. 127.

Правила рыболовства в рыбохозяйственных водоемах утверждались Министерством рыбного хозяйства СССР.

Лов рыбы и добыча других водных животных и растений в рыбо-хозяйственных водоемах за пределами прибрежных промысловых участков производились предприятиями и организациями по разрешениям, выдаваемым органами рыбоохраны на каждое судно или промысловое орудие лова.

Органы рыбоохраны определяли водоемы и участки водоемов для создания озерных товарных и других культурных рыбных хозяйств, для организации любительского и спортивного рыболовства обществами охотников и рыболовов и для других нужд рыбного хозяйства. Условия ведения рыбного хозяйства на указанных водоемах и участках определялись договорами, заключаемыми соответствующими предприятиями и организациями с органами рыбоохраны.

Научно — исследовательские учреждения по согласованию с органами рыбоохраны могли производить добычу рыбы и других водных животных и растений для исследовательских целей во всех рыбохозяйственных водоемах в любое время и любыми орудиями лова.

Любительский и спортивный лов рыбы, добыча других водных животных и растений для личного потребления разрешались всем гражданам бесплатно во всех водоемах, за исключением заповедников, рыбопитомников, прудовых и других культурных рыбных хозяйств, с соблюдением установленных правил рыболовства и охраны рыбных запасов, а также правил водопользования.

Любительское и спортивное рыболовство организовывали общества охотников и рыболовов, которые обязаны были осуществлять по согласованию с органами рыбоохраны мероприятия, обеспечивающие охрану и воспроизводство рыбных запасов в водоемах и на участках водоемов, используемых ими для любительского и спортивного лова рыбы. Любительский и спортивный лов рыбы в культурных рыбных хозяйствах обществ охотников и рыболовов осуществлялся по разрешениям, выдаваемым этими обществами, бесплатно или за плату.

Как следует из текста рассмотренного нормативного акта, разрешительные и договорные методы регулирования сосуществовали и переплетались. В ряде случаев предусматривалось платное использование рыбных ресурсов и рыбохозяйственных водоемов. Значительные полномочия были у обществ охотников и рыболовов.

Рыночные реформы 90-х годов имели своей оборотной стороной рост организованной преступности и коррупции в области рыбного хозяйства. Этому способствовала устарелая и разрозненная правовая база, сокращение штата инспекторов рыбоохраны, их низкая заработная плата. Известно о масштабном характере браконьерства, малоэффективных штрафных санкциях, несовершенном распределении полномочий между различными государственными органами власти, постепенной коммерциализации тех видов рыболовства, которые в силу закона не являются предпринимательской деятельностью.

Долгое время не удавалось выработать концептуального подхода отечественного законодателя к общественным отношениям в области рыбного хозяйства. Не складывалось стройной схемы государственно- правового воздействия на изучаемые отношения. Но затем Президентом России 27 июля 2001 г. была утверждена Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. В качестве одной из долгосрочных задач, поставленных с целью эффективного освоения Российской Федерацией морских биоресурсов, в особенности в пределах исключительной экономической зоны, и сохранения ее позиции в ряду ведущих морских держав в области промышленного рыболовства, отмечена необходимость активизации участия Российской Федерации в деятельности международных рыбохозяйственных организаций в связи с дальнейшим развитием процессов международной координации и повышением требований по защите и сохранению морской среды.

Не потеряла свое значение Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Правительством РФ 2 сентября 2003 г.)1, нацеленная на переход от экспортносырьевого к инновационному типу развития названной отрасли.

Именно Концепция, и отчасти Морская доктрина, во многом направляли усилия общества и государства на создание системы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. Ядром этой системы является Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ (далее — Закон о рыболовстве).

Действие законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов распространяется на:

  • — внутренние воды, в том числе внутренние морские воды Российской Федерации, а также на территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону России;
  • — суда, находящиеся в открытом водном пространстве вне пределов Российской Федерации, плавающие под Государственным флагом Российской Федерации и приписанные к портам нашей

Информационно-справочная правовая система «Консультант».

страны, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

— сухопутную территорию Российской Федерации, которая используется в целях рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

В России законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Помимо России такой подход имеется в США, Канаде и Австралии, ФРГ и Швейцарии. Так, например, в США законодательство штатов в области рыболовства появилось гораздо раньше актов Конгресса и происходит из правил времен британского владычества. В ФРГ правотворчество земель в области рыбного хозяйства исторически происходит из актов самостоятельных княжеств и вольных городов.

В соответствии с Законом о рыболовстве свои законодательные акты принял ряд субъектов РФ: Башкортостан, Дагестан, Саха-Якутия; Камчатский, Краснодарский, Приморский края; Брянская, Вологодская, Воронежская, Калужская, Костромская, Нижегородская, Пензенская области; Ханты-Мансийский автономный округ.

Однако имеется целый ряд факторов, свидетельствующих о слабой «управляемости» отраслью, недостаточном контроле и надзоре в области использования и охраны водных биоресурсов. Этому способствовала изменчивость компетенции и статуса федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за рыбное хозяйство: так, до 2004 г. существовал госкомитет, затем после нескольких промежуточных шагов при Минсельхозе РФ создано Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), осуществляющее правоприменение и функции надзора1. Нередко высказываются предложения создать, а вернее, воссоздать Министерство рыбного хозяйства, которое обладало бы обширными полномочиями, в том числе в области рыбопереработки и регулирования рынка рыбной продукции. Однако вряд ли сам тип государственного органа исполнительной власти (министерство, госкомитет, агентство) сможет только властными средствами навести порядок в области природных ресурсов. Для обеспечения рационального и экономного использования водных биоресурсов нужна развернутая система стимулирования хозяйствующих субъектов, в том числе налоговые, таможенные и кредитные льготы.

Боголюбов С.А. и др. Институты экологического права. М., 2010. С. 345—362.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >