Перечень сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ ЕГРИП — Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей

ЕГРЮЛ — Единый государственный реестр юридических лиц ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях МФЦ — многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг

ФГОС — федеральный государственный образовательный стандарт

Предисловие

Коллективная монография «Административные процедуры» подготовлена профессорско-преподавательским коллективом кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) к его 85-лет-нему юбилею.

Юридический процесс в современных условиях является одной из наиболее актуальных проблем теории российского права, над которой упорно трудятся ученые-юристы и практики всех процессуальных отраслей права. На научном, законодательном и правоприменительном подъеме находится и спектр исследований и разработок административного процесса. Подтверждением этого вывода являются не только защищенные докторские и кандидатские диссертации по административно-процессуальной проблематике, опубликованные монографии, научные статьи, но и появившиеся на их основе многочисленные учебники^[1], посвященные административному процессу. В юридических вузах и научных организациях проводятся научно-практические конференции, круглые столы, связанные с административно-процессуальной тематикой.

Тем не менее дискуссии о границах административного процесса среди ученых-юристов продолжаются, причем они связаны прежде всего с сущностью, назначением административного процесса. И здесь можно выделить три основные научные концепции.

Первая нашла отражение в монографии Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованной в 1964 г., в которой сформировано узкое юрисдикционное правоохранительное понимание административного процесса, призванного обеспечить разрешение конкретных конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование, совершение административных и дисциплинарных правонарушений, применение мер административного принуждения).

Вторая концепция сформулирована в монографии В. Д. Сорокина «Административно-процессуальное право», изданной в 1972 г., где высказана и обоснована идея о необходимости существования широкого управленческого административного процесса, в рамках которого должна реализовываться вся управленческая государственная деятельность, все управленческие дела позитивной направленности.

Третья концепция связывает административный процесс с административным судопроизводством, что нашло определенное отражение в КАС РФ.

Таким образом, теперь административный процесс включает: 1) управленческий процедурный процесс; 2) юрисдикционный правоохранительный процесс и 3) административное судопроизводство.

Содержанием представляемой монографии является управленческий административный процесс, раскрываемый во всем многообразии административных процедур. При этом в монографии определяются некоторые общие процессуальные положения, характеризующие именно данный вид административного процесса.

• 1. Административный процесс как административно-процессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением, органами исполнительной власти, он — часть управленческой деятельности, обеспечивающая ее реализацию.
• 2. Государственное управление, исполнительная власть, будучи самой мощной, многоотраслевой (экономика, социально-культурная деятельность, административно-политическая сфера) и масштабной по количеству государственных задач, функций и властных полномочий, числу государственных органов и их должностных лиц, в отличие от законодательной и судебной властей все еще не получили должного законодательного административно-процессуального обеспечения.

Отсюда можно сделать важный вывод: без «процессуализации» государственного управления, деятельности органов исполнительной власти, без формирования современного административного процесса невозможно создать эффективное государственное управление, успешно вести борьбу с коррупцией^[2].

В итоге пока не существующие управленческие процессуальные законы (кодексы) в этой сфере заменяются отраслевыми федеральными законами, например об антимонопольной деятельности и защите конкуренции, о животном мире, об охране воздуха, об оружии, в которых содержатся материальные и процессуальные административноправовые нормы, регламентирующие управленческие процедуры.

Непосредственно в деятельности органов исполнительной власти преобладают ведомственные процессуальные акты, устанавливающие те или иные управленческие административные процедуры. К подобным актам относятся приказы, инструкции, наставления, уставы, правила и многие другие акты управления, издаваемые министерствами и иными органами исполнительной власти. Важная роль в управленческой процедурной деятельности принадлежит административным регламентам по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг гражданам и организациям. Конечно, это ведомственное нормотворчество не заменяет полноценное кодифицированное процессуальное законодательство, но иного выхода пока нет, ибо специфика государственного управления такова, что здесь принимать и исполнять те или иные решения необходимо оперативно, быстро, а нередко и немедленно.

• 3. Управленческий процедурный административный процесс обеспечивает позитивную деятельность органов исполнительной власти, связанную с реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Как правило, в рамках административных процедур обеспечиваются жизненно важные потребности граждан и принимаются положительные решения (выдача паспорта, актов гражданского состояния, лицензии (разрешения) на предусмотренный законом вид предпринимательской деятельности и т. д.). Отсюда вытекает вполне определенный вывод: в управленческом административном процессе отсутствует конфликтная ситуация, и, как следствие, нет необходимости в правовой оценке поведения сторон, поскольку главное — удовлетворение жизненной потребности гражданина, законного интереса организации.
• 4. Исходя из сущностных характеристик и назначения административного процесса и недопущения путаницы в административнопроцессуальных понятиях, таких как «процедура» и «производство», в монографии сформулировано и обосновано следующее важное положение: позитивная управленческая деятельность осуществляется в форме процедур, поскольку она связана с реализацией прав и свобод граждан и законных интересов организаций, с удовлетворением жизненных потребностей населения.

Юрисдикционная правоохранительная негативная деятельность осуществляется в форме производств, поскольку она связана с разрешением конфликтных ситуаций.

5. Административные процедуры составляют существо управленческой деятельности органов исполнительной власти. К наиболее распространенным в отраслях и сферах государственного управления можно отнести процедуры по рассмотрению предложений и заявлений граждан, обращений организаций; регистрационные, лицензионные и разрешительные; технико-правового регулирования (технических регламентов, стандартизации, сертификации и аккредитации); процедуры, связанные с осуществлением контроля.

В монографии демонстрируется широкий спектр управленческих административных процедур, позволяющих обеспечить реализацию прав и свобод большинства населения нашей страны.

• [1] См., например: Административный процесс: учебник / под ред. М. А. Штатиной. М., 2015; Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А. И. Каплунова. СПб., 2015; Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное право России: учебник. М., 2016.
• [2] См.: Ренов Э. Н. Вступительная статья // Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2007.