ПОНЯТИЕ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ В СОВРЕМЕННОМ ПРАВЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

ПОНЯТИЕ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ И ЕГО ЗАКРЕПЛЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Мир живой природы наиболее близок человеку по сравнению с другими природными объектами, поскольку человек и сам — часть живой природы. Существование же на нашей планете животных и растений обеспечивает саму возможность жизни, поскольку они являются источниками пищи и в этом своем значении остаются незаменимым ресурсом.

Речь не идет об уникальной роли живых организмов как компонентов окружающей природной среды, их значении как ресурса, поскольку, на наш взгляд, именно этот аспект не так часто является предметом рассмотрения в юридической литературе и не нашел достаточного отражения в законодательстве, в то время как в современном мире значение биологических ресурсов значительно возрастает. Рост населения, изменения климата требуют изыскания новых пригодных в пищу дикорастущих растений, а также животных, включая насекомых; получило распространение биотопливо; все больше используются биотехнологии. Однако живой мир особенно уязвим, чувствителен к воздействию неблагоприятных факторов окружающей среды, и это требует особых мер по его охране. При том, что растительность и животные относятся к возобновляемым ресурсам, так как обладают свойством самовоспроизведения, размножения, им, в то же время, присуща качественная невозобнови-мость, то есть отдельные их виды могут безвозвратно исчезнуть с лица земли.

Специфической чертой, присущей всем живым организмам и требующей применения особых мер правового регулирования, является наличие способности передачи ими наследственной информации, генетических свойств, которая делает возможным выведение их новых видов, а также разработку и применение в самых широких целях так называемых биотехнологий.

Все живые ресурсы, или растительный и животный мир в их совокупности, часто называют биологическими ресурсами. По крайней мере, в научной литературе этот термин используется достаточно часто, хотя и не всегда одинаково трактуется, на чем мы подробнее остановимся ниже.

Однако в российском законодательстве на сегодняшний день понятие биологических ресурсов используется только в отношении водных биологических ресурсов. Причем очевидно, что использование данного термина обусловлено необходимостью охватить единым правовым регулированием порядок использования и охраны всех живых организмов, обитающих в водной среде (в ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» названы «рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения»).

В то же время на наднациональном уровне, а именно в решениях органов Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического сообщества, достаточно часто упоминаются именно биологические ресурсы. Так, при утверждении межгосударственной целевой программы Евразийского экономического сообщества «Инновационные биотехнологии» была поставлена задача «формирования единой базы данных биоресурсов»1, Межгосударственной целевой программой рекультивации территорий государств — членов ЕврАзЭС, подвергшихся воздействию уранодобывающих производств, предусмотрена методика оценки ущерба биоресурсам2.

Однако определения биологических ресурсов в этих документах не дается.

Среди международно-правовых актов определение биологических ресурсов мы находим в Конвенции о биологическом разнообразии, заключенной 5 июня 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро. В соответствии со ст. 2 этой Конвенции биологические ресурсы включают генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, имеющие фак-

Решение № 461 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества «Об утверждении Межгосударственной целевой программы Евразийского экономического сообщества «Инновационные биотехнологии» (Принято в г. Санкт-Петербурге 11 декабря 2009 г.).

См. например: Методика технико-экономического обоснования планируемых рекультивационных работ. Приложение 6 к Решению Совета глав правительств СНГ «О внесении изменений в Межгосударственную целевую программу «Рекультивация территорий государств — членов ЕврАзЭС, подвергшихся воздействию уранодобывающих производств» (принято в г. Бурабай 29 мая 2015 г.).

тическую или потенциальную полезность или ценность для человечества. Однако это определение акцентировано на генетических ресурсах исходя из целей Конвенции, посвященной сохранению биологического разнообразия1; поэтому совершенно справедливо А. К. Голиченков, воспроизведя его в словаре юридических терминов по экологии2, указывает в скобках: «для целей Конвенции о биологическом разнообразии».

При этом указанная дефиниция, являясь, по существу, единственной в международном законодательстве, широко используется — и не только в литературе. Например, в Республике Казахстан она приводится без изменений в соответствующих статьях, определяющих основные понятия, и в Законе Республики Казахстан от 7 июля

  • 2006 года №175-111 ЗРК «Об особо охраняемых природных территориях», и в Экологическом кодексе Республики Казахстан от 9 января
  • 2007 года №212-111-ЗРК.

Генетические ресурсы, о которых идет речь в упомянутой Конвенции о биологическом разнообразии, представляют собой совокупность генов или генетической информации, которой обладают все биологические виды, населяющие Землю3, — или, по определению самой Конвенции, генетический материал, представляющий фактическую или потенциальную ценность.

Генетические ресурсы — важная составная часть биологических ресурсов.

В качестве таковых, например, названы, например, генетические ресурсы животного мира в ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (далее — Закон о животном мире) — это «часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности».

Вопросы сохранения генетических ресурсов животных и растений составляют специальную сферу правового регулирования; соответствующие нормативные акты действуют, в основном, на международном уровне, но формируется и российское законодательству по данному вопросу, на чем подробнее остановимся в специальной теме.

Другие составляющие понятия «биологический ресурс», названные в Конвенции: организмы (части организмов) и популяции (биотические компоненты экосистем).

Подробнее об этом см.главу 7.

А.К. Голиченков. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М., 2012. С. 15.

Словарь по географии, 2015.

Организм — это живое существо, обладающее совокупностью свойств, отличающих его от неживой материи, или, другими словами, живое тело, существующее самостоятельно и состоящее из согласованно функционирующих сложных частей, органов. С точки зрения сохранения биоразнообразия организм — наименьшая единица жизни, самостоятельно существующая в среде и являющаяся носителем наследственной информации о главных свойствах и признаках вида[1].

Признаками живого организма являются обмен веществ, превращение энергии, рост, развитие и размножение, наследственность и изменчивость.

Выделяют животные организмы и растительные организмы, однако ими круг живых организмов в природе не исчерпывается.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), например, в ст. 60 говорит об охране редких и находящихся под угрозой исчезновения «растений, животных и других организмов». Но какие имеются в виду «другие организмы», из текста этого закона остается неизвестным. Изданные же в его развитие нормативные акты, например Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, Порядок ведения Красной книги Российской Федерации[2], называют не «иные организмы», а только грибы.

Действительно, согласно современным научным представлениям грибы представляют собой отдельное царство живой природы, не относящееся ни к растениям, ни к животным, но обладающее признаками и тех, и других. При этом их правовая охрана обычно осуществляется в рамках охраны объектов растительного мира.

Однако названными тремя царствами (растений, животных и грибов) живая природа с точки зрения биологии не исчерпывается; существуют также бактерии и вирусы, которые вместе с другими мельчайшими организмами (в том числе теми животными, растениями и грибами, которых можно увидеть только с помощью микроскопа) называют микроорганизмами или микробами.

В современном мире постоянно возрастает роль использования микроорганизмов — в науке, медицине, биотехнологиях.

В решении Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 21 мая 2010 г.1 отмечается, что биотехнология — перспективная отрасль народного хозяйства и область научных знаний, базирующаяся на новейших методах молекулярной биологии, биохимии, генной и клеточной инженерии, которая играет все большую роль в решении задач обеспечения экономической, продовольственной, экологической и биологической безопасности, гарантирующих устойчивое воспроизводство человеческих и биологических ресурсов, экономический рост и прогрессивное развитие общества, сохранение экологического равновесия на планете. Межгосударственная целевая программа предусматривает формирование единой базы данных биоресурсов на основе национальных коллекций микроорганизмов, культур растительных и животных клеток, генно-инженерных конструкций.

Деятельность в области создания и применения биотехнологий регулируется также законодательством об интеллектуальной собственности, включая законодательство об охране селекционных достижений.

Близкими к данной тематике являются нормы, регулирующие порядок осуществления работ в области генно-инженерной деятельности — генетических манипуляций на молекулярном, клеточном уровнях с участием рекомбинантных рибонуклеиновых и дезоксирибонуклеиновых кислот для создания генно-инженерно-модифицированных организмов (вирусов, микроорганизмов, трансгенных растений и трансгенных животных, а также их клеток), для целей генодиагностики и генной терапии (генотерапии) применительно к человеку, а также всех видов испытаний генно-инженерно-модифи-цированных организмов и др. (ст. 6 Федерального закона от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»).

Однако законодательством на сегодняшний день регулируются только отдельные аспекты обращения с микроорганизмами, которые, в основном, определяют правила, условия безопасного обращения с ними, а также защиты от микроорганизмов, патогенных для человека, животных либо растений. Соответствующие правила устанавливаются санитарно-эпидемиологическим, экологическим законодательством, законодательством о здравоохранении, ветеринарии, карантине растений и другими1.

Полезные же микроорганизмы, являясь частью природной среды, охраняются в составе ее компонентов, частью которых они являются: например, определенные бактерии играют важную роль в экологии почвы, осуществляя разложение органических веществ, присутствующих в ней; очень важны для окружающей среды сине-зеленые водоросли (которые также представляют собой группу бактерий) — они, в частности, осуществляют фиксацию азота в водной среде. Соответственно, охрана и рациональное использование почв, воды, лесов направлена, среди прочего, и на сохранение таких микроорганизмов, без которых, в свою очередь, они не могут полноценно существовать. Но специальное регулирование охраны и использования микроорганизмов не осуществляется, и как объект такой охраны и использования они в настоящее время не выделяются.

Что касается популяций как составляющей биологических ресурсов, то необходимо прежде всего отметить их значение для сохранения видов животных и растений2. Популяции представляют собой форму существования вида, являются элементарными единицами эволюционного процесса и обладают уникальным генофондом3.

В современном российском законодательстве понятие популяций используется, в основном, при регулировании вопросов осуществления мониторинга состояния охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов, а также отслеживания и ликвидации очагов популяций вредных организмов (карантинных объектов по законодательству о карантине растений).

В целом же можно сделать вывод, что в настоящее время правовому регулированию охраны и использования подлежат такие составляющие биологических ресурсов как животные и растения.

Однако необходимо учитывать, что определений ни тех, ни других законодательство не содержит, и, хотя на первый взгляд, термины «животные» и «растения» являются общеизвестными и их содержание представляется вполне очевидным, на самом деле далеко не всегда представляется возможным определить, что именно входит в круг указанных объектов.

Например, может возникнуть вопрос: относятся ли к животным насекомые? В действующем законодательстве ответ на него мы можем найти только в Законе РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (ст. 1), который включает в понятие «животные» «сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел». При этом в проектах нового закона о ветеринарии предлагается ввести более детальное определение, например: «животные — сельскохозяйственные и другие продуктивные и непродуктивные животные, млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, беспозвоночные животные, включая пчел, а также рыбы, оплодотворенная икра, водные млекопитающие, водные беспозвоночные, другие объекты аквакультуры и водные биологические ресурсы, за исключением водных растений»1.

Однако приведенные определения разработаны применительно к сфере действия законодательства о ветеринарии, и охватывают животных, болезнями которых занимается ветеринария, — то есть, в первую очередь, культивируемых и используемых человеком животных, а также диких животных, поскольку их болезни могут передаваться животным домашним.

В этой связи возникает следующий важный вопрос: охватываются ли, и в какой мере, понятием биологических ресурсов культивируемые животные и растения. С этим вопросом непосредственно связано определение соотношения терминов «биологические ресурсы» и «природные ресурсы».

Определения природных ресурсов и их составляющих даны Законом об охране окружающей среды, в соответствии с которым в природные ресурсы включаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. При этом растительный, животный мир и иные организмы отнесены этим законом к компонентам природной среды. Естественно, объектами — природными, или природно-антропогенными, или антропогенными, — живые организмы быть не могут. Однако они могут быть как находящимися в естественной среде обитания (произрастания), так и разводимыми искусственно, культивируемыми. На вопрос о том, относятся ли такие животные и растения, другие организмы к природным ресурсам, прямого ответа названный Федеральный закон не дает, но мы можем найти его в законодательстве об отдельных живых природных ресурсах.

Так, Закон о животном мире, определяя животный мир как неотъемлемый элемент природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющийся природный ресурс, ограничивает его в качестве совокупности живых организмов всех видов диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы.

Как справедливо отмечается в литературе, даваемое указанным Федеральным законом определение не совсем точно, так как под него подходит только дикая фауна, что неравнозначно животному миру в целом, который представляет собой все организмы животного происхождения1; кроме того, признак нахождения объекта животного мира в состоянии естественной свободы имеет в определенной мере условный характер, поскольку законодательством о животном мире регулируются и отношения, связанные с объектами животного мира, содержащимися в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях2.

Тем не менее домашние, сельскохозяйственные, зоопарковые и другие подобные животные не являются объектами животного мира и, соответственно, не относятся к природным ресурсам.

Точно также ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве) относит к водным биоресурсам только таких водных животных и растений, которые находятся в состоянии естественной свободы (ст. 16). Искусственно разводимые человеком рыбы и другие водные организмы относятся к объектам аквакультуры, порядок обращения с которыми регулируется специальным законом3, и не входят, таким образом, в состав природных ресурсов.

Следует отметить, что данный подход не является единственно возможным — например, в законодательстве ряда стран ближнего зарубежья выращиваемые человеком водные организмы не исключаются из состава водных биоресурсов. Так, согласно Закону Украины от 8 июля 2011 г. №3677-У1 «О рыбном хозяйстве, промышленном рыболовстве и охране водных биоресурсов» водные биологические ресурсы — совокупность водных организмов (гидробионтов), жизнь которых невозможна без пребывания (нахождения) в воде1.

Что касается растительных биологических ресурсов, то вопрос об отнесении их к природным ресурсам более сложен, так как российское законодательство на сегодняшний день не только не содержит определения растительного мира или растительных ресурсов, но и почти не регулирует — по крайней мере, на федеральном уровне, — отношения по использованию и охране растений, не относящихся к лесам.

В качестве природного ресурса, таким образом, однозначно признаны законодательством только леса. При этом следует обратить внимание на то, что термин «лесные ресурсы», которым оперирует лесное законодательство, в контексте Лесного кодекса Российской Федерации означает добытые ресурсы (см., например, ст. 20 ЛК РФ), то есть переставшие быть природными: это древесина, а также недревесные лесные ресурсы (такие как пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, мох и проч. — см. ст. 32 ЛК РФ) и пищевые лесные ресурсы (дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пригодные для употребления в пищу лесные ресурсы — ст. 11 ЛК РФ).

На примере иностранных государств со схожей с российской системой законодательства — прежде всего мы имеем в виду страны ближнего зарубежья, — где специальное законодательство о растительном мире имеется, можно видеть возможные варианты подхода к вопросу отнесения растительности к природным ресурсам. Если в Республике Беларусь Закон от 14 июня 2003 г. № 205-3 «О растительном мире» относит к объектам растительного мира только произрастающие дикорастущие (выделено нами) растения, образованные ими популяции, растительные сообщества или насаждения, то Закон Украины от 9 апреля 1999 г. № 591-XIV «О растительном мире» фактически исключает из числа природных растительных ресурсов только сельскохозяйственные растения, определяя природные растительные ресурсы как объекты растительного мира, которые используются или могут быть использованы населением, для нужд производства и иных потребностей, а объекты растительного мира как дикорастущие и другие несельскохозяйственного назначения сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также грибы на всех стадиях развития и образованные ими природные группировки.

В целом следует сделать вывод, что на сегодняшний день по российскому законодательству культивируемые (или прирученные), разводимые специально человеком растения и животные в понятие природных ресурсов не включаются.

Что же касается биологических ресурсов, то на законодательном уровне определенность имеется только в отношении водных биологических ресурсов, о чем упоминалось выше. Однако в литературе — хотя следует признать, что научных исследований в области права по данному вопросу крайне мало, — мы встречаем иной подход.

Так, например, Словарь экологических терминов и определений, определяя биологические ресурсы как важнейшую составляющую среды обитания человека, включающую растения, животные, грибы, водоросли, бактерии, а также их совокупности — сообщества и экосистемы, отмечает, что к биологическим ресурсам относятся также организмы, которые окультурены человеком: культурные растения, домашние животные, использующиеся в промышленности и сельском хозяйстве штаммы бактерий и грибов1.

С.Ю.Миролюбова считает, что биологические ресурсы содержат в себе некультивируемые биологические ресурсы и культивируемые биологические ресурсы, и определяет культивируемые биологические ресурсы как виды живых организмов, на процесс эволюции которых оказывает воздействие человек в целях удовлетворения своих потребностей, а также имеющие фактическую или потенциальную полезность или ценность для человечества2. Рассматривая культивируемые биологические ресурсы как комплексное понятие, которое включает в себя виды ресурса и биотехнологии как способ получения того или иного вида ресурса или технологии его использования, этот автор выделяет следующие виды культивируемых биологических ресурсов: 1) семена сельскохозяйственных растений, семена лесных растений и зерно; 2) племенную продукцию (материал) животных и штаммы микроорганизмов; 3) любой материал, содержащий наследственную генетическую информацию, заключенную в генетическом коде культивируемых живых организмов3.

Поддерживая подход к биологическим ресурсам как включающим ресурсы культивируемые, отметим, что биологическими ресурсами являются также и некоторые другие составляющие, которые в природные ресурсы традиционно не включаются: например, животные-вредители (крысы, тараканы, саранча и т.п.), трансгенные организмы, а также части растений, биологический материал животных и т.п.

Таким образом, понятия «природные ресурсы» и «биологические ресурсы» совпадают только в определенной своей части, но так же, как есть природные ресурсы, не являющиеся ресурсами биологическими, так и биологические ресурсы частично выходят за пределы круга природных ресурсов.

Данная работа посвящена, в основном, правовому регулированию отношений по поводу тех объектов, которые являются одновременно и природными, и биологическими ресурсами: это животный мир, водные биологические ресурсы, леса и нелесная растительность. Законодательство о них в достаточной степени сформировалось (подробнее см. следующую главу), и потому могут быть рассмотрены достаточно подробно конкретные вопросы использования и охраны каждого из них, также как и общие для названных природных биологических ресурсов проблемы сохранения их биоразнообразия, территорий обитания, совершенствования мер ответственности за причинение вреда и т.д.

  • [1] Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, утв. приказом Министерства природных ресурсов РФ от 6 апреля 2004 г. № 323.
  • [2] Утв. приказом Госкомэкологии России от 3 октября 1997 г. № 419-а. Решение № 487 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества «О ходе выполнения Решения Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав правительств) от 11 декабря 2009 года № 461 «Об утверждении Межгосударственной целевой программы Евразийского экономического сообщества «Инновационные биотехнологии». Принято в г. Санкт-Петербурге 21 мая 2010 г. СПС «Кон-сультантПлюс». См.например, ст. 26 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами» Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Популяция — это группа организмов одного вида, проживающих в определенном районе (местообитании); вид — это совокупность популяций особей, представители которых фактически или потенциально скрещиваются друг с другом в естественных условиях. Биологический энциклопедический словарь //глав. ред. М.С. Гиляров. М., 1986. С. 499-500. Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов. Проект Федерального закона «О ветеринарии» (подготовлен Минсельхозом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 05.09.2014), ст. 2. Слепенкова О.А., Бирюкова Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»(постатейный). — Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2013. Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: Монография. Норма, Инфра-М. 2014; Комментарий к Федерачьному закону от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2010. Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Официальный вестник Украины. 2011 г. № 59.Ст. 2351. EdwART. Словарь экологических терминов и определений, 2010. Миролюбова С.Ю. Культивируемые биологические ресурсы: понятие и правовое регулирование использования — Аналитический портал «Отрасли права» http:// хп----7sbbaj7auwnfThk.xn--p 1 ai/article/15701. Там же.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >