Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Административные процедуры

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Понятие и сущность контрольных процедур в сфере

государственного управления

Произошедшее в начале 2000-х гг. смешение понятий контроля и надзора на законодательном уровне1 повлекло активное использование в нормативных правовых актах[1] [2] и научной литературе[3] термина «контрольно-надзорная процедура», которая чаще всего трактуется как последовательность административных действий, осуществляемых в процессе контрольно-надзорной деятельности. При этом не учитываются как одно из основных положений науки административного права о различиях в понятиях и содержании контроля и надзора[4], так и вывод теории юридического процесса о том, что контроль как специфическая форма государственной деятельности обладает собственными функциями корректирования, социальной превенции, правоох-раны[5]. Очевидно, что именно объем и соотношение указанных функций при осуществлении контроля определяет природу контрольных процедур в административном процессе.

Функция социальной превенции выражает особую роль контроля в предупреждении возможных правонарушений в деятельности подконтрольных объектов и в определении мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению.

В контрольных процедурах превалирует функция корректирования, предполагающая совершение вышестоящим органом исполнительной власти или уполномоченным должностным лицом ряда позитивных процедур по установлению соответствия функционирования подчиненных органов (например, территориального органа исполнительной власти), предприятий или учреждений требованиям законности, эффективности и целесообразности, оказание помощи в устранении выявленных отклонений прежде всего организационно-распорядительными средствами.

Только в случае выявления правонарушения субъект контроля прибегает к правоохране — привлекает виновного к юридической ответственности (как правило, дисциплинарной) либо ходатайствует об этом перед соответствующим должностным лицом. Если по результатам контроля будут установлены признаки состава административного правонарушения или преступления, то соответствующие материалы передаются в компетентные органы.

Таким образом, контрольные процедуры можно определить как урегулированную административно-процессуальными нормами совокупность последовательно совершаемых действий субъекта контроля по установлению соответствия деятельности подконтрольного объекта требованиям законности, целесообразности и эффективности.

Контрольные процедуры, исходя из широкого понимания государственного управления, устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. При этом все государственные контрольные органы имеют общий правовой режим контрольной деятельности, формируемый Конституцией РФ и федеральным законодательством. Однако контрольные полномочия и порядок их осуществления различаются, так как являются производными от правового статуса органов государственной власти и отражают их специфику. В частности, контрольные процедуры, проводимые парламентом в отношении органов исполнительной власти, регламентированы Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», а судебными органами — в КАС РФ.

Важное место в установлении и осуществлении контрольных процедур занимают статутные законы, в которых определяется компетенция органа государственной власти или лица, замещающего государственную должность. Это касается как государственных органов, для которых функция контроля является основной, так и тех, где контроль осуществляется наряду с другими функциями управления. Например, контрольная процедура по рассмотрению жалобы гражданина Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации подробно урегулирована Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Мы солидарны с мнением Е. А. Лебедевой о том, что «несмотря на различие конкретных целей контроля, правового положения осуществляющих его органов и должностных лиц, форм, в которых он может осуществляться, общие процедуры его проведения, в принципе, одинаковы, что дает основание выделить их в самостоятельную группу процедур»[6]. При этом действующее законодательство предусматривает их разнообразные виды.

Субъекты общественного контроля применяют контрольные процедуры в относительно мягких формах: обследование, экспертизы, посещения, сбор документов и иной информации, участие в работе общественных советов и комиссий государственных органов и т. п. Например, в ст. 22 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» установлена процедура общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, проведение которой конкретизировано в других актах. В частности, Положение о порядке проведения общественной экспертизы утверждено решением совета Общественной палаты РФ от 15 мая 2008 г.

В сфере деятельности органов исполнительной власти контрольные процедуры осуществляются: 1) Правительством РФ в отношении органов исполнительной власти; 2) федеральными министерствами в отношении находящихся в их ведении федеральных служб и агентств (ведомственный контроль); 3) высшими должностными лицами (руководителями высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) государственными органами в отношении их структурных подразделений, территориальных органов, а также предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении соответствующих государственных органов (внутриведомственный контроль); 5) органами исполнительной власти в отношении органов местного самоуправления, иных органов и организаций в пределах контроля переданных им государственных полномочий.

При проведении контроля в сфере исполнительной власти преобладают властные, жесткие контрольные процедуры: заслушивание отчетов в порядке контроля руководителей и должностных лиц; истребование отчетов, документов; инспектирование; проведение проверок и т. п.

Универсальной процедурой государственного контроля является проведение проверок подконтрольных объектов. Так, федеральное министерство проверяет деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти по исполнению ими установленных задач и функций (ведомственный контроль).

Процедуры ведомственного контроля закреплены, как правило, в подзаконных актах. Это могут быть как специальные нормативные правовые акты (к примеру, приказ Минюста России от 27 октября 2009 г. № 361 «Об организации проверок в подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных службах, осуществлении координации и контроля их деятельности»), так и разделы актов общего характера (например, разд. IX Регламента Минфина России1).

В частности, порядок осуществления данной контрольной процедуры в отношении подведомственных Минсельхозу России органов исполнительной власти определен в разд. IX Регламента Министерства[7] [8]. В нем определяется, что плановая проверка проводится в соответствии с утвержденным Министерством планом. Внеплановая проверка организуется и проводится Министерством для рассмотрения жалоб граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Основанием для проведения плановых проверок являются планы проверок, утверждаемые министром, а для внеплановых — приказ Министерства.

Проверки деятельности подведомственных Министерству органов исполнительной власти могут быть комплексными и целевыми. При комплексной проверке подведомственные органы исполнительной власти проверяются по всем направлениям деятельности, а при целевой проверке — по одному или нескольким ее аспектам. Вопросы, подлежащие целевой проверке, определяются приказом Министерства.

Основной задачей любой проверки является контроль за выполнением подведомственными органами исполнительной власти возложенных на них задач и функций.

Проверка проводится комиссией, состав которой утверждается министром. В состав комиссии включаются работники Министерства и иные специалисты. Комиссия имеет право: а) знакомиться со всей ведущейся в подведомственных органах исполнительной власти документацией, делать выписки, снимать копии с документов; б) требовать от руководителей и специалистов подведомственных органов исполнительной власти необходимую информацию и справки; в) по согласованию с руководителями привлекать работников подведомственных органов исполнительной власти к оказанию помощи комиссии.

Комиссия обязана: а) полно, всесторонне и объективно осуществлять проверку деятельности подведомственного органа исполнительной власти; б) подготовить акт проверки и ознакомить с его содержанием руководителей подведомственного органа исполнительной власти; в) докладывать результаты проверки с необходимыми предложениями руководству Министерства.

При проведении проверки должностные лица подведомственных органов исполнительной власти предоставляют комиссии: а) свободный доступ в административные здания и служебные помещения в течение рабочего дня; б) на период проведения проверки — отдельное изолированное служебное помещение, обеспечивающее сохранность документов и оборудованное необходимыми организационно-техническими средствами и средствами связи; в) документы, справки, при необходимости — их копии (в том числе на магнитных носителях), а также объяснения, относящиеся к предмету проверки.

Члены комиссии: а) выясняют все существенные для проведения проверки обстоятельства; б) обеспечивают сохранность и возврат полученных в ходе проверки от подведомственных органов исполнительной власти оригиналов документов; в) не разглашают полученные в ходе проверки сведения, отнесенные к охраняемой законом тайне.

В случае оказания комиссии противодействия в проведении проверки составляется соответствующий акт, прилагаемый к акту проверки, который подписывается всеми членами комиссии.

В акте проверки указываются сведения о выявленных недостатках и нарушениях, материалы проверки, обосновывающие выводы об их наличии. Акт проверки подписывается и скрепляется с прилагаемыми материалами проверки.

Руководитель проверяемого органа исполнительной власти в 10-днев-ный срок с даты получения акта знакомится с ним, подписывает один экземпляр с пометкой «с актом проверки ознакомлен» и направляет его в Министерство. При наличии возражений к акту проверки прилагаются замечания и пояснения, которые учитываются при принятии решения по результатам проверки.

В случае если руководитель подведомственного органа исполнительной власти отказывается от ознакомления или подписания акта проверки либо не вернул его в Министерство, на третьем экземпляре акта комиссией делается соответствующая пометка.

Департамент, ответственный за проведение проверки, обеспечивает хранение актов проверки и их передачу в архив Министерства в установленном порядке.

При выявлении по результатам проверки в действиях должностных лиц подведомственных Министерству органов исполнительной власти признаков преступления или административного правонарушения после доклада комиссии министру копия акта проверки и прилагаемые к нему материалы направляются в правоохранительные и иные органы ддя рассмотрения вопроса о привлечении этих лиц к ответственности в установленном законодательством РФ порядке.

По итогам рассмотрения акта проверки руководством Министерства принимается решение, направленное на устранение выявленных недостатков и нарушений, о котором проверявшийся орган исполнительной власти извещается в письменной форме.

Министерство вправе поручить проверенному органу исполнительной власти устранение выявленных нарушений. Подведомственный Министерству орган исполнительной власти в установленный в поручении срок устраняет указанные нарушения и направляет в Министерство (соответствующий департамент) отчет об устранении нарушений с приложением подтверждающих материалов.

Особое место в сфере государственного управления занимают контрольные процедуры внутриведомственного контроля, который представляет собой целенаправленную организующую системную деятельность руководителей, должностных лиц государственных органов по установлению соответствия функционирования подчиненных подразделений и государственных служащих нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений.

Внутриведомственный контроль проводится в иерархическом порядке всеми руководителями государственных органов и их структурных подразделений, а также иными должностными лицами, поскольку является органической частью их служебной деятельности. Руководители несут персональную ответственность не только за проведение процедур внутриведомственного контроля, но и за устранение выявленных недостатков.

Все субъекты внутриведомственного контроля в зависимости от значимости их участия в обшей контрольной деятельности в государственном органе относятся к одному из трех уровней.

  • 1. Систему внутриведомственного контроля возглавляют руководитель государственного органа, осуществляющий линейный (общий) контроль, и его заместители, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с распределением обязанностей по руководству (функциональный контроль). Определенное место в контроле отводится коллегиальным органам руководства (коллегиям). Руководитель государственного органа представляет высший уровень контроля. В его обязанности входит обеспечение всестороннего контроля в подчиненном государственном органе и его подразделениях.
  • 2. Для выполнения четко ограниченных управленческих задач создаются специализированные организационные единицы (управления, департаменты). Их руководители представляют средний (второй) уровень руководства, на них возложен контроль за деятельностью подчиненных им организационных единиц (средний уровень контроля). Внутриведомственный контроль также проводится руководителями уполномоченных структурных подразделений (контрольных, кадровых, финансово-экономических и т. п.) государственного органа в отношении всех государственных служащих центрального аппарата и подчиненных органов и учреждений в рамках компетенции соответствующих департаментов, управлений, отделов.
  • 3. Каждая функция государственного органа или совокупность однородных функций закреплена за определенной организационноструктурной единицей государственного органа (как правило, отделом в составе управления, департамента). Руководители этих структурных подразделений являются ответственными исполнителями и выполняют контрольные функции в своих коллективах постоянно как служебную обязанность (третий — нижний уровень контроля).

Процедуры внутриведомственного контроля устанавливаются, как правило, в нормативных правовых актах государственных органов. Вместе с тем применительно к деятельности государственных гражданских служащих Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет такие контрольные процедуры, как проведение конкурсов (ст. 22), аттестаций (ст. 48), урегулирование конфликтов интересов (ст. 19) и служебных споров (ст. 70). В частности, процедура аттестации регламентируется Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110, которым утверждено Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.

По мнению К. О. Староверовой, указанная процедура предполагает «выполнение следующих мероприятий: формирование аттестационной комиссии; определение времени и места проведения аттестации; составление списков работников, подлежащих аттестации; установление процедуры подведения итогов оценивания; проработку вопросов документационного и информационного обеспечения процесса оценки (формирование полного комплекта документации в соответствии с процедурой аттестации, его размножение, рассылку и определение каналов и форм передачи информации); при необходимости — консультирование оценщиков со стороны специалистов, владеющих методикой аттестации»1.

На наш взгляд, приведенный перечень действий (мероприятий) является неполным, так как касается только подготовительного этапа аттестации. Автор не называет административных процедурных действий, связанных с непосредственным ее проведением. К таковым следует отнести: рассмотрение аттестационной комиссией представленных документов; заслушивание сообщения аттестуемого гражданского служащего; в случае необходимости — заслушивание его непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; обсуждение профессиональных и личностных качеств гражданского служащего применительно к его профессиональной служебной деятельности; принятие аттестационной комиссией решения по результатам аттестации гражданского служащего; информирование гражданского служащего о результатах аттестации; представление результатов аттестации руководителю государственного (территориального государственного) органа.

Наиболее распространенной процедурой внутриведомственного контроля является проверка структурных подразделений государственного органа, которая проводится по поручению руководителя государственного органа, как правило, должностными лицами и государственными служащими центрального аппарата государственного органа. Например, согласно Положению об организации проведения проверок деятельности структурных подразделений Федерального агентства по управлению государственным имуществом соответствующая процедура осуществляется Управлением внутреннего контроля Росимущества[9] [10].

Целями проведения проверок являются: контроль надлежащего исполнения структурными подразделениями Росимущества функций в соответствии с их компетенцией; выработка предложений по совершенствованию организации и повышению эффективности деятельности структурных подразделений Росимущества.

Задачи проведения проверок — выявление несоответствия деятельности структурных подразделений Росимущества требованиям нормативных правовых актов РФ, приказов и распоряжений Росимущества, недостатков в деятельности структурных подразделений Росимущества, а также установление приведших к их появлению причин; разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности проверяемых структурных подразделений Росимущества; контроль устранения нарушений, выявленных в деятельности структурных подразделений Росимущества; оказание методической помощи проверяемым структурным подразделениям Росимущества путем предоставления независимых рекомендаций и предложений по совершенствованию отдельных направлений деятельности и мерам по сокращению рисков, связанных с данными направлениями деятельности.

Процедура проверки включает в себя следующие административные действия: 1) планирование проверок; 2) подготовка проверки; 3) проведение проверок; 4) оформление результатов проверки; 5) доклад результатов проверки.

Качество и эффективность контрольных процедур во многом зависит от уровня их правового регулирования. После вступления в действие КАС РФ среди научной общественности утвердилось мнение о том, что «необходимо создавать административно-процедурное законодательство, устанавливающее порядок осуществления публичного управления, принятие административных актов (административные процедуры)»[11]. Представляется логичным, что одним из структурных элементов законодательства об административных процедурах должен стать закон, регламентирующий контрольные процедуры.

  • [1] См. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и заменивший его Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
  • [2] См., например, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31 января 2013 г.); постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 497 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2016—2020 годы».
  • [3] См., например: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 151 — 155; Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Филатова А. В. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
  • [4] Подробнее см.: Зубарев С. М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 10. С. 31-36.
  • [5] Подробнее см.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. М., 1987. С. 31—35.
  • [6] Правовое регулирование государственного контроля / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012. С. 196.
  • [7] См. приказ Минфина России от 15 июня 2012 г. № 82н «О Регламенте Министерства финансов Российской Федерации».
  • [8] См. приказ Минсельхоза России от 12 февраля 2013 г. № 56 «О Регламенте Министерства сельского хозяйства Российской Федерации».
  • [9] Староверова К. О. Система деловой оценки персонала в таможенных органах Российской Федерации//Таможенное дело. 2015. № 4. С. 19.
  • [10] См. приказ Росимущества от 26 декабря 2014 г. № 522 «Об утверждении Положения об организации проведения проверок деятельности структурных подразделений Федерального агентства по управлению государственным имуществом».
  • [11] Старилов Ю. Н. Административные процедуры, административное судопроизводство, административно-деликтное право: три основных направления модернизации российского законодательства // Ежегодник публичного права — 2015: Административный процесс. М., 2015.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>