Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Административные процедуры

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Лицензионные процедуры

Лицензирование как публичный правовой институт

Правовой институт лицензирования (разрешения) отдельных видов деятельности появился в Российской Федерации сравнительно недавно. Плановая экономика, централизованное управление, существование государственных предприятий делали ненужным этот институт в нашем государстве. Переход к рыночной экономике, необходимость государственного регулирования предпринимательских отношений «по-новому» привели к необходимости реформирования данного вида общественных отношений и появлению лицензирования в Российской Федерации.

На сегодняшний день можно констатировать актуальность модернизации указанного института.

По-прежнему дискуссионным является вопрос о юридической природе лицензирования. Общественные отношения в области лицензирования отражают публичные интересы государства и интересы отдельных лиц и складываются из взаимодействия между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по поводу осуществления лицензируемых видов деятельности.

Рассматриваемые отношения, с одной стороны, являются частноправовыми. Они основаны на диспозитивности и отсутствии власте-отношений. Лицензирование по общему правилу осуществляется по инициативе частных лиц — юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Такое положение дел характерно для отраслей частного права — гражданского, предпринимательского права.

С другой стороны, указанные отношения складываются по поводу получения (переоформления, аннулирования, приостановления действия) лицензии между органами государственной власти и участниками гражданского оборота. Здесь присутствует элемент власти и подчинения в регулировании данных правоотношений. Власть и подчинение вытекают из полномочий лицензионного органа самостоятельно, в установленном законом порядке принимать решения в области лицензирования. А это характерно для отраслей публичного права, а именно для административного права.

Следовательно, лицензирование может рассматриваться как комплекс урегулированных правом общественных отношений, одни из которых являются частными, гражданско-правовыми отношениями (отношения между участниками оборота осуществления лицензируемого вида деятельности), а другие обладают публичным — административно-правовым характером (осуществление административных процедур лицензирования уполномоченными органами исполнительной власти).

Возникает вопрос: образуют ли нормы, регулирующие рассматриваемые отношения, правовой институт? Нормы о лицензировании объединены общим назначением, целями, поэтому, несмотря на разный отраслевой характер, можно сделать вывод о том, что они образуют правовой институт.

Какое место занимает лицензирование в системе права?

С учетом отнесения лицензирования к публичному институту получила распространение точка зрения об административно-правовом характере норм, регулирующем вопросы лицензирования отдельных видов деятельности. В частности, В. В. Кудашкин полагает, что предметом института лицензирования являются правоотношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами лицензируемой деятельности, опосредующие управляющее воздействие управомоченных органов управления на хозяйствующих субъектов, исходя из публичных интересов государства и личности. Это, по мнению В. В. Кудашкина, позволяет идентифицировать лицензирование как институт административного права.

По мнению С. А. Тарасова, также имеются все основания полагать, что лицензирование является одним из институтов административного права, поскольку обязательным субъектом правоотношений лицензирования являются органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством решать вопросы лицензирования; в роли другого субъекта выступают предприниматели, деятельность которых в силу тех или иных обстоятельств вызывает повышенный интерес со стороны государства и им контролируется. Таким образом, нормы, регулирующие лицензирование, охватывают однородные, тесно связанные отношения в рамках одной отрасли, т. е. составляют самостоятельный правовой институт. И это институт административного права.

Итак, в Российской Федерации некоторые виды деятельности могут осуществляться только при наличии лицензии, т. е. разрешения.

Легальное определение лицензии дано в ст. 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон № 99-ФЗ). Согласно Закону лицензия — это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Вместе с тем указанное определение не совсем корректно и не позволяет в полной мере использовать термин лицензия для обозначения документа. Ранее в законодательстве термин лицензия для обозначения документа не использовался вообще. В Законе № 99-ФЗ нет единства в терминологии по данному вопросу. Используются термины «лицензия» и «документ». Например, в ст. 15 Закона № 99-ФЗ говорится о включении в лицензию, а не в документ определенных сведений. В ст. 16 Закона № 99-ФЗ закреплена необходимость включения в лицензионное дело копии подписанной и зарегистрированной лицензии.

Научное определение лицензирования как публичного правового института отличает большое разнообразие точек зрения1. Ряд авторов определяют лицензирование как процесс выдачи специального разрешения (лицензии)[1] [2]. Лицензирование рассматривают и как процедуру по оформлению официального разрешения (лицензии) на ведение отдельных видов предпринимательской деятельности[3]. Лицензирование представляют организационно-правовым механизмом государственного регулирования, включающего в себя субъекты, объекты и процедуры[4]. По мнению Ж. А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства1. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе. Пожалуй, с ней можно согласиться, но частично. Точнее было бы сказать, что лицензирование является формой легализации отдельных видов предпринимательской деятельности.

У Ю. А. Тихомирова лицензирование выступает как специфический административно-правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов[5] [6].

Законодательное определение лицензирования представлено в Законе № 99-ФЗ. Это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Также лицензирование можно назвать государственной услугой. Данная точка зрения находит свое подтверждение в трудах ученых и законодательстве РФ. Несмотря на то, что в Законе № 99-ФЗ об этом ничего не говорится, данное положение вытекает из системного анализа Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Согласно ст. 2 указанного Закона государственная услуга, предоставляемая органом исполнительной власти, это деятельность по реализации функций соответственно органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. На сегодняшний день МФЦ предоставляют более 300 государственных услуг. Из них к сфере лицензирования относятся: выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, лицензирование фармацевтической деятельности, деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, медицинской деятельности муниципальных и негосударственных учреждений, деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов и проч.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие специфические особенности лицензирования как публичного института.

  • 1. В лицензировании присутствует публично-правовой интерес, реализуются задачи, внутренние функции государства, органов государственной власти, происходит разумное сочетание публичных и частных интересов.
  • 2. Целью лицензионных процедур является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В связи с этим перечень лицензируемых видов деятельности определяется исходя из их значимости и важности для граждан, юридических лиц и государства.
  • 3. В основном лицензирование возникает по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц, которые занимаются предпринимательской деятельностью и должны кроме государственной регистрации получить лицензию на занятие определенными видами деятельности.
  • 4. Лицензионная процедура отличается особым субъектным составом. С одной стороны, в лицензионной процедуре выступает соискатель лицензии — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии, или лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию, а с другой стороны — лицензирующие органы[7].
  • 5. Властной стороной и обязательным субъектом данных отношений является уполномоченный орган исполнительной власти. Отличительной особенностью лицензионной деятельности является большое количество лицензирующих органов — как федеральных, так и субъектов РФ.
  • 6. В лицензионной процедуре правовая оценка поведению участников отношений, как правило, не дается, а осуществляется проверка соблюдения требований к лицензиатам соответствующих ходатайств и заявлений по выдаче лицензии[8].
  • 7. Лицензирование является государственной услугой, предоставляемой МФЦ.
  • 8. Лицензионные процедуры в преобладающем большинстве случаев являются административно-процедурными (например, выдача, переоформление лицензии), а при осуществлении лицензионного контроля могут быть административно-юрисдикционными. Как видим, в рамках лицензионной деятельности возможно сочетание обоих видов административного процесса.
  • 9. Меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела могут применяться только в процессе осуществления лицензионного контроля.
  • 10. Споры в отношениях по лицензированию отдельных видов деятельности разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.
  • 11. Лицензирование имеет особую организацию деятельности, урегулированную законодательством РФ. Преобладающая часть видов деятельности лицензируется по правилам, установленным Законом № 99-ФЗ. Также применяются процессуальные положения, установленные Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»; Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах» и т. д., ввиду того, что Закон № 99-ФЗ не распространяется на отношения по лицензированию некоторых видов деятельности.

Уточняющие административно-процессуальные правила содержатся в постановлениях Правительства РФ по отдельным видам деятельности от 6 июля 2012 г. № 686 «Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств»; от 26 декабря 2011 г. № 1130 «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах»; от 23 июня 2011 г. № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (вместе с Положением о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности и Положением о лицензировании частной охранной деятельности); от 28 октября 2013 г. № 966 «О лицензировании образовательной деятельности» и др.

Таким образом, предметом лицензирования выступает особый круг общественных отношений, складывающихся в границах административно-процессуальной деятельности по предоставлению, отзыву, приостановлению, аннулированию лицензий, надзору за выполнением условий лицензирования, привлечению к ответственности за нарушение лицензионных отношений. Иными словами, речь идет об административных правоотношениях по государственному воздействию на субъекты, занимающиеся определенным видом деятельности.

Из вышесказанного вытекает вывод: лицензирование в большей степени можно рассматривать как публичный институт административного права. Вместе с тем можно сделать и второй вывод о том, что лицензирование представляет собой разновидность управленческой процедуры, и дать следующее ее определение. Лицензирование — это административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, как правило, в рамках управленческого позитивного процедурного вида административного процесса, состоящая из совокупности административных процедур по выдаче, переоформлению, приостановлению, аннулированию, контролю за соблюдением определенных требований и условий в целях обеспечения правопорядка на территории РФ.

  • [1] См., например: Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6; Тарасов С. А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Соболь О. С. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Юрьева Ю. С. Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008; Агапова М. А. Институт лицензирования в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Ионова Ж. А. Правовые проблемы государственной регистрации и лицензионного производства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Орлов А. Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; и др.
  • [2] См., например: Посулихина Н. С. Административно-правовые процедуры лицензирования медицинской деятельности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2015.
  • [3] См.: Юридический словарь. М., 2014.
  • [4] См.: Костылева К. И. Административно-правовое регулирование лицензионноразрешительной деятельности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005.
  • [5] См.: Ионова Ж. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Государство и право. 1997. № 1.
  • [6] См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2001.
  • [7] Согласно ст. 3 Закона № 99-ФЗ это уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы, а в случае передачи осуществления полномочий РФ в области лицензирования органам государственной власти субъектов РФ — органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие лицензирование.
  • [8] Например, для выдачи лицензии на занятие частной охранной или детективной деятельностью производится проверка поведения лиц; проверяется, состоят ли граждане на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании, имеют ли судимость за совершение умышленного преступления и проч.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>