Регистрационные процедуры

Содержание, принципы, стадии регистрационных процедур

В сложной структуре позитивного управленческого процесса важное место занимают регистрационные процедуры. Чтобы оценить их значимость в административно-правовом регулировании, необходимо остановиться на содержательной характеристике самой регистрационной процедуры, включающей такие элементы, как цели регистрационных процедур, их правовая регламентация, принципы и стадии реализации.

Ответы на эти вопросы затруднены по крайней мере двумя обстоятельствами: 1) отсутствием на федеральном уровне нормативного акта, определяющего основные начала и общие правила осуществления административных процедур; 2) различными подходами к определению понятия государственной регистрации в доктрине административного права.

В юридической литературе высказывается достаточно много разнообразных мнений по поводу сущности государственной регистрации.

Известна точка зрения, согласно которой государственная регистрация является одной из разновидностей разрешительной системы1. С таким утверждением вряд ли можно полностью согласиться. Конечно, нельзя отрицать наличие в регистрационных процедурах некоторых элементов разрешительной системы. Но все-таки государственная регистрация в своей основе имеет не разрешительный, а уведомительный характер. И такой вывод следует независимо от того, идет ли речь о добровольной или обязательной регистрации. Поэтому более верной нам представляется позиция Д. Н. Бахраха, который, несмотря на некоторое сходство государственной регистрации с разрешительной системой, рассматривает их как «два разных способа, принадлежащие к разным методам административного воздействия»[1] [2]. Характеристику государственной регистрации как одного из методов государственного управления отмечает и А. И. Каплунов1.

Известно определение государственной регистрации и как одного из видов деятельности по оказанию государственных услуг. Подобная характеристика особенно распространена в ситуации, когда речь идет о регистрации субъектов предпринимательства. Логика рассуждений о признании государственной регистрации в качестве государственной услуги такова: регистрирующий орган одновременно с вынесением решения о государственной регистрации обязан внести сведения о субъектах предпринимательства в соответствующие реестры, сведения из которых могут быть востребованы любым заинтересованным лицом. Выполняя обязанность предоставить запрашиваемые сведения в виде соответствующих выписок из реестра или их копий в установленный законом срок, регистрирующий орган оказывает тем самым государственную услугу[3] [4].

Определенную нормативную основу такая трактовка получила в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в которой под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органов исполнительной власти, осуществляемая по запросам заявителей в пределах установленных нормативными актами полномочий данных органов. Однако сама законодательная формулировка государственной услуги представляется неудачной из-за возможности слишком широкой ее трактовки. Кроме того, императивное требование государственной регистрации для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нарушение которого к тому же влечет применение мер административной ответственности (ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ), вряд ли подходит под определение государственной услуги. Следует также отметить, что выполнение регистрационным органом информационных обязанностей перед лицами, запрашивающими интересующие их сведения из соответствующих реестров, выходит за рамки самих регистрационных отношений. Последние, возникая в момент обращения заявителя о государственной регистрации, прекращаются в момент принятия публичным органом решения о государственной регистрации или решения об отказе в государственной регистрации.

Совокупность норм, регламентирующих деятельность по государственной регистрации, образует самостоятельный правовой институт государственной регистрации. Причем этот институт, по нашему мнению, должен быть охарактеризован не как межотраслевой, комплексный, а как сугубо административно-правовой, содержащий нормы только административно-правовой принадлежности.

Что позволяет сделать такой вывод? Во-первых, целевое назначение норм этого института состоит в обеспечении налаживания организационных, управленческих отношений между государством и гражданами (и их объединениями), между государством и бизнесом, между государством и хозяйствующими субъектами. Во-вторых, обязательным субъектом регистрационных отношений являются органы исполнительной власти[5], что характерно именно для административно-правовых отношений. В-третьих, нельзя не упомянуть Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который государственную регистрацию определил в качестве одной из процессуальных форм реализации контроля и надзора как управленческой функции. В-четвертых, осуществление государственной регистрации регулируется нормами административнопроцессуального права.

В качестве возражения относительно чисто административно-правового характера института государственной регистрации иногда приводится такой аргумент, как присутствие норм о государственной регистрации в ГК РФ. Однако наличие таких норм в ГК РФ не меняет отраслевую природу этих норм. Здесь можно говорить о своеобразном десантировании норм административного права в гражданское законодательство, обусловленное системообразующей ролью самого административного права как одной из базовых отраслей российской правовой системы.

Административно-правовой характеристике правового института государственной регистрации не противоречит и то обстоятельство, что сам акт государственной регистрации, являясь итогом административных отношений, одновременно выступает в качестве юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего правоотношения иной правовой природы как в публичной, так и в частноправовой сферах. В этом отношении интересно высказывание В. Ф. Яковлева относительно того, что в некоторых институтах (в качестве примера был приведен конкретно акт публичной регистрации) публичное и частное право неразрывны, образуют единую конструкцию, поскольку без публичного акта не может возникнуть частное право1.

Государственная регистрация имеет правоустанавливающее значение. Она связана с получением субъектом конкретного правового статуса, без которого в дальнейшем невозможно совершение им юридически значимых действий. Так, например, только с момента государственной регистрации возникает правоспособность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, политических партий, некоммерческих организаций.

Регистрация представляет собой акт официального признания законности совершаемых действий, влекущих юридические последствия. Поэтому акт государственной регистрации является бесспорным доказательством существования зарегистрированного права гражданина или организации.

Необходимо отметить также учетную (статистическую) составляющую многих видов государственной регистрации. В качестве примеров можно назвать регистрацию индивидуальных предпринимателей, регистрацию граждан РФ по месту жительства и месту пребывания, регистрацию в службах занятости лиц, не имеющих работы, регистрацию транспортных средств. В этих случаях регистрация представляет собой источник получения статистических сведений для их дальнейшего использования при выборе наиболее эффективных мер государственного регулирования в конкретных областях и сферах общественных отношений.

На основе анализа действующих нормативных актов, составляющих правовой институт государственной регистрации, можно сделать вывод о том, что государственная регистрация преследует цель закрепить правовой статус физического или юридического лица, подтвердить факты существования определенных объектов и их принадлежность, а также обеспечить возможность осуществления последующего государственного контроля за законностью деятельности зарегистрированных лиц и легитимного использования ими зарегистрированных прав и объектов[6] [7]. Сама регистрация представляет собой совокупность последовательно совершаемых регистрирующим органом действий (стадий), направленных на достижение целей такой регистрации. Процессуальной формой осуществления этой деятельности являются регистрационные процедуры.

Важным аспектом рассматриваемой темы является характеристика принципов реализации регистрационных процедур. Анализ действующего законодательства и практики работы регистрационных органов позволяет выделить две группы таких принципов: 1) основополагающие (общие), присущие любому виду процессуальной деятельности, и 2) специальные, присущие только конкретному виду процессуальных процедур.

В числе основополагающих (общих) принципов в первую очередь необходимо назвать принцип законности, закрепленный ст. 15 Конституции РФ, и вытекающий из ст. 2 Конституции РФ принцип защиты прав и законных интересов граждан при осуществлении процедурной деятельности, реализуемый с учетом корреляции публичных и частных интересов.

Среди специальных принципов следует особо отметить такие, как: 1) необходимость достижения оптимального объема (с позиций количества и качества) нормативной регламентации регистрационных процедур; 2) запрет злоупотребления правом со стороны регистрационных органов; 3) беспристрастность, обоснованность и справедливость рассмотрения регистрационного дела; 4) оперативность и экономичность регистрационной процедуры.

Кратко остановимся на том, в чем конкретно должна проявляться реализация этих принципов в нормотворческой и правоприменительной деятельности, связанной с государственной регистрацией.

  • 1. Принцип необходимости достижения оптимального объема нормативной регламентации регистрационных процедур. Этот принцип может быть раскрыт с позиций общего принципа оценки регуляторного воздействия, который только недавно начал внедряться в российскую нормотворческую практику. Применительно к регистрационным процедурам важно избегать как избыточности регистрационного регулирования, так и недорегулирования пробельности регистрационных отношений. И первая, и вторая ситуации могут повлечь нежелательные отрицательные последствия и быть причиной коррупционного поведения обеих сторон регистрационного отношения. Нужно исходить из общего посыла о том, что только достаточная и разумная процессуали-зация деятельности государственного аппарата (в данном случае — регистрационных органов) позволит уменьшить просторы административного усмотрения и сделать работу регистрационной системы открытой и понятной обществу и необременительной для него[8].
  • 2. Запрет злоупотребления правом со стороны регистрирующего органа. Этот принцип означает, что названные органы должны: 1 Действовать исключительно в пределах предоставленных им законодательных полномочий и в соответствии с теми целями и задачами, ради которых введена конкретная регистрационная процедура; 2) не допускать обременения заинтересованных в государственной регистрации лиц обязанностями, не предусмотренными законодательством1.
  • 3. Беспристрастность, обоснованность и справедливость рассмотрения регистрационного дела. Реализация этого принципа означает исключение из практики регистрирующих органов неравного подхода к оценке одних и тех же обстоятельств дела в одинаковых ситуациях с одновременным неукоснительным выполнением обязанности всесторонне исследовать все имеющие значение для законного разрешения дела обстоятельства. Здесь нужно акцентировать внимание на том, что регистрирующий орган при подаче заявителем документов на государственную регистрацию должен исходить из презумпции их достоверности и достаточности.
  • 4. Оперативность и экономичность. Этот принцип предполагает реализацию регистрирующим органом своих полномочий в достаточно короткие сроки и с разумным расходованием финансовых средств.

С точки зрения своей внутренней структуры регистрационные процедуры обладают признаками цикличности, что позволяет выделить несколько их стадий.

Вопрос о количестве, наименованиях и сущности стадий регистрационной процедуры решается в юридической литературе по-разному. А. И. Каплунов, например, считает, что таких стадий четыре: возбуждение регистрационного производства (т. е. процедуры); рассмотрение регистрационного дела; принятие решения по регистрационному делу; исполнение вынесенного по делу решения[9] [10].

П. И. Кононов тоже выделяет четыре стадии, но дает им другие наименования и использует другие критерии выделения. В результате к стадиям регистрационной процедуры им отнесены: 1) возбуждение регистрационного дела; 2) предварительная проверка представленных для регистрации документов; 3) принятие решения и его юридическое оформление; 4) обжалование (опротестование) принятого по регистрационному делу решения[11].

По нашему мнению, в регистрационных процедурах можно выделить всего две стадии: 1) возбуждение регистрационного дела и рассмотрение дела; 2) рассмотрение дела и принятие решения с его юридическим оформлением. Что касается стадии исполнения, то невключение ее в число стадий регистрационной процедуры обусловливается тем обстоятельством, что сами решения о государственной регистрации или об отказе в таковой объективно не требуют принудительного исполнения[12].

Отказ в признании самостоятельной стадией регистрационной процедуры стадии обжалования решений регистрационных органов не означает, что эти решения вообще не подлежат обжалованию. Безусловно, такая возможность законодательством презюмируется. Но рассмотрение таких жалоб, с нашей точки зрения, идет уже в рамках не регистрационной процедуры, а производства, именуемого административно-юрисдикционным. При обжаловании регистрационное дело из бесспорного превращается в юридический конфликт. Разрешать его могут уполномоченные органы исполнительной власти, не относящиеся к кругу регистрационных органов, а также суды. Сам порядок рассмотрения жалоб регламентируется специальным законодательством о жалобах или законодательством об административном судопроизводстве.

  • [1] См.: Субанова Н. В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации, М., 2012; Разрешительная система в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / под ред. А. Ф. Ноздрачева. М., 2015. С. 130, 183.
  • [2] Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М., 2000. С. 377.
  • [3] См.: Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А. И. Каплунова. СПб., 2015. С. 102.
  • [4] См. об этом: Агапов А. Б. Административное право: учебник. 6-е изд. М., 2009. С. 477.
  • [5] Исключение сделано для Банка России в части государственной регистрации кредитных организаций и органов местного самоуправления в отношении регистрации актов гражданского состояния.
  • [6] См.: Яковлев В. Ф. Избранные труды: в 4 т. Т. 2. Гражданское право. История и современность. М., 2012. С. 351.
  • [7] См.: Кононов П. И. Проблемы административного права и процесса. Киров, 2013. С. 275.
  • [8] Подробнее о юридических дефектах «регламентного права» см.: Коррупция: природа, проявления, противодействие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2012.
  • [9] Ю. Н. Старилов называет эту ситуацию «запретом бюрократического формализма» (см.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 4-е изд. М., 2009. С. 682).
  • [10] См.: Каплунов А. И. Указ. соч. С. 108.
  • [11] См.: Кононов П. И. Указ. соч. С. 277.
  • [12] См.: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное право России: учебник. М., 2016. С. 130.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >