Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Административные процедуры

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Контрольные процедуры

Контроль в системе административного процесса

К середине 1980-х гг. была сформирована отечественная теория юридического процесса1, которая оказала значительное влияние на становление и развитие научных представлений о процессуальных институтах и отраслях права. Юридическим процессом была признана комплексная система органически взаимосвязанных и логически последовательных процессуальных действий уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права. В указанную систему были включены не только традиционные (юрисдикционные), но и нетрадиционные (управленческие) процессы.

По функциональному признаку наряду с учредительным, правотворческим и правоприменительным процессами в качестве самостоятельного был выделен контрольный процесс. Он позиционировался как правовая форма управленческой деятельности органов государства, ихдолжностныхлиц, общественных организаций, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемое™ подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечении правонарушений соответствующими организационно-правовыми средствами.

Для исследователей контрольного процесса с позиций административного права, по нашему мнению, наибольший интерес представляют следующие выводы теоретиков права. Во-первых, признание вторич-ности, но не второстепенное™ контрольного процесса по отношению к правотворчеству и правоприменению. Это позволило в качестве структурных элементов процесса выделить контроль за исполнительно-распорядительной деятельностью органов государственного управления — исполнительно-распорядительные контрольные процедуры (производства) и контроль за правотворческой деятельностью органов государства — правотворческие контрольные процедуры (производства)[1] [2]. Во-вторых, по своему содержанию контрольный процесс следует рассматривать «с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой — как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности»1. В-третьих, контрольный процесс по методу осуществления одновременно носит и разрешительно-распорядительный (административно-процедурный), и юрисдикционный характер, выступая в форме регулятивных и охранительных правоотношений[3] [4]. Указанные выводы поддерживают и современные исследователи теории юридического процесса[5]. При этом они обращают особое внимание на двойственность контрольного процесса, в котором имеют место как позитивные (управленческие) процедуры, так и юрисдикционные (охранительные) производства.

По нашему мнению, именно такая двойственность стала барьером, не позволившим сторонникам как управленческого[6], так и юрисдикционного[7] подходов однозначно отнести процессуальную природу контроля к соответствующим видам административного процесса. Вместе с тем теоретические положения могут оказать существенную помощь в определении места контроля в современной системе процессуальных отношений.

Прежде всего необходимо отметить тот факт, что по сравнению с советским периодом значительно возросло количество субъектов, реализующих контрольную функцию государственного управления. Сегодня в контроле (согласно концепции широкого понимания государственного управления) участвуют органы и должностные лица, представляющие не только все ветви государственной власти, но и специализированные государственные структуры (счетные палаты, органы прокуратуры, уполномоченные по правам человека и др.), а также институты гражданского общества. При этом объектом контроля выступают различные направления деятельности органов исполнительной власти.

В большинстве случаев контрольный процесс инициируется государственным органом или общественной структурой для реализации соответствующей управленческой функции. Его содержание составляют установленные законом или иным нормативным правовым актом позитивные контрольные процедуры, отражающие специфику подконтрольного объекта и субъекта контрольной деятельности (например, парламентский контроль, финансовый контроль, государственный правозащитный контроль и т. п.). Юридическим результатом позитивного контрольного процесса является итоговый документ, содержащий предложения по улучшению управленческой деятельности, устранению выявленных недостатков и т. п. Однако на практике по итогам контроля часто выносятся правоохранительные предписания, направленные на устранение обнаруженных правонарушений, привлечение виновных к юридической ответственности. В этом случае возникает административно-правовой спор, который может привести к развитию административно-юрисдикционного процесса. Таким образом, сочетание процедур и юрисдикционных производств можно назвать первой особенностью контрольного процесса.

Вторая особенность состоит в том, что его материально-правовую основу составляют нормы не только административного, но и иных отраслей права, например конституционного (парламентский контроль), финансового права (финансовый, налоговый, бюджетный контроль) и др. Вместе с тем контрольный процесс по своей сути является административным: 1) при его осуществлении используются методы административно-правового регулирования, административные процедуры (например, процедуры бюджетного контроля определены нормативными правовыми актами Правительства РФ и Минфина России); 2) контрольные полномочия различных субъектов государственного управления по отношению к органам исполнительной власти предполагают наличие у последних корреспондирующих обязанностей и их закрепление в административных регламентах, статутных и иных правовых актах; 3) по результатам контроля должностные лица могут быть привлечены к дисциплинарной или административной ответственности.

Третья особенность контрольного процесса заключается в его структурном построении. По мнению В. М. Горшенева и И. Б. Шахова, контрольный процесс включает в себя информационный и коррекционный этапы1 и «контрольно-процессуальные стадии: установление фактических обстоятельств дела; анализ фактических данных, доказательств; выбор и анализ норм; если контроль связан с применением права, решение дела, выраженное в акте применения права»[8] [9].

По нашему мнению, названные стадии практически совпадают со стадиями правоприменительного процесса, что не совсем верно, так как, действительно, являясь, по сути, правоприменительным, контрольный процесс, кроме того, пронизывает и правотворчество, и процесс реализации права, способствует осуществлению указанных правовых форм на должном организационном уровне. Контроль как вид административного процесса, на наш взгляд, можно условно разделить на два основных этапа:

  • 1) контроль за правотворчеством (обеспечение качества принимаемых правовых актов управления), когда он направлен на создание наиболее благоприятных условий для формирования и совершенствования правовых норм;
  • 2) контроль за реализацией правовых норм (обеспечение эффективности правового регулирования поведения, деятельности субъектов общественных отношений).

Каждый из них подразделяется на несколько стадий, которые тесно увязаны с разработанными в теории и осуществляемыми на практике этапами (стадиями) правотворчества и правореализации.

В ходе правотворческой деятельности органов государственного управления контроль, с одной стороны, является формой проявления принципов демократизма и гласности, с другой — призван обеспечить соблюдение таких основных начал правотворчества, как законность, научность, приоритет прав человека и др. От состояния контроля в правотворческом процессе во многом зависит качество издаваемых нормативных правовых актов, в первую очередь статутных и иных базовых актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти по различным направлениям.

Важное место в осуществлении контроля за качеством правовых актов управления на этом этапе занимают такие формы контроля, как правовая и антикоррупционная экспертизы. Они обеспечивают высокий уровень нормативного регулирования конкретной области общественных отношений, а сам нормативный акт создает базу для осуществления контроля на этапе реализации правовых норм, в первую очередь органами исполнительной власти. Здесь процесс контроля пронизывает все основные формы реализации права: исполнение, соблюдение, применение и использование.

В процессе исполнения права контролируется реализация обязывающих норм, выполнение органами исполнительной власти, а также их должностными лицами и государственными служащими возложенных на них обязанностей. Исполнение обязанностей выражается в совершении этими субъектами действий, предусмотренных нормами федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов управления, определяющих порядок и условия исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг.

Контроль за соблюдением права связан с реализацией запрещающих норм, которые устанавливают требования к органам исполнительной власти, их должностным лицам и государственным служащим воздержаться от совершения определенных действий, запрещенных законом. В случае установления факта совершения подобных действий контролирующий орган инициирует привлечение или привлекает (при наличии соответствующих полномочий) нарушителя к юридической ответственности.

Особое место в деятельности органов исполнительной власти занимает правоприменение. Применение права от других форм его реализации в сфере государственного управления отличает то обстоятельство, что здесь право на правоприменительную деятельность, принадлежащее органам исполнительной власти и их должностным лицам, сливается с обязанностью ее осуществить, а применение одних норм одновременно требует соблюдения, исполнения и использования других. Поэтому правоприменение является комплексной правореализующей деятельностью, которая контролируется с использованием практически всех форм контроля.

В основе контроля за использованием органами исполнительной власти предоставленных им правомочий лежат предписания Конституции РФ, законодательства РФ, определяющие компетенцию этих органов в государственном управлении. Процесс контроля охватывает установление степени реализации нормативно закрепленных правомочий органов исполнительной власти в подзаконном нормотворчестве и практике применения нормативных правовых актов в установленной области деятельности. При этом случаи злоупотребления правом, нарушения прав и свобод граждан создают правовое основание для принудительного воздействия контрольных органов на функционирование аппарата государственного управления.

Исследование процесса контроля будет неполным без выявления его содержания как определенного вида процедурной деятельности. Существует несколько подходов к выделению стадий процесса контроля как пространственно-временных качеств этого явления. Их анализ позволил выявить следующие стадии процесса контроля:

  • 1) нормативное установление стандартов функционирования органов исполнительной власти;
  • 2) самоконтроль объектов контроля;
  • 3) мониторинг состояния объекта контроля;
  • 4) корректирование отклонений от установленных стандартов;
  • 5) оценка эффективности контроля.

Первой стадией процесса контроля можно определить установление стандартов функционирования объекта контроля. Она имеет две цели: с одной стороны, проинформировать органы исполнительной власти о том, какого поведения от них ожидают или — в негативном плане — какие их действия будут считаться нарушениями, влекущими за собой санкции; с другой — определить, какие задачи должны находиться в поле зрения органов контроля, и ограничить их действия этими задачами. Стандарты могут быть сформулированы в виде основополагающих норм Конституции РФ, федерального законодательства, подзаконных актов и т. п.

Вторая стадия процесса контроля — самоконтроль. Целью этой стадии является добровольное соблюдение установленных стандартов деятельности органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими. Самоконтроль последних базируется на их правосознании, правовой культуре, позитивной юридической ответственности. При этом причины добровольного соблюдения норм права различны: оно может быть привычным стандартом поведения, может вытекать из преследования каких-то собственных интересов, может быть результатом воздействия угрозы применения санкций и т. п. Без добровольного соблюдения ограничений масштаб и интенсивность контроля могут стать нестерпимыми. Для государственных служащих самоконтроль важен не только для недопущения служебных проступков, но и для продвижения по службе, получения поощрений и наград. Важное место в самоконтроле деятельности органов исполнительной власти занимают внутриведомственный контроль, организуемый руководителями различного уровня, и деятельность разнообразных контрольных подразделений.

Основной стадией контроля выступает мониторинг. В наиболее общем виде мониторинг можно определить как наблюдение за каким-либо объектом или процессом для выявления его соответствия желаемому результату или исходному положению. Главная сфера практического применения мониторинга — информационное обеспечение контроля в различных областях деятельности органов исполнительной власти. Отслеживаться могут как уже совершенные, так и только предполагаемые действия. Мониторинг может быть всеобъемлющим и выборочным, когда проверяется отдельное направление деятельности органа исполнительной власти, к примеру, качество осуществляемых государственных функций и доступность предоставляемых государственных услуг. В этом случае наблюдение осуществляется не только за практической деятельностью государственного органа в этой области, но и за соответствием нормативного порядка реализации государственных функций и предоставления государственных услуг требованиям Конституции РФ, федеральным законам, принятым в их развитие подзаконным актам.

С нашей точки зрения, мониторинг как стадия контроля — это система постоянного (временного) наблюдения, оценки и прогноза деятельности подконтрольных объектов, а также состояния правотворчества и правоприменительной практики в сфере их компетенции.

Мониторинг основывается на одноименном научном методе, поэтому получаемая в процессе мониторинга информация является основанием комплексной оценки указанных процессов. Информация, используемая для контроля, должна удовлетворять следующим требованиям: соответствовать уровню, на котором осуществляется контроль; быть объективной (содержать конкретные факты и данные) и непротиворечивой; представляться в наглядной (визуальной) форме; иметь адресата, полномочного осуществлять контроль.

Для получения информации и ее оценки используются следующие средства и формы мониторинга: наблюдение и личное участие, опросы и обсуждения, текущая статистика, открытая информация о деятельности органов исполнительной власти, их отчеты и доклады.

Применение информационных технологий позволяет субъектам государственного и общественного контроля создавать собственные базы данных о деятельности государственных органов, использовать иные базы данных, а также существенно ускорять подготовку текущих отчетов, собирая информацию из множества источников.

В перспективе мониторинг как стадия процесса контроля должен присутствовать в деятельности всех субъектов контроля. Качественный мониторинг создает основу для выработки и осуществления корректирующего действия. Цель этой стадии — не только выявление и устранение нарушений прав и свобод граждан и организаций в сфере государственного управления и их причин (восстановительный контроль), но и стимулирование положительной деятельности (позитивный контроль).

В процессе контроля корректирующее действие по форме представляет собой, как правило, акт применения права, который обладает властной силой и влечет юридические последствия. Такой акт может быть принят как самим контролирующим органом, так и по его инициативе компетентным органом. Ввиду того, что субъекты общественного контроля сами не обладают властными полномочиями, они обращаются в компетентные государственные органы с предложениями о привлечении виновных к ответственности либо делают выявленные нарушения достоянием широкой общественности, размещая соответствующие материалы в средствах массовой информации.

Заключительной стадией контроля выступает оценка его эффективности. Целью этого этапа является оценка всего механизма контрольной деятельности и его совершенствование (контроль контроля). Содержание стадии составляют действия руководства по определению эффективности контроля. На наш взгляд, эффективность контроля можно установить исходя из следующих показателей: своевременность контроля, степень достижения целей контроля, уровень произведенных при этом затрат, качество контроля, удовлетворенность контролируемых.

Таким образом, контроль как вид юридического процесса представляет собой определенные правовыми нормами последовательные процедуры установления качества принимаемых в сфере государственного управления нормативных правовых актов и эффективности их реализации государственными органами, должностными лицами и государственными служащими с целью предупреждения нарушений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, минимизации последствий подобных правонарушений и восстановления нарушенных прав.

Отдельное внимание следует уделить контрольному процессу, реализуемому самими органами исполнительной власти. Это административный процесс в «чистом» виде. Органы исполнительной власти и должностные лица, наделенные контрольной компетенцией, исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий.

Контроль как функция государственного управления, разновидность деятельности органов исполнительной власти осуществляется в рамках той или иной процедуры. И здесь мы солидарны с Л. Л. Поповым в том, что «любое управленческое дело реализуется через ту или иную процедуру»1. Этот вывод означает, что контрольный процесс [10] [11] [12] включает в себя различное множество административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти и должностными лицами в рамках предоставленной им контрольной компетенции.

  • [1] См.: Теория юридического процесса / под общ. ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
  • [2] См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 55.
  • [3] Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 29.
  • [4] См.: Вопленко Н. Н. Основные способы применения советского права // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве: сб. науч. тр. Ярославль, 1980.С. 35.
  • [5] См., например: Павлушина А. А. Теория юридического процесса: проблемы и перспективы развития: дис. ... д-ра юрид. наук. Самара, 2005. С. 234, 255—261; Солдатова О. Е. Юридический процесс (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014. С. 15.
  • [6] См., например: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.
  • [7] См., например: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
  • [8] См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 24, 25.
  • [9] Там же. С. 60—84.
  • [10] Попов Л. Л. Административные процедуры: проблемы теории, законодательства и
  • [11] практики // Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки: сб. докладов Междунар. науч.-практ. конф., секций административного права, финансового права, конкурентного права, информационного права (Москва, 24 ноября —
  • [12] декабря 2015 г.). С. 8.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>